加強(qiáng)人大對地方立法審查 夯實依法治國的堅實基礎(chǔ)

楊偉榮

韓山師范學(xué)院，廣東 潮州 521041

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加強(qiáng)人大對地方立法審查 夯實依法治國的堅實基礎(chǔ)

楊偉榮

韓山師范學(xué)院，廣東 潮州 521041

第十二屆全國人民代表大會第三次會議通過修改立法法，依法賦予設(shè)區(qū)的市擁有地方立法權(quán)，這對于全面推進(jìn)依法治國，使更多的更實際更具體的方面和問題納入到法治的正確軌道上具有很大的現(xiàn)實意義。立法工作是依法治國的前提和基礎(chǔ)，地方立法工作作為國家立法工作體系的一個組成部分，其制定的法規(guī)成為國家法律體系重要的一個層次和部分，同樣也影響到國家的法治進(jìn)程和水平，其民主性、科學(xué)性和縝密性也不容忽視。因此，在全面鋪開的設(shè)區(qū)的市地方立法工作時，除了要大力加強(qiáng)在制定地方性法規(guī)工作的規(guī)劃和領(lǐng)導(dǎo)，對地方立法既要積極又要穩(wěn)妥推進(jìn)，要把地方性法規(guī)的制定置于高起點(diǎn)嚴(yán)要求高標(biāo)準(zhǔn)來做好。而怎么具體落實落細(xì)？是否找到一些切入點(diǎn)乃至關(guān)鍵點(diǎn)？這是我們可以去探索的。更切實充分發(fā)揮人民代表大會包括地方各級人民代表大會的對法規(guī)的審查，使各級地方制定的法規(guī)既符合憲法、法律、相關(guān)法規(guī)的要求，維護(hù)法律的權(quán)威，維護(hù)法治的尊嚴(yán)和統(tǒng)一；又符合本地區(qū)的實際情況，使地方法規(guī)能更好更恰當(dāng)?shù)匾?guī)范調(diào)整相關(guān)的各種關(guān)系，維護(hù)好相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所需要的良好的秩序，促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。這是筆者認(rèn)為的一個很好的抓手。筆者注意到，在立法法修改和頒行的前后，都有一些專家和代表對此表示了一些擔(dān)憂甚至對擴(kuò)大設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)的反對，其實最主要的還是對立法質(zhì)量、法律的權(quán)威、法治統(tǒng)一的擔(dān)憂，而上述問題的解決有賴于人民代表大會審查職能的行使與履行。

一、人民代表大會對地方性法規(guī)的審查既有合法性審查又有適當(dāng)性的審查

根據(jù)我國《立法法(修正案)》和全國人民代表大會和地方各級人民代表大會組織法的規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規(guī)，報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案；較大的市(包括省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市)的人民代表大會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后施行，并由省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案。自治區(qū)的自治條例和單行條例，報全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后生效，并由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案?！读⒎ǚ?修正案)》也規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)須報省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后施行。”也就是說，對于地方性法規(guī)都必須由有權(quán)的國家機(jī)關(guān)即全國人民代表大會及其常務(wù)委員會和各相應(yīng)的地方人民代表大會及其常務(wù)委員會進(jìn)行嚴(yán)格審查，必須很好地履行其審查職責(zé)，而無論是審議通過還是批準(zhǔn)或者是只須備案。

而人民代表大會對地方性法規(guī)的審查依據(jù)地方性法規(guī)制定機(jī)關(guān)的不同可分兩種。一是地方各級人民代表大會及其常務(wù)委員會對本級人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的地方性法規(guī)進(jìn)行審查時，既要對其合法性進(jìn)行審查，也必須進(jìn)行適當(dāng)性合理性審查，當(dāng)然從更實際的大量工作來講，適當(dāng)性合理性審查可能更為主要，科學(xué)立法是對其必然要求。二是全國人民代表大會常務(wù)委員會和省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會在對下層機(jī)關(guān)所制定的地方性法規(guī)進(jìn)行審查時，必須對其合法性進(jìn)行審查。如《立法法修正案》規(guī)定：“省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會對報請批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)對其合法性進(jìn)行審查，同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的，應(yīng)當(dāng)在四個月內(nèi)予以批準(zhǔn)?！蓖ㄟ^上層機(jī)關(guān)的審查，有利于克服地方保護(hù)主義，也有利于維護(hù)國家法制的統(tǒng)一。

