針對我國公務(wù)員聘任制法律完善層面的探討

周春波

浙江時代商務(wù)律師事務(wù)所，浙江　溫州　325088

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針對我國公務(wù)員聘任制法律完善層面的探討

周春波

浙江時代商務(wù)律師事務(wù)所，浙江溫州325088

摘要：《公務(wù)員法》第十六章“職位聘任”確立了我國公務(wù)員聘任制的法律地位。試點實踐中存在的諸多問題，充分反映了現(xiàn)行《公務(wù)員法》對公務(wù)員聘任制的規(guī)定還存在定位不明、適用范圍不清、考核規(guī)制不嚴(yán)等法律問題。本文結(jié)合試點實踐，緊扣法律問題，對公務(wù)員聘任制的定位、適用范圍、考核等提出了完善措施，以期公務(wù)員聘任制在現(xiàn)行法律框架下，實現(xiàn)更好的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員聘任制；公務(wù)員法；定位不明；適用范圍；考核

一、引言

公務(wù)員聘任制從《中華人民共和國公務(wù)員法》實施以來便受到公眾的普遍關(guān)注，早些年爭議較多，發(fā)展較為緩慢。隨著我國對西方政府雇員的理論移植，有的學(xué)者甚至在推翻現(xiàn)行法律框架基礎(chǔ)上對“公務(wù)員全員聘任制”進(jìn)行了一個展望；深圳甚至超出現(xiàn)行法律規(guī)定對2010年1月1日以后所有新進(jìn)公務(wù)員一律實行聘任制。由此可見，我國現(xiàn)行公務(wù)員聘任制度還存在很多認(rèn)識上、法律上的不足，以至激起了學(xué)界的激烈探討，導(dǎo)致各地試點的做法不一。本文僅在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，在承認(rèn)考任制、委任制、選任制等常任制公務(wù)員仍是公務(wù)員體系的主流角色的基礎(chǔ)上，對公務(wù)員聘任制定位不明、適用范圍不清、考核缺位等問題進(jìn)行了深入分析，并提供了相應(yīng)的法律完善措施，以供大家一起探討。

二、公務(wù)員聘任制的涵義

對我國公務(wù)員聘任制進(jìn)行法律完善，首先要立足于我國現(xiàn)行法律框架內(nèi)，尤其是要對《中華人民共和國公務(wù)員法》(以下簡稱《公務(wù)員法》)進(jìn)行深入系統(tǒng)的分析，才能找到我國公務(wù)員聘任制尚存的法律問題。而對公務(wù)員聘任制進(jìn)行清楚的定義分析、理論分析和發(fā)展探索則是進(jìn)行法律完善的先決條件。

(一)我國公務(wù)員聘任制的定義

我國的公務(wù)員錄用方式包括考任制和聘任制。部分學(xué)者卻認(rèn)為我國的公務(wù)員任用方式包括考任制、選任制、委任制、和聘任制。嚴(yán)格區(qū)分四者界限，不僅對我們定義公務(wù)員聘任制有幫助，還對公務(wù)員聘任制的法律定位有幫助。縱觀整個《公務(wù)員法》的構(gòu)架體系和實際操作情況，聘任制是相對于考任制而言的公務(wù)員錄用方式，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為兩者僅適用于非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，而委任制是相對于選任制而言的公務(wù)員任用方式，適用于領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。所以，聘任制作為公務(wù)員錄用的一種方式，僅僅是相對于考任制而言的。2006年1月1日施行的《公務(wù)員法》在第十六章“職位聘任”中對公務(wù)員聘任制的適用范圍、聘用程序、管理依據(jù)以及爭議解決方式等問題進(jìn)行了原則性的規(guī)定，使其具有了明確的法律地位?！奥毼黄溉问侵笝C(jī)關(guān)與聘任制公務(wù)員按照平等自愿、協(xié)商一致的原則簽訂聘任合同以確定雙方權(quán)利、義務(wù)?！币簿褪钦f，公務(wù)員聘任制是指機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定，結(jié)合自身工作需要，經(jīng)省級以上公務(wù)員主管部門批準(zhǔn)，對專業(yè)性較強(qiáng)的職位或者輔助性的職位，以聘任合同的形式與聘任制公務(wù)員建立起特殊勞動關(guān)系的公務(wù)員錄用制度。

