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    論對(duì)設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的規(guī)范*南京審計(jì)大學(xué)大學(xué)生實(shí)踐創(chuàng)新訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目,項(xiàng)目名稱:論地方立法權(quán)的改革及其影響
    ——以江浙設(shè)區(qū)市為考察對(duì)象(項(xiàng)目標(biāo)號(hào):2015041S)。

    2016-02-01 16:16:49陳逸揚(yáng)
    法制博覽 2016年23期
    關(guān)鍵詞:立法權(quán)立法法設(shè)區(qū)

    陳逸揚(yáng)

    南京審計(jì)大學(xué),江蘇 南京 211815

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    論對(duì)設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的規(guī)范*南京審計(jì)大學(xué)大學(xué)生實(shí)踐創(chuàng)新訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目,項(xiàng)目名稱:論地方立法權(quán)的改革及其影響——以江浙設(shè)區(qū)市為考察對(duì)象(項(xiàng)目標(biāo)號(hào):2015041S)。

    陳逸揚(yáng)

    南京審計(jì)大學(xué),江蘇南京211815

    摘要:設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)可能存在立法權(quán)濫用、立法能力不足、影響法制統(tǒng)一的問(wèn)題,需要對(duì)其進(jìn)行一些規(guī)制。首先要健全人大機(jī)制,完善民主程序,其次要細(xì)化省級(jí)和市級(jí)立法權(quán)限的劃分,再次應(yīng)當(dāng)健全和完善備案審查制度。

    關(guān)鍵詞:立法法;設(shè)區(qū)的市;地方立法權(quán)

    一、賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的背景

    (一)歷史背景

    在我國(guó)統(tǒng)一而又分層次的立法體制下,地方立法發(fā)揮著重要的作用。1979年,全國(guó)人大制定《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方人民政府組織法》,把立法權(quán)下放到省級(jí)人大;1982年,全國(guó)人大通過(guò)1982年憲法,對(duì)國(guó)家的正式立法結(jié)構(gòu)做了徹底改動(dòng);1986年,全國(guó)人大對(duì)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》進(jìn)行修改,立法權(quán)延伸到省級(jí)人民政府及其特定的地方人民代表大會(huì)和地方人民政府。①在本次立法法修改之前,地方立法的主體包括省級(jí)行政區(qū)的人大及其常委會(huì)、經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的“較大的市”的人大及其常委會(huì)、民族自治地方的人大、經(jīng)濟(jì)特區(qū)的人大及其常委會(huì)。這次立法法的修改,將立法權(quán)限向所有設(shè)區(qū)的市擴(kuò)容,將“較大的市”改為“設(shè)區(qū)的市”。

    (二)設(shè)區(qū)的市一級(jí)人大及其常委會(huì)地方立法權(quán)的性質(zhì)

    憲法直接賦予了省、自治區(qū)、直轄市的地方立法權(quán)。而設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)沒(méi)有直接的權(quán)力來(lái)源,應(yīng)該視為省級(jí)人大及其常委會(huì)地方立法權(quán)的派生,設(shè)區(qū)的市所制定的地方性法規(guī),需要經(jīng)過(guò)省級(jí)人大及其常委會(huì)批準(zhǔn)方可生效。《立法法》第七十二條規(guī)定:“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要,在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下,可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī),法律對(duì)設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的,從其規(guī)定。”這對(duì)地方性法規(guī)的行使范圍也作出了限制。

    (三)賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的意義

    1.對(duì)立法體制的完善

    我國(guó)是單一制國(guó)家,但地方分權(quán)的制度由來(lái)已久。將立法權(quán)適當(dāng)下放,是對(duì)我國(guó)立法體系的完善。

    2.適應(yīng)區(qū)域差異性

    從我國(guó)中央地方權(quán)力關(guān)系的演變看,特別是新中國(guó)成立后,盡管不同歷史時(shí)期地方權(quán)力大同小異,但相對(duì)于中央立法權(quán),地方立法權(quán)是逐步擴(kuò)大的②。事實(shí)上,隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展,地方之間的差異也在不斷擴(kuò)大。授予設(shè)區(qū)的市立法權(quán),能夠更好地滿足地區(qū)之間不同的立法需求。