二、人民代表大會對地方性法規(guī)的審查既包含實體性審查又包含程序性的審查

從本層級來講，無論哪一層的地方人民代表大會及其常務(wù)委員會，在制定地方性法規(guī)時都要做到：一是在實體內(nèi)容上應(yīng)該在不重復(fù)上位法的前提下，根據(jù)本地區(qū)在相關(guān)方面的立法需求和其他相關(guān)實際情況，通過充分的調(diào)查、必要的論證、全面的研究和討論并借鑒其他地方好的經(jīng)驗的基礎(chǔ)上提出相關(guān)的草案，再按照法律制定的其他程序去進(jìn)行，使到制定出來的法規(guī)成為“立得住、真管用”的好法律。二是在程序上，在地方性法規(guī)的制定整個過程上都要嚴(yán)格依照立法法的規(guī)定程序來進(jìn)行。如依照立法的規(guī)定程序和步驟去進(jìn)行，如通過建立一定的機(jī)制，讓社會公眾在地方立法過程中有渠道、有機(jī)會表達(dá)看法，提出建議，使地方立法充分體現(xiàn)社情民意，使立法有更廣泛的社會基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)，使制定出來的法規(guī)更容易為民眾所接受、更利于法規(guī)的施行和落實。

從上下層級關(guān)系上，對于其上一層的地方人民代表大會常務(wù)委員會和全國人民代表大會常務(wù)委員會來講，在對報請備案和報請批準(zhǔn)的地方性法規(guī)進(jìn)行合法性審查時，也都應(yīng)從實體和程序方面進(jìn)行審查。

三、人民代表大會對地方性法規(guī)的審查采取多種方式相結(jié)合

人民代表大會是地方性法規(guī)的法定審查機(jī)關(guān)，其對地方性法規(guī)的審查有多種方式。

首先，從制定地方性法規(guī)的本級立法機(jī)關(guān)來講，對法案的審查有三種方式：一是批準(zhǔn)且備案。它指的是經(jīng)過該立法機(jī)關(guān)的實體和程序方面的審議審查通過而批準(zhǔn)實施但仍需報上級人民代表大會常務(wù)委員會備案；二是報送上級審查批準(zhǔn)。它指的是經(jīng)過該立法機(jī)關(guān)的實體和程序方面的審議審查通過但必須報送上級人民代表大會常務(wù)委員會審查批準(zhǔn)。“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規(guī)，報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案。省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后施行，并由省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案”(《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第七條)。三是改變或者撤消。省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會有權(quán)改變或者撤銷它的常務(wù)委員會制定的和批準(zhǔn)的不適當(dāng)?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)。

其次，從受理所報送的法案的上級審查機(jī)關(guān)即省、自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會和全國人民代表大會常務(wù)委員會來講，它對法案的審查則有下列三種方式：一是批準(zhǔn)，這是我們經(jīng)常所看到的情形。如省、自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會對下層地方人民代表大會報批的法案進(jìn)行審查后作出的批準(zhǔn)決定。在擴(kuò)大地方立法權(quán)的今天，對于地方人民代表大會的省、自治區(qū)人民代表大會來講是一個更繁重也是更重要需要做好的工作。二是備案審查。對于報送備案的法案，“有關(guān)的專門委員會和常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)可以對報送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行主動審查”(《立法法》第九十九條)，有關(guān)的專門委員會和常務(wù)委員會“可以向制定機(jī)關(guān)提出書面審查意見、研究意見；也可以由法律委員會與有關(guān)的專門委員會、常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)召開聯(lián)合審查會議，要求制定機(jī)關(guān)到會說明情況，再向制定機(jī)關(guān)提出書面審查意見。制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在兩個月內(nèi)研究提出是否修改的意見。”(《立法法》第一百條)。如全國人民代表大會常務(wù)委員會對省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會報備的法案進(jìn)行審查后作出相應(yīng)的各種不同的決定。三是改變或者撤銷，這是最少看到的。如全國人民代表大會和各級地方人民代表大會組織法規(guī)定，全國人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)撤銷同憲法相抵觸的地方性法規(guī)，有權(quán)撤銷省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)的違背憲法的自治條例和單行條例；省、自治區(qū)人民代表大會有權(quán)改變或者撤銷它的常務(wù)委員會制定的和批準(zhǔn)的不適當(dāng)?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)。

