淺談檢察機(jī)關(guān)管理體制改革的法治化調(diào)適
——以改革檢察績(jī)效管理為視角

劉　剛　趙學(xué)剛

淮安市淮陰區(qū)人民檢察院，江蘇　淮安　223300

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淺談檢察機(jī)關(guān)管理體制改革的法治化調(diào)適
——以改革檢察績(jī)效管理為視角

劉剛趙學(xué)剛

淮安市淮陰區(qū)人民檢察院，江蘇淮安223300

摘要：當(dāng)前的檢察改革的核心問(wèn)題是讓辦案者獨(dú)立行使個(gè)案決定權(quán)，并為此決定承擔(dān)法律責(zé)任。以此為核心，對(duì)當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)較為嚴(yán)重的行政化管理體制的改革勢(shì)在必行，檢察管理體制改革不應(yīng)被簡(jiǎn)單的理解為部門的分合加減，其中最為棘手問(wèn)題在于——檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部以績(jī)效考核為主要特征的行政化管理與個(gè)體司法責(zé)任之間存在著尖銳矛盾，這是當(dāng)前我國(guó)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部管理體制改革的核心和難點(diǎn)問(wèn)題。因此，檢察改革破除自上而下的內(nèi)部績(jī)效考核管理體制迫在眉睫，且較為容易做到。

關(guān)鍵詞：檢察考核；檢察改革；行政化；法治化

管理，是行政化的概念，而非司法性的特征。檢察機(jī)關(guān)作為我國(guó)的司法機(jī)關(guān)之一，推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)管理體制改革，其核心要義應(yīng)當(dāng)是實(shí)現(xiàn)檢察權(quán)的法治化運(yùn)作，以解決檢察權(quán)運(yùn)用行政化色彩過(guò)濃的現(xiàn)實(shí)弊端。當(dāng)前，我國(guó)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的管理體制和行政機(jī)關(guān)基本沒有什么區(qū)別，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及內(nèi)部管理也和行政機(jī)關(guān)是毫無(wú)二致。當(dāng)然，我國(guó)司法的行政化問(wèn)題，既有較多現(xiàn)實(shí)原因，又有很深的歷史性根源。新一輪司法改革推出了辦案責(zé)任制、人員分類管理、“人、財(cái)、物”省級(jí)以下統(tǒng)管等一系列去外部行政化的改革舉措，其目的就是為了保障司法機(jī)關(guān)對(duì)依法辦案，免受外部的行政干擾?！叭?、財(cái)、物”省級(jí)以下統(tǒng)管后，地方的干擾與制約檢察機(jī)關(guān)辦案應(yīng)該會(huì)得到一定的改觀。但是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部行政化管理可能會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)，特別是通過(guò)績(jī)效考核加強(qiáng)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)、檢察人員的管理將有可能得到進(jìn)一步強(qiáng)化，其實(shí)，績(jī)效考核是最為典型的行政化管理體制，其具有工廠運(yùn)水線以“物”為中心的生產(chǎn)管理特色，與司法工作以“人”為對(duì)象工作的工作性質(zhì)是嚴(yán)重相悖的?！皺z察機(jī)關(guān)從上而下的整體績(jī)效考核問(wèn)題，若不能很好的解決這個(gè)難點(diǎn)，破解司法內(nèi)部行政化問(wèn)題的改革目標(biāo)將很難真正實(shí)現(xiàn)”①。下面，筆者以基層檢察機(jī)關(guān)為例，談一談對(duì)這個(gè)問(wèn)題的初淺認(rèn)識(shí)。

一、檢察整體績(jī)效考核帶來(lái)的行政化弊端

(一)只為完成考核指標(biāo)，偏離檢察工作正軌

憲法規(guī)定我國(guó)檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，為了實(shí)現(xiàn)上級(jí)對(duì)下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)和管理，當(dāng)前，基層檢察院每年都要接受上級(jí)檢察院的考評(píng)、考核、評(píng)比，考核的成績(jī)往往也直接關(guān)系到檢察長(zhǎng)、部門負(fù)責(zé)人甚至是辦案檢察官的政治前途。檢察考核一般由上一級(jí)院制定考核細(xì)則，下一級(jí)院依據(jù)細(xì)則開展工作。很多基層院對(duì)細(xì)則進(jìn)行再分解到科室、干警。在具體辦案中，導(dǎo)致辦案人員、部門負(fù)責(zé)人、分管檢察長(zhǎng)，甚至是檢委會(huì)在辦案時(shí)首先考慮的不是法律怎么規(guī)定的，而是考慮如何在考核中對(duì)自身有利，也就是說(shuō)看考核細(xì)則如何要求的，考核細(xì)則在辦案中的實(shí)際作用有時(shí)明顯優(yōu)先于法律規(guī)定。有些地方的考核指標(biāo)還會(huì)偏離強(qiáng)化法律監(jiān)督、維護(hù)公平正義的檢察工作主題，存在明顯的功利主義傾向。例如，有的地方將檢察創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)、特色亮點(diǎn)等作為考核內(nèi)容，導(dǎo)致基層院投入巨資建設(shè)“盆景化”特色亮點(diǎn)，大搞“政績(jī)工程”，以吸引社會(huì)與上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)眼球，而把正常的檢察業(yè)務(wù)工作放在次要位置，出現(xiàn)了本末倒置現(xiàn)象，使檢察工作偏離正軌，也背離了突出司法專業(yè)化的改革大方向。

