生態(tài)補償概念的理論辨析
——歷史考察與制度考量

楊祥召

武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430072

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生態(tài)補償概念的理論辨析
——歷史考察與制度考量

楊祥召

武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430072

《生態(tài)補償條例》的制訂工作從2010年就開始啟動，但至今尚未出臺，其中存在諸多亟需解決的問題，尤其是對于最基礎(chǔ)的生態(tài)補償?shù)母拍?，在理論界與實踐中產(chǎn)生了分歧，對立法工作造成了不小的阻礙。事實上，生態(tài)補償并非法律領(lǐng)域的一個原生概念，對于生態(tài)補償概念的考察應(yīng)當(dāng)從生態(tài)學(xué)和經(jīng)濟學(xué)的角度出發(fā)，考察其含義的歷史演變，揭示其理論基礎(chǔ)，并從法律制度建構(gòu)的視角對生態(tài)補償?shù)母拍钭鞒鰬?yīng)然解釋。

環(huán)境法；生態(tài)補償；正外部性

一、問題的提出

早在2005年，黨的十六屆五中全會《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》便在最高層會議中首次提出了要“按照誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償?shù)脑瓌t，加快建立生態(tài)補償機制”。十八屆四中全會報告也指出：“制定完善生態(tài)補償和土壤、水、大氣污染防治及海洋生態(tài)環(huán)境保護等法律法規(guī)，促進生態(tài)文明建設(shè)?！贝撕?，全國人大曾連續(xù)三年將建立生態(tài)補償機制作為重點建議，國務(wù)院也每年都將生態(tài)補償機制建設(shè)列為年度工作要點，并于2010年將研究制定生態(tài)補償條例列入立法計劃。但時過四年，本法仍未見出臺。其中生態(tài)補償?shù)母拍顭o論在理論上還是立法實踐中，都沒有達成共識，以致《生態(tài)補償條例》起草領(lǐng)導(dǎo)小組法律專家組組長汪勁教授也坦承“對生態(tài)補償?shù)母拍钭龀隽⒎ń忉屖瞧鸩荨渡鷳B(tài)補償條例》草案遇到的首要問題”。

立法層面的阻礙，實際上來自于理論界的分歧。學(xué)術(shù)界關(guān)于生態(tài)補償?shù)母拍?，可謂是眾說紛紜。

蔡守秋教授將生態(tài)補償概括為四個方面：從事對生態(tài)環(huán)境有影響的行為時對生態(tài)環(huán)境自身的補償；開發(fā)利用環(huán)境資源時對受損的人們的補償；開發(fā)利用所帶來的生態(tài)風(fēng)險(包括對環(huán)境的風(fēng)險和對人的風(fēng)險)的補償；對保護治理生態(tài)環(huán)境的補償，包括對因保護環(huán)境所帶來的機會喪失的補償。

呂忠梅教授將廣義的生態(tài)補償定義為對因環(huán)境保護喪失發(fā)展機會的區(qū)域內(nèi)的居民進行資金、技術(shù)、實物上的補償，政策上的優(yōu)惠，以及為增進環(huán)境保護意識，提高環(huán)境保護水平而進行的科研、教育費用的支出。可以說，整個環(huán)境領(lǐng)域的活動在這一定義之下幾乎都被生態(tài)補償所涵蓋了。

而李愛年教授則將生態(tài)補償定義為“為了恢復(fù)、維持和增強生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)功能，國家對導(dǎo)致生態(tài)功能減損的自然資源開發(fā)或利用者收費(稅)以及國家或生態(tài)受益者對為改善、維持或增強生態(tài)服務(wù)功能為目的而作出特別犧牲者給予經(jīng)濟和非經(jīng)濟形式的補償”。這一定義中生態(tài)補償?shù)恼{(diào)整范圍既包含了生態(tài)減損行為，也包含生態(tài)增益行為。

由此可見，在當(dāng)前環(huán)境法學(xué)界，對于生態(tài)補償?shù)母拍顚嶋H上并沒有達成一致，在生態(tài)補償?shù)闹黧w、對象、調(diào)整范圍與方式等問題上存在較大分歧。這一現(xiàn)象顯然也給政策制定者與立法者造成了一定程度的困惑，從而導(dǎo)致了實踐領(lǐng)域?qū)ι鷳B(tài)補償概念理解不一的結(jié)果。因此，要解決生態(tài)補償立法過程中所遭遇的困阻，首要的便是從理論上厘清生態(tài)補償?shù)母拍睢?/p>