另外，中共中央組織部和人力資源社會保障部聯(lián)合發(fā)布的《聘任制公務(wù)員管理試點辦法》將《公務(wù)員法》中對公務(wù)員聘任制原則性的法律規(guī)定進(jìn)行了細(xì)化，使其更加具有可操作性，并進(jìn)一步推動著試點范圍的擴(kuò)大。其中第二條規(guī)定，聘任制公務(wù)員指的是“機(jī)關(guān)在規(guī)定的編制限額和工資經(jīng)費限額內(nèi)，經(jīng)中央或者省級公務(wù)員主管部門批準(zhǔn)，以合同形式聘任、依法履行公職、由國家財政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員?！币簿褪钦f，盡管聘任制公務(wù)員的職位或許并非公務(wù)員體系中的常設(shè)職位，而實行廣州市住建委副總規(guī)劃師、北京市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)高級主管等特定職位，盡管沒有常任制公務(wù)員關(guān)于職級的設(shè)定，但仍然屬于機(jī)關(guān)編制內(nèi)，工資亦由機(jī)關(guān)經(jīng)費承擔(dān)，其公務(wù)員身份不可否認(rèn)。

(二)公務(wù)員聘任制在我國的發(fā)展

關(guān)于公務(wù)員聘任制在我國的發(fā)展，包括公務(wù)員聘任制產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)和公務(wù)員聘任制在我國的試點實踐。前者，在世界范圍內(nèi)給西方的政府雇員制度和我國的公務(wù)員聘任制創(chuàng)造了大背景，讓政府人事體制改革成為一種必然趨勢。后者，在我國范圍內(nèi)實現(xiàn)了公務(wù)員聘任制從政策到法律緩步前進(jìn)，從法律到試點的飛速發(fā)展。公務(wù)員聘任制在我國的起步比較晚。上個世紀(jì)80年代為解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)干部來源不足，部方地區(qū)嘗試過干部聘任制。1993年的《國家公務(wù)員暫行條例》僅規(guī)定對部分職位實施公務(wù)員聘任制。1996年遼寧省為強(qiáng)化基層政權(quán)建設(shè)、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，嘗試在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方實行公務(wù)員聘任制。2002年中共中央也嘗試對部分專業(yè)性較強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)可以實行聘任制。真正意義上來看，我國公務(wù)員聘任制經(jīng)歷了以下兩個階段：第一階段是基本界定階段。2006年開始施行的《公務(wù)員法》標(biāo)志著公務(wù)員聘任制從此以后不再是一種政策，而真正從法律層面成為一種公務(wù)員的錄用方式，這也成為《公務(wù)員法》兩大亮點之一。第二個階段是試點階段。在《公務(wù)員法》實施的一年后，經(jīng)過人事部討論確定，深圳在2007年率先推行公務(wù)員聘任制，上海于2010年擬聘5個金融類聘任制公務(wù)員，并通過試點總結(jié)經(jīng)驗。在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，人社部于2011年發(fā)布了《聘任制公務(wù)員管理試點辦法》，2012年福建漳州、廈門相繼以聘任制的形式向海內(nèi)外公開招聘聘任制公務(wù)員。同年，江蘇實施了《江蘇省聘任制公務(wù)員管理試點辦法》(試行)，重慶兩江新區(qū)、河南部分地方也試點了公務(wù)員聘任制。隨后，山西、廣西、山東、甘肅、四川、云南等內(nèi)地省市也逐步開始了對公務(wù)員聘任制的探索。2013年遼寧沈陽公開招聘5名聘任制公務(wù)員。同年12月義烏開啟了浙江首個公務(wù)員聘任制的破冰之旅。此外，繼北京市市委組織部和人力社保局共同發(fā)布《北京市2013年公開招聘聘任制公務(wù)員公告》后，2014年初北京首次面向全國招考聘任制公務(wù)員，提供了6個高級主管的職位。

三、公務(wù)員聘任制存在的問題

從各地的試點實踐上看，公務(wù)員聘任制對引進(jìn)專業(yè)性人才、矯正官僚主義作風(fēng)、提高公務(wù)員的服務(wù)意識和行政管理效率起到了促進(jìn)作用，但同時又存在諸多法律問題，下面緊扣現(xiàn)行《公務(wù)員法》制度框架，對部分關(guān)鍵問題進(jìn)行簡要分析。

(一)公務(wù)員聘任制法律定位不明

盡管《公務(wù)員法》用整個第十六章對“職位聘任”進(jìn)行了簡單規(guī)定，但由于我國的公務(wù)員聘任制起步較晚，公眾對聘任制的認(rèn)識上還存在不足。不僅在理論上對公務(wù)員聘任制的定位產(chǎn)生了歧義，亦在試點中對公務(wù)員聘任制的做法產(chǎn)生了沖突。