(二)搞考核數(shù)據(jù)“注水”，損害檢察自身形象

一些基層院為了取得“好成績(jī)”，對(duì)一些考核所要求的法律監(jiān)督數(shù)據(jù)造假、注水。如，到公安、法院“協(xié)調(diào)”監(jiān)督數(shù)據(jù)，甚至是其他單位和部門去搞監(jiān)督的假材料，拿著一些所謂的“特色工作”文字材料，請(qǐng)當(dāng)?shù)鼗蛏霞?jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)作肯定性的批示等等。檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)造假行為，嚴(yán)重?fù)p害了維護(hù)社會(huì)公平正義的崇高形象。在查辦職務(wù)犯罪過(guò)程中，有的基層院為了完成上級(jí)下達(dá)的自偵案件任務(wù)數(shù)，違法對(duì)犯罪嫌疑人、行賄人刑訊、逼供，但基層院領(lǐng)導(dǎo)卻又認(rèn)為辦案人員都是為了工作，為了完成考核任務(wù)，為了單位和集體出成績(jī)，常常主動(dòng)包庇，掩蓋責(zé)任；導(dǎo)致相關(guān)當(dāng)事人及其家屬鬧訪，或在網(wǎng)上攻擊檢察機(jī)關(guān)和檢察人員，造成了非常壞的影響。

(三)背離司法基本規(guī)律，難以做到不枉不縱

司法又稱法的適用，是指國(guó)家司法機(jī)關(guān)及其司法人員依照法定職權(quán)和法定程序，具體運(yùn)用法律處理案件的專門活動(dòng)。以工廠生產(chǎn)、行政管理的方式進(jìn)行對(duì)檢察業(yè)務(wù)工作進(jìn)行考核，是與檢察業(yè)務(wù)的司法屬性相抵觸的，掩蓋了部分檢察業(yè)務(wù)工作的被動(dòng)性、程序性等司法屬性。以公訴業(yè)務(wù)為例，很多地方的考核標(biāo)準(zhǔn)都規(guī)定，公訴案件只要出現(xiàn)一個(gè)無(wú)罪判決就可能考核中被一票否決。其實(shí)，公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)對(duì)事實(shí)的認(rèn)識(shí)、對(duì)法律的理解存在差異本是正常的，也是公、檢、法互相制約、互相監(jiān)督的體現(xiàn)。在司法相對(duì)成熟的國(guó)家，刑事案件偵查立案標(biāo)準(zhǔn)、公訴標(biāo)準(zhǔn)、判決定罪的標(biāo)準(zhǔn)亦存在階梯式的差別?？稍诳?jī)效考核的作用下，公訴檢察依法應(yīng)對(duì)進(jìn)行審判監(jiān)督，但是為了求助于法院判決和起訴內(nèi)容完全一致，常常放棄監(jiān)督職能，主動(dòng)和法官“協(xié)調(diào)”案件判決，破壞審判程序公正，導(dǎo)致審判監(jiān)督形同虛設(shè)。②

二、整體績(jī)效考核對(duì)檢察管理制度改革的滯阻作用

如果在推進(jìn)檢察改革過(guò)程中，繼續(xù)以績(jī)效考核為主要方式對(duì)下級(jí)院進(jìn)行行政化管理，那么此輪檢察辦案責(zé)任制改革必然成為一場(chǎng)“零和游戲”。原因主要有如下三個(gè)方面：

(一)辦案責(zé)任制改革將難以實(shí)現(xiàn)