二、生態(tài)補償概念的歷史考察

生態(tài)補償并非一個法學(xué)領(lǐng)域的原生概念，生態(tài)學(xué)者與經(jīng)濟學(xué)者對于生態(tài)補償這一術(shù)語的使用以及論述，均要早于法律學(xué)者，且都從理論上對生態(tài)補償作了一定程度的解讀與發(fā)展。固然，環(huán)境法學(xué)在其自身發(fā)展中根據(jù)社會現(xiàn)實以及自身的學(xué)科需求對諸多自然科學(xué)概念作了法學(xué)化的發(fā)展，但知其然還需知其所以然，對重要概念的研究不對自然科學(xué)中的相關(guān)論述加以考察，那么環(huán)境法學(xué)中的相關(guān)概念便是無根之木，生態(tài)補償即屬此例。更重要的是，環(huán)境法學(xué)者對生態(tài)補償?shù)恼撌鰪目陀^上來講，也必須得到自然科學(xué)與經(jīng)濟學(xué)等學(xué)科的認可，否則倘若在不同的語境中自說自話，仰賴這些學(xué)科理論的具體制度在實施過程中便會陷入含義模糊，自我解釋的境地。由此可見，對生態(tài)補償概念的討論離不開對其歷史演變的考察。

(一)生態(tài)補償?shù)脑雌穑荷鷳B(tài)學(xué)的表述

為了考察生態(tài)補償論述歷史，筆者以“生態(tài)補償”為“關(guān)鍵詞/主題/摘要”在中國知網(wǎng)中進行檢索，所顯示的結(jié)果均將最早的文章指向張誠謙在《農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究》1987年第5期上所發(fā)表的《論可更新資源的有償利用》一文。這篇文章中，張誠謙首次提出了生態(tài)補償?shù)母拍睿骸吧鷳B(tài)補償就是從利用資源所得到的經(jīng)濟收益中提取一部分資金并以物質(zhì)或能量的方式歸還生態(tài)系統(tǒng)，以維持生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)、能量、輸入、輸出的動態(tài)平衡”。作者張誠謙是一名林業(yè)學(xué)者，由他最先提出生態(tài)補償?shù)母拍?，說明對這一概念，生態(tài)學(xué)者的關(guān)注要早于其他學(xué)科。同時由其內(nèi)容也可以看出，他所提出的生態(tài)補償是一個典型的生態(tài)學(xué)意義上的概念，是從生態(tài)學(xué)的立場所做的解釋，即以生態(tài)的方式補償生態(tài)，其目的是追求生態(tài)的平衡。而1991年出版的《環(huán)境科學(xué)大辭典》也收錄了生態(tài)補償這一詞條，并將其解釋為：“生物有機體、種群、群落或生態(tài)系統(tǒng)受到干擾時，所表現(xiàn)出來的緩和干擾、調(diào)節(jié)自身狀態(tài)使生存得以維持的能力，或者可以看作生態(tài)負荷的還原能力”。同樣是從生態(tài)自身的角度來解釋生態(tài)補償。而這也標志著生態(tài)補償概念正式成為一個生態(tài)學(xué)的術(shù)語。

但反思生態(tài)學(xué)對生態(tài)補償所下的定義可知，這里的概念是生態(tài)化的，在生態(tài)學(xué)者的語境中，這樣的生態(tài)補償只是一種生態(tài)的自我修復(fù)，是生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部的平衡，并沒有人與社會的參與。這種生態(tài)化的生態(tài)補償只是揭示了一種理念——在生態(tài)領(lǐng)域，可以存在一種采用補償方式的手段，來保護生態(tài)環(huán)境——但這種還未社會化的生態(tài)補償概念是無法為構(gòu)建社會制度所服務(wù)的。正因為如此，才有了生態(tài)學(xué)者和經(jīng)濟學(xué)者對這一概念的改造。