    3.發(fā)揮地方先行立法的作用

    在我國(guó)長(zhǎng)期的立法實(shí)踐中,地方先行立法起到了重要的作用,是全國(guó)范圍立法工作的“試驗(yàn)田”。在中央立法尚未涉及到的領(lǐng)域,地方上可以先行立法,為中央立法積累經(jīng)驗(yàn)。例如深圳市1994年頒布的“住宅區(qū)物業(yè)管理?xiàng)l例”,是我國(guó)城市物業(yè)管理中較為先行的地方性法規(guī),其為2003年中央“物業(yè)管理?xiàng)l例”的出臺(tái)奠定了基礎(chǔ)③。

    二、設(shè)區(qū)的市獲得地方立法權(quán)可能的隱患

    (一)立法權(quán)的濫用

    一項(xiàng)權(quán)力自產(chǎn)生的時(shí)候起,就存在著被濫用的危險(xiǎn),地方立法權(quán)自不例外。以已有立法權(quán)的“較大的市”為例,權(quán)力被濫用主要是由于部門利益和地方保護(hù)主義等原因。所謂部門利益,是指“政府各部門獨(dú)立于政府本身利益和人民利益的特殊集團(tuán)利益或行業(yè)利益”④。我國(guó)立法中存在著部門主導(dǎo)的傾向,大多數(shù)法律、法規(guī)都是由部門起草。部門利益的問(wèn)題之所以會(huì)在立法活動(dòng)中滋生,也是地方政府權(quán)力膨脹,人大作用難以體現(xiàn)的現(xiàn)象的結(jié)果。地方保護(hù)主義也是我國(guó)地區(qū)間普遍存在的問(wèn)題,尤其是當(dāng)設(shè)區(qū)的市擁有了地方立法權(quán)之后,這種地方保護(hù)主義的傾向很容易通過(guò)法律被固化下來(lái),尤其值得警惕。

    因此設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)在設(shè)立的時(shí)候,就要考慮如何“將權(quán)力裝入制度的籠子”。防止地方立法權(quán)濫用的第一道鎖是立法法第八條規(guī)定的法律保留。第二道鎖來(lái)自地方立法的不抵觸原則,我國(guó)的立法體系是分層級(jí)的,下位法不得與上位法相抵觸。第三道鎖是《立法法》對(duì)于設(shè)區(qū)的市立法范圍的限制,設(shè)區(qū)的市只能就城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)這三類事項(xiàng)制定法律。在以上關(guān)于立法權(quán)限劃分的規(guī)定之外,設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)還被套上了最后一層枷鎖,那就是備案審查制度。備案審查制度是一個(gè)立法監(jiān)督機(jī)制,旨在審查法規(guī)、規(guī)章的合法性和合理性。有了這三項(xiàng)制度保障,設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的濫用依然難以被根絕。一方面是由于制度的籠子仍然留有空隙,另一方面是因?yàn)樯鐣?huì)的發(fā)展循序漸進(jìn),改革也難以做到一日千里,現(xiàn)實(shí)存在的問(wèn)題不能解決,立法也只能是空中樓閣。

    地方立法權(quán)被濫用,會(huì)帶來(lái)許多不利的后果。首先,公權(quán)力來(lái)源于私權(quán)利,應(yīng)當(dāng)從屬于私權(quán)利,為私權(quán)利服務(wù)。公權(quán)力的恣意行使可能會(huì)減損公民的權(quán)利,給公民增設(shè)義務(wù),地方人大和政府在進(jìn)行立法工作的時(shí)候,如果只為了自己管理的便利或部門利益等,而把公民的權(quán)利放在后一位,顯然是本末倒置的。其次,設(shè)區(qū)的市立法權(quán)被濫用,越權(quán)立法等,會(huì)使法律出現(xiàn)層次不清的混亂狀態(tài),使法官在適用法律時(shí)無(wú)所適從,影響到法制的統(tǒng)一。第三,地方保護(hù)主義被法律化。在獲得立法權(quán)之前,地方保護(hù)主義就通過(guò)一些“紅頭文件”等普遍存在,一旦打開了立法的大門,這些地方利益可能會(huì)通過(guò)法律被固化下來(lái),對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到嚴(yán)重的阻礙。