1.公務(wù)員法律體系邏輯不清

《公務(wù)員法》實施后，近些年出現(xiàn)了一些相當(dāng)開放的觀點，其中以王春業(yè)等學(xué)者的“全員公務(wù)員聘任制”為代表。“全員公務(wù)員聘任制”建議擴(kuò)大公務(wù)員聘任制的適用范圍，除了涉密的職位以外甚至包括領(lǐng)導(dǎo)職位都實行聘任制，并建議全國范圍內(nèi)覆蓋聘任制，加快使聘任制代替常任制的法律地位。在這個理論下提出的很多法律建議都超出了我國現(xiàn)行公務(wù)員法律框架，或許稱之為立法探討更為妥帖。之所以會產(chǎn)生這樣的歧義很大原因是因為《公務(wù)員法》將“職位聘任”單列一章。盡管這樣很好地起到了強(qiáng)調(diào)作用，使其成為公務(wù)員法改革的兩大亮點之一，并迅速引發(fā)公眾的激烈探討。但相應(yīng)地造成了公務(wù)員法律體系的邏輯不清，導(dǎo)致了聘任制的法律定位不明。

2.聘任制的實踐沖突

實踐做法上沖突很大程度地受法律制度上對公務(wù)員聘任制定位不清所影響。我國公務(wù)員聘任制改革剛開始，難免出現(xiàn)認(rèn)識不清的問題。理論上盲目地舍近求遠(yuǎn)，過份強(qiáng)調(diào)政府人事體制改革，而忽略現(xiàn)行“職位聘任”的法律缺陷，很容易導(dǎo)致各地實踐做法的沖突，也很容易導(dǎo)致聘任制推行的功虧一簣。

(二)公務(wù)員聘任制適用范圍不清

《公務(wù)員法》中對職位聘任的適應(yīng)范圍只進(jìn)行了原則上的規(guī)定，具體哪些算專業(yè)性較強(qiáng)的職位，哪些算輔助性的職位，都還缺乏明確的規(guī)定。同時，對輔助性職位的運用需要相當(dāng)謹(jǐn)慎，以防權(quán)力尋租等問題的發(fā)生。

1.專業(yè)性職位設(shè)置過于原則

根據(jù)我國《公務(wù)員法》第九十五條的規(guī)定，“機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)省級以上公務(wù)員主管部門批準(zhǔn)，可以對專業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性職位實行聘任制。”兩類公務(wù)員職位可以實行職位聘任：一類是專業(yè)性較強(qiáng)的職位。二是輔助性職位。但值得注意的是，該條第二款同時規(guī)定了實行聘任制的禁止性條款：“前款所列職位涉及國家秘密的，不實行聘任制。”因為，職位一旦涉及國家秘密，通常需要很高的政治素養(yǎng)，需要較長時間的培訓(xùn)和考察。而聘任制公務(wù)員是通過合同進(jìn)行聘用，事先主要審查專業(yè)技能，而對其身份、政治方面不作深入審查?？v觀整部《公務(wù)員法》都很難看到對聘任制公務(wù)員進(jìn)行專業(yè)性培訓(xùn)的內(nèi)容，而且聘任合同的規(guī)定又是靈活的，很難成體系。所以，沒有一個細(xì)化的規(guī)定很難確定哪些專業(yè)性較強(qiáng)的職位才能有效地實施公務(wù)員聘任制。

2.輔助性職位設(shè)置弊端過多

根據(jù)《公務(wù)員法》第九十六條的規(guī)定，“聘任公務(wù)員可以參照公務(wù)員考試錄用程序，也可以直接選聘?！庇捎谳o助性職位的通常性和非專業(yè)性，年度考核內(nèi)容中又沒有專業(yè)技術(shù)方面的內(nèi)容，一般情況下只要做到普通人標(biāo)準(zhǔn)即可。很容易產(chǎn)生“走后門”、“用人為親”、“養(yǎng)閑人”等不良后果，完全起不到制度所設(shè)激勵常任制公務(wù)員的“鯰魚”作用，反而淪為降低進(jìn)入公務(wù)員系統(tǒng)門檻的工具。所以，如果對輔助性職位沒有一個細(xì)化的規(guī)定，很難防止權(quán)力尋租問題的發(fā)生。另一方面，正確認(rèn)識到輔助性職位的設(shè)置理念并非像專業(yè)性職位設(shè)置那樣高薪吸納人才。根據(jù)《公務(wù)員法》第九十八條規(guī)定，“聘任制公務(wù)員實行協(xié)議工資制度，通過聘任合同約定工資、福利。盡管法律中并沒明確給專業(yè)性聘員較高的工資，但結(jié)合所有試點的做法和他們專業(yè)性本身的市場價值來看，高薪吸引人才無可厚非。然而輔助性職位不同，我國目前對輔助性職位進(jìn)行嘗試的試點并不多見，且多數(shù)被淪為政府部門臨時缺人的的一種解決方式，再加上輔助性聘員的準(zhǔn)入相對簡單，加大他們的福利待遇無疑是在浪費行政資源。所以，如果對輔助性職位設(shè)置沒有一個正確的認(rèn)識，很容易導(dǎo)致增加政府行政成本。