(二)生態(tài)補償?shù)陌l(fā)展：概念的社會科學(xué)化

生態(tài)學(xué)意義上的生態(tài)補償并不能直接為社會科學(xué)領(lǐng)域所運用，但由于現(xiàn)實中出現(xiàn)的一些生態(tài)環(huán)境問題，在實際中大量地采用了經(jīng)濟形式予以量化并解決，因此便有經(jīng)濟學(xué)者以經(jīng)濟形式的補償來代替生態(tài)形式的補償，對生態(tài)補償這一概念進行了發(fā)展。首先是鄭征提出實踐中森林生態(tài)環(huán)境的修復(fù)過程可以考慮以經(jīng)濟形式予以解決。從而出現(xiàn)了經(jīng)濟學(xué)意義上的生態(tài)補償概念。最早論述這一問題的經(jīng)濟學(xué)者為了與生態(tài)學(xué)中的生態(tài)補償作出區(qū)分，并沒有采用“生態(tài)補償”這一表述，如陸新元、王金南等人以“生態(tài)環(huán)境補償收費”概念，來指稱對開發(fā)或利用生態(tài)環(huán)境資源的生產(chǎn)者和消費者直接征收的，同時用于補償或恢復(fù)開發(fā)和利用過程中造成的自然生態(tài)環(huán)境破壞的費用支付這一現(xiàn)象。

雖然學(xué)者們最初對兩個學(xué)科中所表述的概念作了有意識的區(qū)分處理，但最終生態(tài)學(xué)與經(jīng)濟學(xué)對生態(tài)補償?shù)恼撌鲞€是達成了一致。工程院院士，生態(tài)學(xué)家李文華將生態(tài)補償解釋為以保護和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的，以經(jīng)濟手段為主調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系的制度安排。這一表述明顯不同于以往生態(tài)學(xué)界對于生態(tài)補償?shù)纳鷳B(tài)化定義，可以視為生態(tài)學(xué)者們的轉(zhuǎn)變。而新版的《環(huán)境科學(xué)大辭典》也對原有的生態(tài)補償概念進行了修正，將其定義為“為維護、恢復(fù)和改善生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，調(diào)整相關(guān)利益者的環(huán)境利益及其經(jīng)濟利益分配關(guān)系，以內(nèi)化相關(guān)活動產(chǎn)生的外部成本為原則的一種具有經(jīng)濟激勵特征的制度”。顯示了在生態(tài)學(xué)領(lǐng)域，原有的生態(tài)補償概念在借鑒經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域的某些研究之后，為適應(yīng)現(xiàn)實的需求，已經(jīng)發(fā)生了變化。

同樣，在經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域原來有意識作區(qū)分化處理的行為也逐漸減少，學(xué)者們更多的是直接使用生態(tài)補償這一原生于生態(tài)學(xué)領(lǐng)域的概念，并以經(jīng)濟學(xué)中的外部性理論對其作出學(xué)科化的解讀。如毛顯強直接將生態(tài)補償表述為通過對損害(或保護)資源環(huán)境的行為進行收費(或補償)，提高該行為的成本(或收益)，從而激勵損害(或保護)行為的主體減少(或增加)因其行為帶來的外部不經(jīng)濟性(或外部經(jīng)濟性)達到保護資源的目的。

由此可見，在經(jīng)濟學(xué)者參與到生態(tài)補償?shù)挠懻撝衼砗?，生態(tài)學(xué)者并不是刻意地與經(jīng)濟學(xué)中的表述作出劃分，而是借鑒與采納了經(jīng)濟學(xué)的觀點，以經(jīng)濟形式去解決生態(tài)環(huán)境中所存在的問題。而經(jīng)濟學(xué)者們在生態(tài)學(xué)主動靠近的過程中，也接受了生態(tài)補償這一概念，以經(jīng)濟學(xué)中的外部性理論給予了生態(tài)補償概念新的內(nèi)容與發(fā)展。正是在兩個學(xué)科的妥協(xié)與推動之下，生態(tài)補償在學(xué)科間達成了共識，并且從自然科學(xué)領(lǐng)域過渡到社會科學(xué)領(lǐng)域，從而為此后生態(tài)補償?shù)闹贫然髁虽亯|。