如果繼續(xù)對(duì)一個(gè)基層院進(jìn)行整體績(jī)效考核，不管實(shí)行什么樣的辦案責(zé)任制，基層院仍然會(huì)以集體利益的名義、以行政化管理方式來(lái)約束辦案活動(dòng)，也繼續(xù)會(huì)對(duì)具體辦案人員分解下達(dá)考核的目標(biāo)任務(wù)，具體辦案人員也一定還會(huì)主要遵從于考核目標(biāo)。在行政化色彩濃厚的環(huán)境下，不管辦案責(zé)任制是集體負(fù)責(zé)還是個(gè)人負(fù)責(zé)，最終工作的重點(diǎn)都還是要回到考核目標(biāo)上，就會(huì)繼續(xù)導(dǎo)致考核評(píng)價(jià)指標(biāo)比法律更優(yōu)先、“指標(biāo)治檢”的結(jié)果，因?yàn)槊磕?、甚至每半年、每季度的考核結(jié)果是直觀的、現(xiàn)實(shí)的，很可能涉及每位檢察干警的切身利益的。這樣一來(lái)，檢察工作者的全部精力都用到如何完成考核的目標(biāo)任務(wù)上，以“讓審理(審查)者決定、讓決定者負(fù)責(zé)”的辦案責(zé)任制改革將會(huì)大打折扣，以辦案責(zé)任制破解“冤假錯(cuò)”案問(wèn)題的前提也會(huì)隨之失去。在行政和辦案責(zé)任的矛盾沖突和雙重壓力下，極可能會(huì)導(dǎo)致大量司法人員流失。

(二)檢察人員分類管理難以操作

將檢察官、檢察輔助人員、行政管理人員進(jìn)行分類管理，是解決對(duì)檢察行政化問(wèn)題的重要改革舉措，也是此輪改革的難點(diǎn)之一，例如，將檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)分在行政管理人員一類、還是檢察官一類，如果分在入額的檢察官一類，那么其應(yīng)依法負(fù)責(zé)辦理案件，不應(yīng)再參與案件以外的行政管理工作，更不應(yīng)以行政管理工作少辦案件，因?yàn)樾姓芾砉ぷ鲬?yīng)由行政管理人員來(lái)負(fù)責(zé)。目前看來(lái)，達(dá)成如此的改革目標(biāo)阻力太大，恐難以實(shí)現(xiàn)；如果檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)參與行政管理，在繼續(xù)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行整體績(jī)效考核的情況下，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)，本院的檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)勢(shì)必為了達(dá)成行政管理、績(jī)效考核目標(biāo)，極有可能以行政管理權(quán)干預(yù)檢察官本應(yīng)在其職權(quán)內(nèi)的辦案活動(dòng)，甚至繼續(xù)將績(jī)效考核的優(yōu)劣和檢察官級(jí)別晉升進(jìn)行掛鉤，其結(jié)果不太可能實(shí)現(xiàn)檢察官相對(duì)自主和獨(dú)立的辦案職權(quán)，檢察人員分類管理也將失去本來(lái)應(yīng)有的意義。也就是說(shuō)表面上人員是分類了，但在職權(quán)上仍然是含糊不清的，特別是檢察領(lǐng)導(dǎo)干部——究竟是辦案檢察官，還是行政領(lǐng)導(dǎo)者？如果兩者兼之，人員分類改革還有什么意義？

(三)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革可能難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)

目前，參與檢察改革的各試點(diǎn)院已經(jīng)全面推進(jìn)內(nèi)部機(jī)構(gòu)改革，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部大體上設(shè)立了刑事檢察、職務(wù)犯罪偵查與預(yù)防、民事行政檢察、控告審訴檢察、綜合事務(wù)管理、紀(jì)檢監(jiān)察等?？梢灶A(yù)期，此類改革，最終最大的可能性就是內(nèi)設(shè)部門的分分合合，是否能夠和辦案責(zé)任制改革有機(jī)結(jié)合到一起，還有待觀察。但有一點(diǎn)可以肯定，如果上級(jí)檢察機(jī)關(guān)仍然對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)實(shí)行績(jī)效考評(píng)管理，在上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)“人財(cái)物”統(tǒng)一管理的大環(huán)境下，上下級(jí)之間對(duì)應(yīng)的部門條線行政管理色彩的可能性進(jìn)一步加大。有人認(rèn)為，這樣實(shí)現(xiàn)了檢察一體化，有利于檢察權(quán)的發(fā)揮。筆者認(rèn)為，檢察一體化的方向是正確的，但是否有必要以績(jī)效考核的方式實(shí)現(xiàn)上下級(jí)條線之間如此的“檢察一體化”，值得商榷。上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)檢察權(quán)分配應(yīng)由法律明確規(guī)定，下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的每一個(gè)部門、甚至每一位辦案檢察官應(yīng)在法律的權(quán)限內(nèi)享有決定權(quán)，并為此承擔(dān)法律責(zé)任，檢察權(quán)上下一體化應(yīng)由法律來(lái)規(guī)定和銜接，是否還要外加一個(gè)上級(jí)條線的考核標(biāo)準(zhǔn)來(lái)實(shí)現(xiàn)一體化？顯然是多余的。說(shuō)到底，檢察業(yè)務(wù)考核是基于對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)司法人員能否公平司法的“不信任”心理。然而，“權(quán)力產(chǎn)生腐敗”，績(jī)效考核是否一定可以避免上級(jí)檢察機(jī)關(guān)不利用考核權(quán)來(lái)破壞下級(jí)檢察機(jī)關(guān)公平司法呢？答案顯然是不言而喻的。因此，檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)條線業(yè)績(jī)考核的存在，會(huì)讓任何形式的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革都失去其本來(lái)意義。