(三)公務(wù)員聘任制考核規(guī)制不嚴(yán)

我國公務(wù)員聘任制依據(jù)《公務(wù)員法》、《聘任制公務(wù)員管理試點辦法》以及各地政府制定的地方管理辦法，初步構(gòu)建起關(guān)于聘任制的考核體系，但是對于考核的形式和標(biāo)準(zhǔn)卻缺乏詳細(xì)規(guī)定，所以公務(wù)員聘任制在考核制度方面還存在不少亟待解決的問題。

1.考核依據(jù)不完善

實行公務(wù)員聘任制必先考慮與其相匹配的、具有系統(tǒng)性的考核依據(jù)。首先，《公務(wù)員法》、《聘任制公務(wù)員管理試點辦法》都規(guī)定對聘任制公務(wù)員的管理依據(jù)《公務(wù)員法》和聘任合同進(jìn)行，但都沒有關(guān)于兩者發(fā)生沖突時如何處理的規(guī)定。除了深圳有細(xì)化到“考核按照其所在職位類別公務(wù)員管理的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”以外，多數(shù)試點如河南一樣僅僅規(guī)定“考核按照聘任合同確定的崗位職責(zé)、工作任務(wù)為依據(jù)”。難免顯得依據(jù)太過單一，并且非常容易導(dǎo)致考核結(jié)果片面化。

2.考核指標(biāo)不合理

西方非政務(wù)官公務(wù)員考核指標(biāo)多側(cè)重于考核政府雇員的工作態(tài)度、工作成績、工作能力等方面。我國聘任制公務(wù)員的考核指標(biāo)除了和常任制公務(wù)員一樣的德、能、勤、績、廉五方面，更重要的是考核關(guān)于其完成合同內(nèi)規(guī)定的任務(wù)情況。這種考核指標(biāo)仍還存在三個急切需要落實的因素：一是對德、能、勤、廉的考核本身就沒有絕對的量化指標(biāo)，容易淪為形式或者助長尋人情之風(fēng)，影響績效考核的公正性和有效性。二是考核指標(biāo)中沒有體現(xiàn)以“顧客服務(wù)”為目標(biāo)價值取向，沒有將公眾對結(jié)果的滿意程度納入考核指標(biāo)的重要依據(jù)之中。三是對合同任務(wù)內(nèi)規(guī)定的任務(wù)由誰來考核、怎么量化考核標(biāo)準(zhǔn)、做到考核標(biāo)準(zhǔn)的多樣性卻又不流于形式等還有待商討。

3.考核結(jié)果使用不當(dāng)

我國試點中關(guān)于聘任制公務(wù)員的考核還有兩點問題：一方面，考核結(jié)果中普遍地出現(xiàn)“優(yōu)秀”和“合格”兩種成績，導(dǎo)致辦不好事的人在合同期滿仍然留在工作崗位上，使聘任制淪落成另一種形式的常任制。助長了個別聘任制公務(wù)員不求無功但求無過的心態(tài)，還使得一些真正業(yè)績優(yōu)秀的聘任制公務(wù)員得不到應(yīng)有的鼓勵，最后導(dǎo)致機(jī)關(guān)人才流失。另一方面，過去的一些觀點錯誤認(rèn)為，聘任制公務(wù)員在連續(xù)被聘任滿多年、能力突出的情況下可以轉(zhuǎn)為常任制公務(wù)員。不管是從學(xué)習(xí)西方國家“公共管理理論”、“企業(yè)政府理論”來看；還是從我國推行公務(wù)員聘任制是為了引入市場機(jī)制，降低行政成本，提高行政效率，實現(xiàn)人力資源最優(yōu)化來的最終目的看；以及深圳在正式管理辦法出臺后對其早期的類似做法進(jìn)行否認(rèn)的實踐來看，這種觀點并不可取，它無疑是讓公務(wù)員聘任制改革走回頭路。

四、公務(wù)員聘任制的完善措施

前文在我國現(xiàn)行法律框架內(nèi)對公務(wù)員聘任制的法律定位不明，適用范圍不清、考核規(guī)制不嚴(yán)等方面進(jìn)行了現(xiàn)狀的闡述和問題的分析。下文緊扣以上法律問題提出相關(guān)建議并作出解釋，以期實現(xiàn)聘任制在我國仍以常任制為主的公務(wù)員法律體系背景下的穩(wěn)步發(fā)展。

(一)公務(wù)員聘任制的補(bǔ)充地位

明確聘任制公務(wù)員的定位不僅是一個理論上的問題更是一個法律上的問題。因此確定公務(wù)員聘任制的補(bǔ)充地位可以首先從《公務(wù)員法》上入手，再依據(jù)法律定位對實踐做法作出相應(yīng)的法律指導(dǎo)。