(三)制度化的構(gòu)建：法學(xué)領(lǐng)域的生態(tài)補償

通過回顧生態(tài)學(xué)和經(jīng)濟學(xué)者的論述，可以對生態(tài)補償?shù)幕緝?nèi)涵作一總結(jié)，即它是一種對環(huán)境活動中雙方或多方利益進行再平衡的經(jīng)濟手段，這是其根本屬性。而在經(jīng)濟學(xué)者賦予生態(tài)補償外部性理論作為其理論基礎(chǔ)后，生態(tài)補償?shù)恼{(diào)整對象與范圍也有了清晰的界定，即生態(tài)環(huán)境中的外部性活動。

在此背景之下，再對生態(tài)補償所進行的研究就不應(yīng)任意擴大范圍，而是應(yīng)該有意識地在這一共識與基礎(chǔ)之上進行討論。這樣既有利于在解決環(huán)境這一議題下加強學(xué)科間的對話，又能避免由于學(xué)科間不同解釋所造成的不同理解給生態(tài)補償?shù)膶嵺`所帶來的阻礙。另一方面，由于生態(tài)補償是由生態(tài)學(xué)與經(jīng)濟學(xué)者們最先加以論述的，這也就意味著我國的生態(tài)補償實踐最初是按照生態(tài)學(xué)者與經(jīng)濟學(xué)者的理論在逐步前行。因此，當(dāng)法律學(xué)者要加入進來，參與這一制度的研究與構(gòu)建，那么首先就要遵循與接受生態(tài)學(xué)者與經(jīng)濟學(xué)者對此的論述路徑與結(jié)論，才能再進行改造與完善。這既是尊重科學(xué)研究的客觀規(guī)律，也是尊重我國實踐發(fā)展的客觀規(guī)律。

但遺憾的是，法律學(xué)者們在論述生態(tài)補償時，往往沒有對之前兩個學(xué)科的研究給予足夠的關(guān)注，而是基于對環(huán)境現(xiàn)狀的必要性進行考量，意圖構(gòu)建一種制度來盡可能調(diào)整更多的環(huán)境法領(lǐng)域甚或非環(huán)境法領(lǐng)域有關(guān)環(huán)境的問題，從而忽略了生態(tài)補償?shù)睦碚摵侠硇裕瑢?dǎo)致了生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容與范圍被無限擴大，脫離了生態(tài)學(xué)者與經(jīng)濟學(xué)者的表述，使對生態(tài)補償?shù)挠懻撓萑氲揭环N沒有共識基礎(chǔ)的混亂之中。

三、結(jié)論

綜上所述，在生態(tài)學(xué)與經(jīng)濟學(xué)既有認識的基礎(chǔ)上，環(huán)境法基于其理念、原則、制度與實踐等的需求，在構(gòu)建生態(tài)補償概念時，應(yīng)當(dāng)將污染與破壞或者損害生態(tài)環(huán)境的活動從其調(diào)整范圍中剔除，集中調(diào)整與規(guī)制對環(huán)境的增益行為的補償。

通過回顧生態(tài)學(xué)、經(jīng)濟學(xué)對生態(tài)補償?shù)恼撌觯梢詾橛懻摵脱芯可鷳B(tài)補償尋求到一個基本的共識，明確其基本屬性就是一種平衡環(huán)境多方利益關(guān)系的經(jīng)濟手段，同時在調(diào)整范圍上將其限定為環(huán)境領(lǐng)域的外部性現(xiàn)象。在這一基礎(chǔ)上，通過考量環(huán)境法需要一個怎樣的生態(tài)補償制度，表明生態(tài)補償應(yīng)當(dāng)只調(diào)整環(huán)境增益行為所產(chǎn)生的環(huán)境關(guān)系。由此可以將生態(tài)補償?shù)母拍疃x為以保護生態(tài)環(huán)境為目的，在環(huán)境外部性現(xiàn)象中，由受益者或政府通過經(jīng)濟形式對環(huán)境保護者、建設(shè)者和改善者進行補償，以激勵環(huán)境增益行為的一種制度。

[1]中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會第五次全體會議.中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議.

[2]中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議.中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議公報.

[3]中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議.中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議公報.

[4]徐紹史.國務(wù)院關(guān)于生態(tài)補償機制建設(shè)工作情況的報告[Z].2013年4月23日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二次會議，2013.

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楊祥召，武漢大學(xué)法學(xué)院，碩士研究生，研究方向：環(huán)境法。