應(yīng)該說，在上述的審查具體方式中，“批準(zhǔn)”是最重要的審查方式，只有經(jīng)過嚴(yán)格的認(rèn)真的審查，從合法性到適當(dāng)性、從實體到程序，都沒有問題，才能批準(zhǔn)頒行；而只要批準(zhǔn)了，法案就得于成立，就將于規(guī)定之時間生效。而采取“備案”審查方式之前，法案其實也已經(jīng)由相關(guān)立法機(jī)關(guān)審查通過給予批準(zhǔn)了；只要沒有其他問題，都不會構(gòu)成對法案效力的不利影響。但是必須注意的是，即使已經(jīng)批準(zhǔn)且報送的備案，“有關(guān)的專門委員會和常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)可以對報送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行主動審查”(《立法法》第九十九條)，提出審查意見，作出不同決定。至于“改變或者撤銷”這種方式，則是對于同憲法法律“相抵觸”、“不適當(dāng)”的已經(jīng)生效的地方性法規(guī)的有效性所作出的實質(zhì)性的改變。從通常的意義說，“批準(zhǔn)”確實是最重要的審查方式，相關(guān)立法機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格依法行使其職權(quán)履行其職責(zé)，但從嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊饬x講，“備案審查”和“改變或者撤銷”也是法律審查的重要方式，需要更好運(yùn)用。

四、為更好地行使和切實履行人民代表大會對地方性法規(guī)的審查，需要大力加強(qiáng)立法力量和提高相關(guān)人員的立法素質(zhì)，把法律審查落到實處和細(xì)節(jié)上

為更好地行使和切實履行人民代表大會對地方性法規(guī)的審議審查工作，各級人大應(yīng)該設(shè)立專門和專業(yè)的法案審議審查機(jī)構(gòu)，并有力量較強(qiáng)、專業(yè)業(yè)務(wù)能力過硬的細(xì)分專業(yè)配置合理的團(tuán)隊。專業(yè)的法案審議審查機(jī)構(gòu)為法案的審議審查搭建了一個權(quán)威的平臺，而怎樣使通過這個平臺流出的法案真正稱得上權(quán)威，經(jīng)得起合法性和適當(dāng)性的拷問，很重要的一點(diǎn)，就是人員的立法專業(yè)能力。人大對法規(guī)的審議審查責(zé)任重大而嚴(yán)肅，沒有過硬的專業(yè)能力是難堪重任的。因此組成一個立法專業(yè)能力較強(qiáng)的團(tuán)隊很重要，這個團(tuán)隊?wèi)?yīng)包括熟悉立法理論與實踐的法律方面及相關(guān)領(lǐng)域的高素質(zhì)的技術(shù)專家和學(xué)者。要聚集一批法律、語言文字、相關(guān)方面的技術(shù)專家，甚至是一些獨(dú)立學(xué)者，可以將他們吸收進(jìn)法律審議審查機(jī)構(gòu)或者其外圍組織，依靠這個團(tuán)隊提高立法技術(shù)能力，做到科學(xué)立法。

而要把法律審查工作落實好，重在實處和細(xì)節(jié)。在立法專業(yè)能力方面，法律專業(yè)的素養(yǎng)和能力是最重要的，這是無容質(zhì)疑的。相對而言，語言文字的準(zhǔn)確性及其邏輯的嚴(yán)密性，這是在地方立法工作中極其重要也急亟重視的問題，任何不準(zhǔn)確、不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)奈淖趾瓦?/p>

輯，都可能會對法規(guī)的實施帶來難于估量的后果，會影響到法規(guī)的權(quán)威性進(jìn)而影響法律的尊嚴(yán)和法制的統(tǒng)一。另外，應(yīng)保證有充足的時間對法案進(jìn)行充分的討論和對具體條文的斟酌推敲，不能因為是地方性法規(guī)甚至是較低層的地方性法規(guī)而放松要求，或者只是為了所謂的工作成績而匆匆走形式走過場。加強(qiáng)和提升相應(yīng)的專業(yè)立法素質(zhì)和能力，把工作落到實處，重視細(xì)節(jié)的工作，這特別是擁有立法權(quán)的地方人民代表大會行使職權(quán)和履行職責(zé)所要重視和加強(qiáng)的。

[1]<中華人民共和國立法法(修正案)>(中華人民共和國第十二屆全國人民代表大會第三次會議2015年3月15日通過).

[2]<中華人民共和國全國人民代表大會組織法>(中華人民共和國全國人民代表大會1982-12-10).

[3]<中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法>(中華人民共和國第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議1995-2-28).

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