1.聘任制的法律定位

結(jié)合以上理論和實踐，不難發(fā)現(xiàn)在今后很長一段時間內(nèi)考任制依舊是我國公務(wù)員最主要的錄用制度，聘任制在我國現(xiàn)行公務(wù)員體制中還處于輔助地位。公務(wù)員法律體系邏輯不清的問題，很大程度上導(dǎo)致了聘任制的定位不明。為了從法律上更加清楚地反映聘任制的補(bǔ)充地位以及其與考任制的相對關(guān)系，建議將“職位聘任”放入《公務(wù)員法》第四章關(guān)于“錄用”的規(guī)定中。理由有兩點，第一，目前“錄用”中全是對考任制公務(wù)員報考條件、考試方式、試用期等的規(guī)定。“職位聘任”中第九十六條有關(guān)于聘任制還可以參照公務(wù)員考試錄用程序進(jìn)行招聘的規(guī)定，基本上就可以確定聘任制和考任制是兩種相對而言的錄用制度。另外，將“職位聘任”放入“錄用”一章中還可以更正當(dāng)?shù)厥蛊溉沃乒珓?wù)員準(zhǔn)用不得錄用的條件等內(nèi)容，一舉多得。第二，“錄用”中第二十一條非常明確地強(qiáng)調(diào)了考試錄用的公務(wù)員職務(wù)都是非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。聘任制公務(wù)員包括的專業(yè)性職位聘任制公務(wù)員由于只有短暫幾年的聘期，和專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員類似，不適合作為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員，而輔助性職位聘任制公務(wù)員顯然更加不適合擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。所以，將“職位聘任”放入“錄用”一章中還可以起到明確聘任制公務(wù)員都是非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員的作用?？偟脕碚f，將“職位聘任”寫入“錄用”一章中不僅可以使公務(wù)員法更加成體系，可以明確聘任制是相對考任制而言的一種錄用補(bǔ)充制度，明確聘任制仍是常任制的補(bǔ)充，還可以從法律上確定聘任制是在非領(lǐng)導(dǎo)性職位中實施的。所以，我們必須正視現(xiàn)階段法律框架內(nèi)聘任制只是一種錄用制度的補(bǔ)充方式，而且在相當(dāng)一段時間內(nèi)仍將長期作為考任制的補(bǔ)充，這樣才能利用制度優(yōu)勢讓其充分發(fā)揮作用。

2.聘任制的實踐指導(dǎo)

從前文中關(guān)于各地試點的系統(tǒng)分析，顯然深圳的“全員公務(wù)員聘任制”的做法在目前并不值其他省市借鑒。所以，以下給其他試點地區(qū)和將要試點地區(qū)提供三點建議，以期用法律的方法糾正實踐中的錯誤做法，以逐步實現(xiàn)公務(wù)員聘任制在我國的立法完善。第一，價值是行動的先導(dǎo)，公務(wù)員聘任制的法律完善在一定程度上受到了正確價值觀的影響。作為與考任制相對而言的聘任制公務(wù)員，在任職之前即使不需要進(jìn)行專業(yè)技能培訓(xùn)，也要依據(jù)《公務(wù)員法》第十章“培訓(xùn)”的規(guī)定進(jìn)行職業(yè)道德培訓(xùn)，進(jìn)而提高聘任制公務(wù)員價值觀念，使其充分認(rèn)識到盡管聘任制現(xiàn)對于考任制而言處于錄用制度的補(bǔ)充地位，但自己和考任制公務(wù)員之間身份是平等的，亦有自己相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)。第二，既然各地在試點過程中要強(qiáng)調(diào)聘任制作為錄用制度的補(bǔ)充，必然要注重強(qiáng)調(diào)職位聘任的期限性，以實現(xiàn)“公務(wù)員錄用雙軌制”下的“能進(jìn)能出”。還建議對聘任期限進(jìn)行分類調(diào)整，以法律形式對續(xù)簽的期限進(jìn)行限制?！豆珓?wù)員法》中對聘任合同明確做了一到五年的時間限制，各地試點細(xì)化該期限時，不能過短，容易使機(jī)內(nèi)的工勤人員也披上公務(wù)員的身份；也不能過長，起不到刺激聘任制公務(wù)員辦事高效負(fù)責(zé)的督促作用，從而使聘任制與考任制無異?！渡钲谑衅溉沃乒珓?wù)員管理辦法》中將聘任合同分為固定期限聘任合同、無為固定期限聘任合同和以完成一定工作任務(wù)為期限的聘任合同，還規(guī)定固定期限聘任合同的首次聘期一般為三年，續(xù)聘的聘期一般為五年。顯然將完成一定工作任務(wù)作為合同期限亦要考慮《公務(wù)員法》的要求，至少是在一年以上。第三，既然各地在試點過程中要強(qiáng)調(diào)聘任制作為錄用制度的補(bǔ)充，還需完善聘任制公務(wù)員的人事爭議仲裁制度，以形成考任制公務(wù)員可以申訴、復(fù)議，而聘任制公務(wù)員可以申請人事爭議仲裁的成體系的救濟(jì)模式。讓所有的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員在面對行政機(jī)關(guān)或部門他人侵害時，都能夠依法尋求救濟(jì)補(bǔ)償。所以，使人事爭議仲裁制度的仲裁主體更加民主，使仲裁程序更加公開等對于公務(wù)員聘任制的法律完善，對于錄用制度的救濟(jì)成體系化而言不可或缺。只有完成以上目標(biāo)，才能真正從各地試點實踐逐步推動我國公務(wù)員聘任制的法律完善，逐漸統(tǒng)一全國范圍內(nèi)對聘任制的定位，最后實現(xiàn)公務(wù)員錄用的體系化。

