貴州省水電站建設(shè)中的環(huán)境保護(hù)法律問題探析*

林曉明 朱四喜

1.貴州民族大學(xué)法學(xué)院，貴州 貴陽 550025；2.貴州民族大學(xué)化學(xué)與生態(tài)環(huán)境工程學(xué)院，貴州 貴陽 550025

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貴州省水電站建設(shè)中的環(huán)境保護(hù)法律問題探析*

林曉明1朱四喜2

1.貴州民族大學(xué)法學(xué)院，貴州 貴陽 550025；2.貴州民族大學(xué)化學(xué)與生態(tài)環(huán)境工程學(xué)院，貴州 貴陽 550025

保護(hù)生態(tài)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)可再生能源的綠色、有序開發(fā)是21世紀(jì)全世界倡導(dǎo)的理念。貴州省2015年有16座大型水電站投入運(yùn)行，在帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也遭受到了很多質(zhì)疑的聲音。本文通過研究貴州省水電開發(fā)立法現(xiàn)狀，分析水電開發(fā)對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響及貴州省現(xiàn)行地方法規(guī)存在的問題，并提出相應(yīng)的法制建議。

貴州??；水電資源；開發(fā)利用；保護(hù)

一、貴州省水能開發(fā)利用背景及現(xiàn)狀

建國前，貴州省出產(chǎn)了歷史上最早的水電站，位于遵義市桐梓縣天門洞。20世紀(jì)50年代，烏江流域水電站的規(guī)劃工作正式的進(jìn)入了一個(gè)新的起點(diǎn)，1982年底烏江渡水電站的建成、2011年貴州省余慶縣構(gòu)皮灘水電站的建成、2013年沙沱水電站的建成，象征著貴州省烏江流域水電開發(fā)利用的圓滿收官。貴州省第二大河流北盤江自2008至2012年，經(jīng)歷了4年投產(chǎn)發(fā)電，2015年該流域的馬馬崖水電站順利投產(chǎn)發(fā)電，標(biāo)志著貴州省大型水電站完美收官，同時(shí)標(biāo)志著貴州省水電事業(yè)達(dá)到繁盛時(shí)期。

二、貴州省水電開發(fā)利用立法現(xiàn)狀

我國至今尚未出臺(tái)專項(xiàng)的水電開發(fā)利用法，對(duì)于水電資源來說，均只是分散在各個(gè)法律法規(guī)之中。近些年來我國很多省份開始重視水電開發(fā)引起的環(huán)境保護(hù)問題，某些省份相繼已出臺(tái)了相關(guān)條例，目前只有吉林省、遼寧省、湖南省三個(gè)省相繼出臺(tái)了水能資源開發(fā)利用條例[1]，貴州省目前沒有針對(duì)水電開發(fā)利用制定專門條例的情況，但是從不同方面對(duì)水電開發(fā)條出臺(tái)了條例、辦法及意見[2]，貴州作為生態(tài)文明之省，水電也是作為貴州省經(jīng)濟(jì)支柱的一大關(guān)鍵，面對(duì)各種水電質(zhì)疑聲音的情況下，應(yīng)在保護(hù)生態(tài)的情況下、科學(xué)且合理的開發(fā)水能資源。

三、貴州省水電開發(fā)存在的環(huán)境生態(tài)問題

水電就是指對(duì)水能資源的開發(fā)利用。不合理開發(fā)利用水電勢(shì)必會(huì)引起水環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、移民搬遷安置等問題[3]。在水電開發(fā)過程中勢(shì)必會(huì)改變?cè)佣蔚纳姝h(huán)境，尤其是水電開發(fā)對(duì)水生生物的多樣性、自身生存環(huán)境的破碎、魚類及瀕危物種的資源量的減少，甚至可以導(dǎo)致瀕危物種的絕滅的后果、還有一些物種的重要棲息地等方面的影響，同時(shí)也會(huì)引發(fā)社會(huì)問題的不利影響：比如移民搬遷安置、地區(qū)的少數(shù)民族及宗教、社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況、風(fēng)景保護(hù)區(qū)等社會(huì)環(huán)境各方面。

四、貴州省水電開發(fā)存在的法律問題

(一)水能資源開發(fā)利用立法不完善

在沒有國家層面上的專門的水電開發(fā)利用法的背景下[4]，貴州省在水電開發(fā)利用的工作中出現(xiàn)一系列問題的情況，現(xiàn)行的條例、辦法中仍然存在很多行政管理職能不規(guī)范、水電設(shè)施管理和保護(hù)范圍不明確等問題，嚴(yán)重制約了水電開發(fā)利用的工作。所引發(fā)的環(huán)境問題，也一定程度上說明了法律上是存在一定的漏洞，比如今年5月施行的《貴州省水利工程管理?xiàng)l例》第十七條①列舉的禁止行為中未提及禁止礦渣垃圾等其他廢棄物，足以說明保護(hù)范圍內(nèi)的禁止行仍并不嚴(yán)謹(jǐn)。