    (二)立法能力不足

    除了立法權(quán)被濫用以外,設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的實(shí)施中還存在著立法能力不足的問(wèn)題。究其原因,主要是立法觀念的落后和專業(yè)技能的缺乏上。第一,立法觀念不正確。權(quán)力本位的立法觀念在立法者中占據(jù)著主導(dǎo)地位,服務(wù)觀念不濃。在我國(guó),雖然國(guó)家機(jī)關(guān)與人民的的根本利益是一致的,但權(quán)力擁有與行使的分離還是可能使權(quán)力所內(nèi)含的擴(kuò)張性、侵犯性、濫用性等不良基因頑強(qiáng)地凸現(xiàn)出來(lái),導(dǎo)致立法機(jī)關(guān)為謀取不當(dāng)利益而不惜限制或剝奪公民的權(quán)利、附加不合理義務(wù),而將服務(wù)和保護(hù)公民合法權(quán)益的重任拋在一邊⑤。第二,缺乏專門的立法機(jī)制和專業(yè)的立法人員。立法是一種精確的技術(shù)活動(dòng),缺乏專門技術(shù)的人盲目立法,必然導(dǎo)致錯(cuò)漏頻出。完善的立法機(jī)制在立法中也是十分必要的。第三,對(duì)于此次新增的立法主體來(lái)說(shuō),立法經(jīng)驗(yàn)的缺乏也是一個(gè)十分重要的問(wèn)題。立法權(quán)從無(wú)到有,立法人員和機(jī)制也必須從頭開始組建,設(shè)區(qū)的市要想有效地運(yùn)用立法法賦予其的地方立法權(quán),任重而道遠(yuǎn)。

    為了防止立法能力不足的設(shè)區(qū)市取得立法權(quán)后胡亂立法,新增立法法將設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)的開展進(jìn)程交給省級(jí)人大及其常委會(huì)來(lái)把握。也就是說(shuō),地級(jí)市的立法權(quán)不是立即獲得的,而是需要省級(jí)人大的批準(zhǔn)。省級(jí)人大和市級(jí)人大的立法權(quán)之間,需要建立合理的縱向權(quán)力配置機(jī)制,平衡各級(jí)立法主體間、上位法和下位法之間的沖突。除此之外,立法法還有備案審查的制度設(shè)計(jì),對(duì)立法的質(zhì)量進(jìn)行把關(guān),同樣能夠?qū)α⒎芰Σ蛔闼鶎?dǎo)致的問(wèn)題起到防范的作用。

    (三)影響法制統(tǒng)一⑥

    此次修法將地方立法權(quán)的主體一下子擴(kuò)張到282個(gè),所帶來(lái)的負(fù)擔(dān)可想而知,每個(gè)地級(jí)市都有立法權(quán),意味著我國(guó)未來(lái)的立法將會(huì)呈現(xiàn)“遍地開花”的局面。這是將立法權(quán)下放所帶來(lái)的必然結(jié)果,設(shè)區(qū)的市的立法,與中央立法不同,不要求體系化和原則性的規(guī)定,而是應(yīng)當(dāng)遵循“有特色”和“可操作”的立法原則,針對(duì)地方的立法需求和具體現(xiàn)實(shí),有以解決問(wèn)題為目的。因此,設(shè)區(qū)的市立法將會(huì)變得越來(lái)越“碎片化”,在不同的領(lǐng)域和范圍內(nèi)發(fā)揮不同的作用。