(二)公務(wù)員聘任制的事務(wù)明確

按照“新公共管理理論”的觀點，以彈性用人方式代替常任制，將市場的競爭機(jī)制、管理方法引入公共領(lǐng)域，為政府部門節(jié)約用人成本、提高行政效率，提高服務(wù)群眾水平，擴(kuò)大公務(wù)員聘任制實施范圍，已然成為各國改革推進(jìn)的必然趨勢。所以，我國現(xiàn)行法律法規(guī)在明確公務(wù)員聘任制事務(wù)規(guī)定等方面亟待新思路。

1.細(xì)化專業(yè)性職位

筆者認(rèn)為，對細(xì)化專業(yè)性職位的規(guī)定可以采取一些有效辦法。首先，量化專業(yè)性較強(qiáng)的聘任制公務(wù)員的準(zhǔn)入機(jī)制，嚴(yán)格在學(xué)歷、工作年限、專業(yè)技能水平等方面的準(zhǔn)入指標(biāo)。現(xiàn)行法律中沒有關(guān)于專業(yè)性職位準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，準(zhǔn)入上的細(xì)化不僅可以區(qū)分哪些是專業(yè)性較強(qiáng)的職務(wù)，還可以有效地避免行政自由裁量權(quán)的濫用。其次，從立法的層面嚴(yán)格對聘任合同中關(guān)于專業(yè)性工作情況、專業(yè)性工作管理、和專業(yè)性工作考核等程序性內(nèi)容的規(guī)定。根據(jù)《公務(wù)員法》第九十九的規(guī)定，“機(jī)關(guān)依據(jù)本法和聘任合同對聘任制公務(wù)員進(jìn)行管理?！钡珜嶋H上，聘用制公務(wù)員與機(jī)關(guān)之間法律關(guān)系的調(diào)整主要還是根據(jù)聘用合同，機(jī)關(guān)并不依該法對所聘公務(wù)員進(jìn)行處罰、解聘，聘任制公務(wù)員亦不依該法提出申訴、復(fù)核。加強(qiáng)對專業(yè)性較強(qiáng)的聘任制公務(wù)員的統(tǒng)一監(jiān)管，可以更好地強(qiáng)調(diào)機(jī)關(guān)對聘任制公務(wù)員實務(wù)水平的專業(yè)性要求。最后，將專業(yè)性較強(qiáng)的聘任制公務(wù)員和專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員相對應(yīng)，實現(xiàn)公務(wù)員的分類管理。根據(jù)《公務(wù)員法》第十四條確定了國家將逐步推行公務(wù)員職位分類制度，并根據(jù)職位的性質(zhì)、特點和管理需要將公務(wù)員劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類。將專業(yè)性較強(qiáng)的聘任制公務(wù)員與專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員相對應(yīng)，不僅彌補(bǔ)了聘任制的部分不足，還可以使制度更加成體系。

2.外包輔助性職務(wù)