三、破解整體績(jī)效考核的對(duì)策建議

筆者認(rèn)為，當(dāng)前檢察管理體制改革的關(guān)鍵是破解以行政管理為主要特征的管理體制，建立法治化檢察權(quán)運(yùn)行模式，其必須破解績(jī)效考核問(wèn)題，筆者有四點(diǎn)建議。

(一)以法治化考核取代行政化考核

此輪司法改革已明確規(guī)定案件終身責(zé)任制作為目標(biāo)之一。因此，在檢察院組織法、檢察官法等修改過(guò)程中，明確行政管理人員、檢察官、司法輔助人員的的職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)，不應(yīng)由上級(jí)院再制定考核細(xì)則。應(yīng)明確檢察官如果出現(xiàn)“冤、假、錯(cuò)”案及違紀(jì)違法問(wèn)題，即應(yīng)依法定程序作出處理。法治化亦可體現(xiàn)對(duì)檢察人員個(gè)體考核的穩(wěn)固化、剛性化、簡(jiǎn)約化。以對(duì)公訴檢察官為例，只要依法理性的審查案件、不出現(xiàn)“冤假錯(cuò)”案、違紀(jì)違法及司法腐敗問(wèn)題，那么公訴檢察官就是基本合格的司法人員③。其實(shí)，訴訟法中的回避、管轄、上訴、抗訴、二審、再審等程序規(guī)定，已是對(duì)司法人員的法律約束。有違法情形的，依法對(duì)其追究即可，無(wú)需再制定考核細(xì)則進(jìn)行重復(fù)考核和管理。

(二)以個(gè)體考核取代整體性考核

目前，各地實(shí)行的考核機(jī)制大多是通過(guò)對(duì)每個(gè)業(yè)務(wù)條線的考核，最后實(shí)現(xiàn)對(duì)單位的整體評(píng)價(jià)，這種考核帶來(lái)的行政化弊端如前所述，已偏背了司法規(guī)律。當(dāng)前推進(jìn)的檢察人員將分類管理、檢察官辦案責(zé)任制改革，其目標(biāo)是“讓審理者決定、讓決定者負(fù)責(zé)”，辦案權(quán)利和責(zé)任趨于個(gè)體化。此時(shí)即應(yīng)順應(yīng)改革趨勢(shì)，避免和減少司法案件的行政審批程序，變對(duì)集體的考核為對(duì)檢察人員個(gè)人考核，內(nèi)部行政化管理自然就失去了存在的基礎(chǔ)，極有利于檢察改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(三)以職業(yè)化改革消除不作為擔(dān)心