(二)管理體制不規(guī)范，缺乏環(huán)境公眾參與制度，環(huán)保意識(shí)淡漠

現(xiàn)行條例在立法上都出現(xiàn)了行政管理、管理職責(zé)不明確，導(dǎo)致規(guī)劃及管理工作嚴(yán)重滯后，各個(gè)行政管理部門只針對(duì)本部門管轄的范圍內(nèi)進(jìn)行獨(dú)立的管理，各部門之間缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)合作，還會(huì)出現(xiàn)多部門管電的交叉矛盾的現(xiàn)象，嚴(yán)重的阻礙了水電的開發(fā)利用，而且貴州省在現(xiàn)行的有關(guān)水電條例、辦法中還缺乏公眾的參與，公眾參與度不夠，民眾對(duì)水電開發(fā)利用及其環(huán)境保護(hù)的意識(shí)較薄弱，諸如近幾日貴陽發(fā)生的因周邊村落生活垃圾堵塞致使水電站無法順利發(fā)電的事件，一方面嚴(yán)重的導(dǎo)致了水電工程的進(jìn)度，另一方面嚴(yán)重的污染了環(huán)境。

(三)行政管理法律責(zé)任不健全

現(xiàn)行條例與權(quán)責(zé)相配原則相抵，缺乏對(duì)行政機(jī)關(guān)的法律責(zé)任的規(guī)定，或者是偏重規(guī)定行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，忽視其相應(yīng)的法律責(zé)任，只規(guī)定行政相對(duì)人的法律責(zé)任，且法律責(zé)任只限于行政處分。另外對(duì)一些違法行為的懲治力度還不夠，致使連帶著更多問題發(fā)生，應(yīng)該在處罰數(shù)量和處罰金額上加大力度。

五、關(guān)于貴州省水能資源開發(fā)的法制建議

(一)完善水能資源開發(fā)利用法律法規(guī)

充分明確規(guī)定管理權(quán)限、水電設(shè)施管理和保護(hù)的范圍，比如禁止行為要具體化、嚴(yán)謹(jǐn)化，進(jìn)一步地完善貴州省水電相關(guān)法律法規(guī)。針對(duì)貴州省而言，筆者建議在秉承著發(fā)展可再生能源的理念，制定貴州省水能資源開發(fā)利用條例，系統(tǒng)的完善水電法律法規(guī)體系，竭力遏制違法行為的出現(xiàn)。

(二)創(chuàng)新水能資源開發(fā)利用管理體制，建立水電公眾參與制度，提高公眾保護(hù)環(huán)境意識(shí)

相關(guān)部門之間的職責(zé)要明確規(guī)定，具體規(guī)定各自的工作職能以及管理權(quán)限。目前，美國、加拿大、日本、挪威等國都是環(huán)境保護(hù)方面走在最前端的，水電開發(fā)率也是最高的，應(yīng)該借鑒美國、加拿大、日本、挪威等國頒布的專門的水電法，針對(duì)水電開發(fā)施工項(xiàng)目、審批及核查項(xiàng)目、整個(gè)水電規(guī)劃項(xiàng)目民眾的參與是不可或缺的。因此，關(guān)于貴州水電開發(fā)法律法規(guī)中應(yīng)該建立起公眾參與制度，涉及社會(huì)公眾利益需要聽證的，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公眾公知，舉行聽證等措施。同時(shí)，可以積極在各領(lǐng)域、各地區(qū)開展綠色水電的宣傳工作，提高民眾保護(hù)生態(tài)環(huán)境的意識(shí)。

(三)健全各級(jí)政府相應(yīng)的法律責(zé)任

我國《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》權(quán)責(zé)相配是值得地方政府立法借鑒的，在整個(gè)水電開發(fā)工作中，充分明確規(guī)劃部門、審批和監(jiān)督部門及行政主管部門之間的法律責(zé)任。因此，貴州省各級(jí)政府應(yīng)對(duì)其相應(yīng)的法律責(zé)任的明確規(guī)定予以重視，比如從責(zé)任行為與責(zé)任方式予以明確的法律責(zé)任規(guī)定。為了讓水電開發(fā)在一個(gè)有法可依的環(huán)境下有序發(fā)展，筆者建議可補(bǔ)充明確對(duì)行政機(jī)關(guān)的法律責(zé)任，保障水電的有序開發(fā)、保護(hù)環(huán)境。

[ 注 釋 ]

①<貴州省水利工程管理?xiàng)l例>第十七條：“在水利工程保護(hù)范圍內(nèi)，禁止下列影響工程運(yùn)行和危害工程安全的行為：(一)生產(chǎn)、加工、儲(chǔ)存或者銷售易燃易爆、劇毒、放射性等危險(xiǎn)物品；(二)爆破、打井、鉆探；(三)興建涵洞、開挖隧洞、開采礦產(chǎn)資源影響工程蓄水和安全；(四)其他可能影響工程運(yùn)行或者危害工程安全的行為”.

[1]周焱.我國水能資源開發(fā)法律問題研究[J].華北電力大學(xué)學(xué)報(bào)，2012(5)：11-15.

[2]貴州省人民政府法制信息網(wǎng).省政府常務(wù)會(huì)議審議通過<貴州省水能資源使用權(quán)有償出讓辦法>和<貴州省取水許可和水資源費(fèi)征收管理辦法>[EB/OL].2009/4/15.http：//www.gzfzb.gov.cn/html/Tracing/332/.

[3]彭雨.水電資源開發(fā)之環(huán)境法律思考[J].中國科技信息，2013(9)：169-170.

[4]段凱莉.我國水能資源開發(fā)利用法律問題及對(duì)策研究[J].湖北職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，15(4)：92-95.

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林曉明(1992-)，海南文昌人，貴州民族大學(xué)法學(xué)院，2015級(jí)環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專業(yè)碩士研究生。