對輔助性公務(wù)員的聘用必須堅持成本最優(yōu)原則以節(jié)約政治成本，在堅持該原則的基礎(chǔ)上筆者對輔助性職位提出一些建議。第一，可以借鑒新家坡的實踐經(jīng)驗按照市場價的80%左右進(jìn)行工資支付，差額由公務(wù)員的職位優(yōu)越感補(bǔ)償。既降低了政府的用人成本，常任制公務(wù)員在這樣的壓力下還會積極工作，以防被淘汰。第二，借鑒西方的政府雇員制度，將企業(yè)的管理理念和政府的管理進(jìn)行充分結(jié)合，實行政府的“公司化改革”，將機(jī)關(guān)內(nèi)不涉密、輔助性的職務(wù)外包。輔助性職務(wù)外包的做法在西方國家已經(jīng)相當(dāng)普遍，隨著我國政府人事體制改革的推進(jìn)已經(jīng)有相當(dāng)多的學(xué)者提出了這樣的建議。以余仲華等學(xué)者為代表，建議把機(jī)關(guān)內(nèi)部分輔助性業(yè)務(wù)直接外包給社會上一些專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，讓社會機(jī)構(gòu)進(jìn)行勞務(wù)派遣，政府部門僅僅接受派遣、提供職務(wù)，并不給予被派遣人員公務(wù)員的身份。面對市場上眾多的服務(wù)機(jī)構(gòu)，政府可以自由選擇最經(jīng)濟(jì)的合作伙伴。盡管輔助性職務(wù)外包的做法，表面上打破了現(xiàn)行公務(wù)員聘任制的外殼，卻沒有違背整個制度原則，也沒有超出整個法律的構(gòu)架體系。所以筆者建議將輔助性職位外包，決不讓聘任制在輔助性職位的適用上形成一種養(yǎng)人的弊端。

(三)公務(wù)員聘任制的考核規(guī)范

健全的考核制度對聘任制公務(wù)員的行為可以產(chǎn)生積極的指導(dǎo)作用，然而現(xiàn)行《公務(wù)員法》中對聘任制公務(wù)員的考核還存在：考核依據(jù)不完善、考核指標(biāo)不合理、考核程序不規(guī)范、考核結(jié)果使用不當(dāng)?shù)葐栴}?；诠餐睦碚摶A(chǔ)，我們不妨參考外國政府關(guān)于政府雇員的考核制度，并結(jié)合我國的現(xiàn)實基礎(chǔ)對我國公務(wù)員聘任制的考核制度進(jìn)行法律完善。

1.考核主體多元化

從我國目前公務(wù)員聘任制考核的主體來看，評價主體主要還是源自公共部門內(nèi)部，評價方式屬于內(nèi)部評價。引入普通公民、專業(yè)機(jī)構(gòu)等多元化的考核主體，多聽取各方聲音，才能使得考核程序更加公開、公正。首先，堅持將上級主管部門對下級的考核作為考核結(jié)果的主要依據(jù)，畢竟他們對下級工作表現(xiàn)最為熟悉。其次，引入群眾力量，適當(dāng)參考公眾輿論對聘任制公務(wù)員可公開范圍內(nèi)工作業(yè)績的滿意度，不僅可以讓群眾正視、參與公務(wù)員聘任制的推進(jìn)，更好地強(qiáng)調(diào)“以顧客為導(dǎo)向”的企業(yè)政府管理理念，還能讓考核結(jié)果更加客觀。最后，可以計劃建立獨立、統(tǒng)一的專業(yè)考核機(jī)構(gòu)，或者基于節(jié)約成本、精簡機(jī)構(gòu)的考量將部分考核工作外包給社會上值得信賴的單位、企業(yè)。

2.考核指標(biāo)具體化

建立具體的考核指標(biāo)十分必要。第一，對不同層次的公務(wù)員職位采取完全相同的指標(biāo)，難以從側(cè)面反映出不同崗位的重要性。如果像深圳那樣依法進(jìn)行分類管理改革，把職位明確劃分成綜合管理、行政執(zhí)法、專業(yè)技術(shù)幾種，并根據(jù)類別的不一樣制定出不同的管理內(nèi)容。既在一定程度上體現(xiàn)了部門的工作重點，也更能體現(xiàn)公務(wù)員管理的科學(xué)性。第二，將考核標(biāo)準(zhǔn)量化，增強(qiáng)可操作性。將定性的指標(biāo)量化，最大限度地提高結(jié)果的客觀準(zhǔn)確性，降低主觀臆斷的幾率。還有學(xué)者甚至建議具體的量化方式最好按照不同機(jī)關(guān)的情形而定。第三，為了防止腐敗，可以考慮將“公眾評價”納入對聘任制公務(wù)員的考核指標(biāo)中，最大限度地實現(xiàn)公眾參與。同時，將民主、公開納入考核指標(biāo)，對防止考核指標(biāo)流于形式也非常有用，只有通過信息公開讓公眾清楚聘任制公務(wù)員工作情況，才能更好地讓考核指標(biāo)實現(xiàn)在民主法治框架下的良性運行。

