京津冀協(xié)同發(fā)展視域中的環(huán)境公益訴訟研究

姜　野

河北師范大學(xué)，河北　石家莊　050024

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京津冀協(xié)同發(fā)展視域中的環(huán)境公益訴訟研究

姜野

河北師范大學(xué)，河北石家莊050024

環(huán)境公益訴訟本質(zhì)上屬于公益訴訟的一種。環(huán)境公益訴訟制度是隨著環(huán)境公害、環(huán)境污染的日益凸顯而興起的。作為一個(gè)發(fā)展中的大國，我國的環(huán)境承擔(dān)著人口增長和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重壓力，環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾始終存在?，F(xiàn)如今環(huán)境問題日益突出，尤其是近年來河北地區(qū)入冬之后嚴(yán)重的霧霾更是嚴(yán)重侵害公民的身體健康，引發(fā)一系列環(huán)境問題，甚至成為世界矚目的焦點(diǎn)。京津冀地區(qū)的生態(tài)環(huán)境承載能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出三地的能力，使得生態(tài)環(huán)境情況不容樂觀。這就要求進(jìn)一步對京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行建設(shè)和保護(hù)。

京津冀；環(huán)境；公益訴訟

在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的部署下，可以突破京津冀三地分割式發(fā)展，組成綠色共同體，共保環(huán)境安全。同時(shí)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略也是三個(gè)地區(qū)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的根本出路。本文旨在對于京津冀一體化戰(zhàn)略語境下對環(huán)境公益訴訟展開研究，使得擁有訴訟權(quán)利的主體對于污染環(huán)境或破壞生態(tài)的個(gè)人及企業(yè)等訴諸法律，通過公益訴訟的方式維護(hù)環(huán)境安全，保持生態(tài)平衡。

一、京津冀生態(tài)環(huán)境共享共治需要環(huán)境公益訴訟

京津冀地區(qū)的生態(tài)環(huán)境承載能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出三地的能力，生態(tài)環(huán)境情況不容樂觀。京津冀地區(qū)已經(jīng)成為全國環(huán)境污染的重災(zāi)區(qū)，其中大氣污染和水污染尤為嚴(yán)重，這就使得京津冀區(qū)域成為了全國當(dāng)中環(huán)境承載與經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾最為明顯的地區(qū)。京津冀區(qū)域的一體化發(fā)展問題非常引人關(guān)注。實(shí)際上，三個(gè)地區(qū)之間合作起步很早，而且京津冀協(xié)同發(fā)展，是中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體均衡發(fā)展的一個(gè)重要組成部分，同時(shí)也有助于未來三地的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。在2015年4月30日中共中央政治局審議通過的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》標(biāo)志著京津冀協(xié)同發(fā)展正式邁入一個(gè)新的階段。這意味著，經(jīng)過一年多的準(zhǔn)備，京津冀協(xié)同發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)基本完成，京津冀生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程將被率先推動(dòng)實(shí)施。

而環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一對矛盾似乎已經(jīng)到了不可調(diào)和的地步，數(shù)十年以來，我們國家的一些地區(qū)一直以資源掠奪式的手段謀求發(fā)展，造成了土壤沙化，地下水資源匱乏等嚴(yán)重的不可再生能源的浪費(fèi)與環(huán)境的惡化。因此我們亟需通過環(huán)境管控手段調(diào)節(jié)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾。人們逐步認(rèn)識到，經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展離不開人與自然的和諧相處，一味對自然索取必然危及下一代的成長甚至是人類的長久生存，因此保護(hù)環(huán)境便日益成為現(xiàn)代社會發(fā)展不容忽視的一環(huán)。而在新形勢新背景下，大力推行公益訴訟，發(fā)揮相關(guān)組織和機(jī)關(guān)團(tuán)體的主觀能動(dòng)性不失為一條保護(hù)環(huán)境的有利途徑。

二、公益訴訟相關(guān)問題研究

目前，雖然學(xué)界對于公益與私益之間的界限一直沒有一個(gè)準(zhǔn)確的劃分，但通常認(rèn)為公益即是指多數(shù)人的利益，也就是社會公共利益。而且由于長期以來救濟(jì)制度的私益性，環(huán)境保護(hù)的成果非常有限，這就使得享有環(huán)境權(quán)的公民或其他主體，很可能為少部分人的利益而濫用權(quán)利或?qū)⑸鐣婊驀依鎾佒T腦后做出有利于當(dāng)事人的一些選擇，因此我們要在國家干預(yù)與私權(quán)限制中尋求一個(gè)度，而這最好的度就是既能促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的順利進(jìn)行，又能實(shí)質(zhì)上保證各方面利益的訴求，這便要求學(xué)界及實(shí)踐界研究好、把握好這個(gè)度。

新《民事訴訟法》第55條以及新《環(huán)境保護(hù)法》第58條都對環(huán)境公益訴訟做了明確而具體的規(guī)定，但是還有很多方面需要加以探討、明晰。在這些問題之中，原告范圍和管轄權(quán)歸屬最為關(guān)鍵。