有人擔(dān)心不對(duì)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行整體考核，職務(wù)犯罪偵查、訴訟監(jiān)督等崗位的檢察官可能出現(xiàn)不作為現(xiàn)象，因?yàn)檗k案的越多，出錯(cuò)的可能性也越多，承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)越大。筆者認(rèn)為，這種擔(dān)心是多余的。只要真正實(shí)現(xiàn)檢察官職業(yè)化改革，健全法律職務(wù)的晉級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)個(gè)人執(zhí)法檔案建設(shè)，這種情況完全可能避免。一方面，相關(guān)法律應(yīng)明確規(guī)定，未依法主辦職務(wù)犯罪案件達(dá)到一定數(shù)量的檢察官，不得晉升上一級(jí)等級(jí)和法律職務(wù)；連續(xù)兩次未晉升的，可依法轉(zhuǎn)崗為司法輔助人員。另一方面，對(duì)群眾舉報(bào)后有案不立、有案不辦、有錯(cuò)不糾等不作為現(xiàn)象，對(duì)濫用職權(quán)、刑訊逼供等亂作為現(xiàn)象，一經(jīng)查實(shí)，取消檢察官資格，并進(jìn)一步追究法律責(zé)任。也就是說(shuō)，要將法律監(jiān)督、職務(wù)犯罪偵查工作直接和其個(gè)人晉職晉級(jí)進(jìn)行法治化掛鉤，這樣不僅不會(huì)導(dǎo)致不作為，還可以鼓勵(lì)從事偵查工作的檢察官主動(dòng)發(fā)現(xiàn)案件線索，調(diào)動(dòng)每位辦案檢察官開展訴訟監(jiān)督、查辦職務(wù)犯罪案件的主動(dòng)性和積極性，也更有利于有利于辦案獨(dú)立性和公正性。對(duì)于職務(wù)犯罪偵查工作，其具有集體性辦案特征，則可以采用對(duì)辦案組的每個(gè)崗位進(jìn)行法治化評(píng)價(jià)，例如，可根據(jù)案件情況，分為主辦檢察官1名、檢察官若干、檢察輔助人員若干、書記員若干，對(duì)于參與其中辦案的檢察官及輔助人員，用執(zhí)法檔案的記錄其參與辦案過(guò)程，并對(duì)檢察官在辦案中所起的作用及最后實(shí)際審判的結(jié)果客觀評(píng)價(jià)，最后每年將其辦案效果作為個(gè)人晉職晉級(jí)的主要依據(jù)。

(四)人、財(cái)、物省級(jí)管理應(yīng)減少中間環(huán)節(jié)

本輪司法改革實(shí)行“人、財(cái)、物”由省級(jí)以下統(tǒng)一管理，是破解地方對(duì)檢察機(jī)關(guān)行政干預(yù)的重要手段。但是，如果由省級(jí)直接對(duì)基層院、市院進(jìn)行直接管理，可能省一級(jí)面對(duì)數(shù)量眾多的基層院、市院，工作壓力太大。而如果實(shí)行“省-市-縣(區(qū))”分級(jí)管理，對(duì)獨(dú)立檢察權(quán)的干預(yù)有可能從地方外部干預(yù)轉(zhuǎn)變?yōu)樯霞?jí)內(nèi)部干預(yù)。在上級(jí)繼續(xù)對(duì)下級(jí)考核的情況下，上級(jí)院對(duì)下級(jí)院各種事務(wù)干預(yù)的力度可能性將會(huì)更大。因此，筆者建議，在“財(cái)物”方面，應(yīng)建立由省委、省政府下設(shè)的專門司法物資管理委員會(huì)，完善法律法規(guī)，明確相關(guān)經(jīng)費(fèi)的拔付標(biāo)準(zhǔn)，由省級(jí)財(cái)政按照相關(guān)法律將人員工資、辦公經(jīng)費(fèi)、辦案經(jīng)費(fèi)、基建經(jīng)費(fèi)等直接下拔省院、市院、基層院，實(shí)行“兩級(jí)制”、“一竿子到底”，加強(qiáng)財(cái)務(wù)審計(jì)，避免因撥付層級(jí)過(guò)多產(chǎn)生截留、影響辦案獨(dú)立的問(wèn)題。在人員方面，在省一級(jí)設(shè)立“法官、檢察官遴選委員會(huì)”，修改《法官法》、《檢察官法》，提高法官、檢察官準(zhǔn)入門檻，將法官、檢察官必須具備條件、遴選程序法制化、剛性化、公開化。強(qiáng)化以“檢察官”為主體職業(yè)化、專業(yè)化改革道路。

總之，在強(qiáng)調(diào)以“檢察官”為主體的責(zé)任的改革背景下，檢察改革應(yīng)以“司法化”逐步取代“行政化”，因此作為行政化管理手段的檢察整體績(jī)效考核必須改革，否則，此輪檢察改革將難以取得實(shí)質(zhì)性效果。

[注釋]

①狄小華.強(qiáng)化檢察監(jiān)督職能的思考——以內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與分類管理改革為視角[C].江蘇省法學(xué)會(huì)2014年年會(huì)論文集，2014：201.

②董志永.檢察官績(jī)效考評(píng)問(wèn)題研究[J].吉林大學(xué)學(xué)報(bào)，2014(9)：46.

③王駿.檢察改革與創(chuàng)新實(shí)踐[M].北京：中國(guó)檢察出版社，2007.93.

中圖分類號(hào)：D633

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)16-0129-03

作者簡(jiǎn)介：劉剛，淮安市淮陰區(qū)人民檢察院副檢察長(zhǎng)；趙學(xué)剛，淮安市淮陰區(qū)人民檢察院檢察員、政治處副主任。