    這種“碎片化”的立法趨勢(shì)會(huì)產(chǎn)生一些不利的影響。首先各自分散的立法必然在一定程度上產(chǎn)生沖突,在司法和執(zhí)法的實(shí)踐中,會(huì)出現(xiàn)難以判斷的情況,從而影響法律適用的公正性。再者說(shuō),設(shè)區(qū)的市立法在其轄區(qū)內(nèi)生效,如果立法太過(guò)分散,那么針對(duì)同一問(wèn)題,在情況相近的設(shè)區(qū)市,就會(huì)出現(xiàn)不同的判決結(jié)果,同案不同判,法制難以統(tǒng)一。以上兩種情況將會(huì)一定程度上導(dǎo)致法的公信力減損,公民對(duì)法律產(chǎn)生不信任感。

    要解決法制不統(tǒng)一的狀況,需要將碎片化的立法收到法律體系的整體當(dāng)中?,F(xiàn)行立法要求在法制統(tǒng)一的基礎(chǔ)上,讓更多的城市充分發(fā)揮地方的優(yōu)勢(shì),這需要將更加明確立法權(quán)限的劃分,將設(shè)區(qū)的市立法放到它們應(yīng)有的位置。前述立法法中關(guān)于立法權(quán)限劃分的立法設(shè)計(jì),也同樣起到了維護(hù)法制統(tǒng)一的作用。除此之外,省人大會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市人大的立法工作進(jìn)行監(jiān)督,也是為了更好地把握本省范圍內(nèi)的立法權(quán)限劃分。為了實(shí)現(xiàn)法制統(tǒng)一的目標(biāo),我們需要將設(shè)區(qū)的市立法放入中國(guó)特色法制體系的框架中,讓它成為大廈的磚石而非負(fù)擔(dān)。

    三、關(guān)于規(guī)范設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的建議

    (一)健全人大機(jī)制,完善民主程序

    在我國(guó)的立法實(shí)踐中,人大的作用發(fā)揮得并不夠。名義上的立法主體人大實(shí)際上在立法工作中并未發(fā)揮主要作用,立法文件大多由政府部門起草,這就很容易產(chǎn)生前文所述的部門利益與地方壟斷等問(wèn)題。人大應(yīng)當(dāng)在立法工作中發(fā)揮其應(yīng)有的作用,以公民的利益和權(quán)利為先。許多地區(qū)的人大立法機(jī)制并不完善,立法工作閉門造車,難以適應(yīng)實(shí)際需要,立法要做到適應(yīng)民情,就應(yīng)該開門立法、民主立法,完善健全的立法機(jī)制。

    設(shè)區(qū)的市在立法中應(yīng)完善公眾參與制度。地方立法的優(yōu)劣,需要公眾以社會(huì)價(jià)值加以評(píng)判,良法必然是被公眾認(rèn)可的法。首先,公眾參與可以規(guī)制公權(quán)力的濫用,防止立法主體不合理地?cái)U(kuò)大自己的利益,限制公民的權(quán)利。其次,公眾的參與有利于完善健全的民主程序,“主權(quán)在民”,國(guó)家的立法權(quán)應(yīng)當(dāng)由人民行使。人大代表雖然是人民的代表,但在具體問(wèn)題上并不能完全了解公眾的意志。因此應(yīng)當(dāng)讓公眾適當(dāng)?shù)貐⑴c立法工作,但公眾參與權(quán)也不能不合理地?cái)U(kuò)大,以防不合理的“公意”反而阻礙立法工作的順利進(jìn)行。

    (二)省級(jí)與設(shè)區(qū)的市立法空間應(yīng)當(dāng)合理配置

    要建立一個(gè)和諧統(tǒng)一的法制體系,應(yīng)當(dāng)對(duì)于各層級(jí)立法主體的立法權(quán)限進(jìn)行合理劃分。中央立法過(guò)于壟斷,將導(dǎo)致立法過(guò)于僵化籠統(tǒng),難以靈活地解決具體問(wèn)題,同時(shí)會(huì)抑制地方的積極性,地方需要具體處理的事務(wù),由于沒(méi)有立法權(quán)限,就只能通過(guò)“紅頭文件”的形式,沒(méi)有合法性,遭人詬病。而如果地方的立法權(quán)限過(guò)大,則會(huì)影響法制的統(tǒng)一,使法律體系難以整合。