3.考核程序規(guī)范化

我國現(xiàn)行考核程序過于單一、而且流于形式，最突出的問題在于過分注重個人小結(jié)、領(lǐng)導(dǎo)評語等。由于科學(xué)的考核程序間接影響了考核的可靠性和準(zhǔn)確性，因此還需要進(jìn)一步完善公務(wù)員聘任制的考核程序。首先，可以通過培訓(xùn)等方式讓考核者和被考核者加強(qiáng)對考核的重視度，提高考核素養(yǎng)，熟練考核內(nèi)容。其次，有條不紊地展開考核工作，嚴(yán)格依法履行考核程序，注意不要錯把程序規(guī)范化等同于程序繁瑣化，不同考核形式可以采取不同程序。最后，加強(qiáng)對于考核主體的監(jiān)督，以嚴(yán)肅執(zhí)行對整個考核程序的監(jiān)督。機(jī)關(guān)內(nèi)部的考核主體既然擁有考核的權(quán)利，必然承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，對考核主體進(jìn)行責(zé)任評估，實現(xiàn)權(quán)責(zé)對稱，增強(qiáng)評估主體的責(zé)任意識。努力抓好事前控制、事中控制、事后控制，以至于愈好地實現(xiàn)公務(wù)員聘任制的程序規(guī)范化。

4.考核結(jié)果實踐化

根據(jù)《公務(wù)員法》的規(guī)定，我國公務(wù)員聘任制將考核結(jié)果分為四個等次：不稱職、基本稱職、稱職、優(yōu)秀，并根據(jù)不同的考核結(jié)果來決定是否續(xù)約。然而，現(xiàn)實操作中并沒有充分實質(zhì)地利用年度考核結(jié)果。一方面，建議細(xì)化考核結(jié)果，現(xiàn)有的考核等級劃分難以體現(xiàn)公務(wù)員聘任制在實際情況中的復(fù)雜性，不僅降低了考核的準(zhǔn)確性、客觀性，也很大程度上降低了考核的激勵作用和聘任制公務(wù)員的工作熱情。只有切實將考核結(jié)果和政府工作人員的生活待遇和社會榮譽(yù)結(jié)合起來，才能使聘任制公務(wù)員的工作更加積極主動，求真務(wù)實，力求通過自己的勤奮工作促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)步，使公眾得到切實利益。另一方面，將考核結(jié)果充分和加薪、培訓(xùn)、留任、開除、晉升等充分結(jié)合起來才能消除公務(wù)員隊伍中“干好干壞都一樣”的消極作風(fēng)，不僅可以可以刺激聘任制公務(wù)員辦實事的積極性，還可以提高聘任制公務(wù)員服務(wù)群眾水平。

五、結(jié)語

本文通過系統(tǒng)地闡述公務(wù)員聘任制的定義、產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)和從政策到法律再到試點的發(fā)展情況。在肯定我國現(xiàn)行公務(wù)員法律框架基礎(chǔ)上，分析公務(wù)員聘任制尚存的問題，并提出相應(yīng)的法律完善措施。由于我國的公務(wù)員聘任制仍處于初步階段，《公務(wù)員法》中“職位聘任”脫離“錄用”規(guī)定單列為一章內(nèi)容，造成了聘任制法律定位不明、實踐做法沖突等問題；公務(wù)員聘任制中專業(yè)性事務(wù)的規(guī)定過于原則，而輔助性的職位設(shè)置弊端過多；公務(wù)員聘任制的考核機(jī)制非常不健全，在依據(jù)、指標(biāo)、程序等方面依舊存在諸多問題。除了本文所述的幾點問題，在公務(wù)員聘任制的法律完善上還存在很多挑戰(zhàn)，文章不能一一詳盡。例如本文對人事爭議仲裁、聘任合同分類等問題也只能一筆帶過。因為只有先明確找準(zhǔn)公務(wù)員聘任制的法律定位、才能保證聘任制實踐的有序開始；只有先落實聘任制的適用范圍，才能保證聘任制公務(wù)員工作的有序展開；只有先完善考核機(jī)制，才能保證聘任制公務(wù)員的有序退出。而且，沒有健全的考核制度也很難出現(xiàn)人事爭議仲裁問題。盡管，我們對公務(wù)員聘任制的推進(jìn)持積極態(tài)度，但各地也要充分考慮自身的客觀需求、財政能力等因素來保證公務(wù)員聘任制的循序漸進(jìn)，一定不要超出現(xiàn)行的公務(wù)員制度框架進(jìn)行任意的推陳出新。盡管公務(wù)員聘任制的法律完善難以脫離公務(wù)員人事制度改革的大環(huán)境，但還是需要適應(yīng)我國社會經(jīng)濟(jì)變革、政府管理變革腳步的宏觀背景，不斷探索自身的發(fā)展與法律完善，以期我國公務(wù)員聘任制的良性推進(jìn)。

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中圖分類號：D630.3

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)24-0001-06

作者簡介：周春波(1976-)，男，溫州人，民建黨會員，本科畢業(yè)于上海華東政法大學(xué)，法學(xué)學(xué)士，上海財經(jīng)大學(xué)，法律碩士，浙江時代商務(wù)律師事務(wù)所，律師，高級合伙人，執(zhí)行主任。