    省級(jí)人大及其常委會(huì)和設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)的立法權(quán)限應(yīng)當(dāng)作出細(xì)化規(guī)定。設(shè)區(qū)市的地方立法權(quán)是省級(jí)人大及其常委會(huì)立法權(quán)的派生,其權(quán)限范圍自然也在省級(jí)立法權(quán)之內(nèi)。立法法對(duì)于設(shè)區(qū)的市立法權(quán),限制在三類事項(xiàng),這三類事項(xiàng)的規(guī)定具有一定的模糊性,在具體實(shí)踐中,需要通過(guò)一定的規(guī)范將其具體化,合理細(xì)化權(quán)限的邊界,增強(qiáng)可操作性。

    省級(jí)的立法應(yīng)該給設(shè)區(qū)的市立法留出合理空間。將立法權(quán)限分層級(jí)劃分,是為了立法的靈活性和可操作性,如果上位法搶先制定“一刀切”的規(guī)范,那么由于下位法不能與上位法相抵觸的原則,下一級(jí)的立法權(quán)限就相當(dāng)于被削減了。對(duì)于設(shè)區(qū)的市享有立法權(quán)的事項(xiàng),省級(jí)人大及其常委會(huì)在立法時(shí),應(yīng)當(dāng)只作出原則性規(guī)定,將合理空間留給設(shè)區(qū)的市人大,充分發(fā)揮設(shè)區(qū)的市立法的積極性和創(chuàng)造性,實(shí)現(xiàn)地方分權(quán)的最優(yōu)配置。

    (三)完善立法備案審查制度的構(gòu)建

    備案審查制度作為一項(xiàng)法律監(jiān)督制度,對(duì)規(guī)范性文件的制定和實(shí)施意義重大。立法監(jiān)督的意義在于對(duì)“良法善治”的保證。法治國(guó)家是建立在“良法”的基礎(chǔ)之上的,因此我們對(duì)于立法活動(dòng)需要以權(quán)力制約權(quán)力,防止立法權(quán)的濫用。

    首先,完善備案審查制度,應(yīng)當(dāng)明確違反報(bào)備義務(wù)的問(wèn)責(zé)機(jī)制,一項(xiàng)法律如果缺少問(wèn)責(zé)機(jī)制,就難以有效運(yùn)行,可能輕易被違反。立法法中雖然對(duì)備案審查制度作出了詳盡的規(guī)制,但現(xiàn)實(shí)中依然存在不報(bào)備的現(xiàn)象,這是義務(wù)與責(zé)任未能統(tǒng)一的后果。其次,立法法中對(duì)于審查的事項(xiàng)規(guī)定較為模糊,應(yīng)當(dāng)予以細(xì)化。

    [注釋]

    ①吳大英.比較立法制度[M].北京:群眾出版社,1992:271.

    ②崔卓蘭,趙靜波.中央與地方立法權(quán)力關(guān)系的變遷[J].吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào),2007(02):68.

    ③崔卓蘭,趙靜波.中央與地方立法權(quán)力關(guān)系的變遷[J].吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào),2007:71.

    ④王源擴(kuò).地方立法中部門利益膨脹的對(duì)策探討[EB/OL].www.locallaw.gov.cn,2002-12-18.

    ⑤崔卓蘭,孫波.地方立法質(zhì)量提高的分析和探討[J].行政法學(xué)研究,2006(3).

    ⑥此處的影響法制統(tǒng)一,主要討論設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)運(yùn)行良好的情況下,依然對(duì)法制統(tǒng)一造成的影響,即剔除立法權(quán)濫用和立法質(zhì)量問(wèn)題帶來(lái)的不利后果,單純考慮立法“遍地開花”帶來(lái)的結(jié)果.

    中圖分類號(hào):D927

    文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

    文章編號(hào):2095-4379-(2016)23-0036-03

    作者簡(jiǎn)介:陳逸揚(yáng)(1995-),女,漢族,江蘇泰州人,南京審計(jì)大學(xué),2013級(jí)法學(xué)本科生。

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