(一)環(huán)境公益訴訟原告范圍的界定

新《環(huán)境保護(hù)法》第58條明確規(guī)定，符合以下條件的社會組織可以提起公益訴訟：1.依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；2.專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄。由此可以推知符合條件社會組織可以擁有原告主體資格。然而仔細(xì)推敲后不難發(fā)現(xiàn)諸多問題，即在民政部門登記的社會組織有多少，以及符合第二款條件即專門從事公益活動(dòng)長達(dá)5年的組織又有多少，《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第十條明確指出了社會團(tuán)體登記注冊的明確要求：有50個(gè)以上的個(gè)人會員或者30個(gè)以上的單位會員；有合法的資產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)來源，全國性的社會團(tuán)體有10萬元以上活動(dòng)資金，地方性的社會團(tuán)體和跨行政區(qū)域的社會團(tuán)體有3萬元以上活動(dòng)資金。可見條件要求比較嚴(yán)格，符合條件者可謂少之又少，對于未注冊的環(huán)保NGO(非政府組織)來講，注冊問題將會成為其發(fā)展的瓶頸，而高校環(huán)保社團(tuán)又多為高校內(nèi)部社團(tuán)，只需要接受團(tuán)委領(lǐng)導(dǎo)并不進(jìn)行注冊。具體到京津冀地區(qū)，找出一個(gè)具有原告資格的社會組織可能更要費(fèi)一番功夫。而假如能夠發(fā)揮大量高校環(huán)保社團(tuán)的積極作用，激發(fā)高校學(xué)生保護(hù)環(huán)境、維持生態(tài)平衡、消除霧霾的熱忱，使之成為環(huán)境公益訴訟的適格原告主體，京津冀地區(qū)便可作為全國推行環(huán)境公益訴訟的樣本。

而早在2013年開始實(shí)行的《民事訴訟法》第55條被看作是民事公益訴訟的原告資格與范圍的規(guī)定。而其中法律規(guī)定的機(jī)關(guān)是否可以作為環(huán)境公益訴訟的原告，在學(xué)界和法律實(shí)踐界也有諸多探討，我認(rèn)為法律規(guī)定的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)具有提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起提起環(huán)境公益訴訟的責(zé)任。在這“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”當(dāng)中，應(yīng)重點(diǎn)明確檢察機(jī)關(guān)的起訴權(quán)利。

與此同時(shí)，由檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟來加強(qiáng)對環(huán)境領(lǐng)域的干預(yù)也是保護(hù)環(huán)境的一條有效途徑。并且十八屆四中全會也提出探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的要求。目前，最高檢察院授權(quán)13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市檢察院開展公益訴訟改革試點(diǎn)。這個(gè)試點(diǎn)是針對一些行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為使國家和社會公共利益受到侵害而建立的一種監(jiān)督制度，也是司法改革的一項(xiàng)內(nèi)容。環(huán)境公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)的重要內(nèi)容。相對于其他原告，檢察機(jī)關(guān)是司法機(jī)關(guān)，擁有法律監(jiān)督權(quán)以及得天獨(dú)厚的專業(yè)優(yōu)勢，明確檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟適格原告，能夠更好遏制環(huán)境污染，維護(hù)公眾環(huán)境利益。

(二)管轄權(quán)歸屬芻議

眾所周知，華北地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為單一，主要以重工業(yè)為主，其中又以煤炭鋼鐵等行業(yè)為支柱。長期以來，由于資源的區(qū)域性特征導(dǎo)致環(huán)境污染、生態(tài)破壞也呈現(xiàn)出成片性，超越行政區(qū)劃。極有可能造成一個(gè)案件牽涉多個(gè)地區(qū)的情況，而有關(guān)環(huán)境公益訴訟的地域管轄問題，學(xué)界對此莫衷一是。具體到京津冀地區(qū)環(huán)境公益訴訟研究，管轄權(quán)的明確相對于其他問題就顯得更為突出和重要了。我認(rèn)為京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略就是要打破原先的行政區(qū)劃限制，摒棄地方保護(hù)主義，共同營造三地區(qū)的人與自然和諧發(fā)展的大環(huán)境。涉及到地域管轄，首先應(yīng)當(dāng)由環(huán)境污染、生態(tài)破壞行為發(fā)生地的法院來管轄，因?yàn)楫?dāng)?shù)胤ㄔ焊菀渍莆窄h(huán)境污染行為的主要證據(jù)。但若損害結(jié)果發(fā)生地與污染行為發(fā)生地不屬同一地區(qū)，而損害結(jié)果發(fā)生地的法院更易查明具體危害結(jié)果，便應(yīng)由結(jié)果發(fā)生地的法院來管轄。由此，仿照貴州省貴陽市設(shè)立“生態(tài)保護(hù)兩庭”的經(jīng)驗(yàn)，在京津冀地區(qū)設(shè)立專門的環(huán)境保護(hù)審判法庭不失為一個(gè)契合京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的創(chuàng)新舉措。

而有關(guān)級別管轄的問題，《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第六條明確提出一般由中級法院管轄，中級人民法院認(rèn)為確有必要的，可以在報(bào)請高級人民法院批準(zhǔn)后，裁定將本院管轄的第一審環(huán)境民事公益訴訟案件交由基層人民法院審理。這是對級別管轄的明確規(guī)定，既保證了中級法院審理環(huán)境公益訴訟案件的管轄權(quán)，又有效防止其由于裁量權(quán)過大而隨意將第一審環(huán)境公益訴訟案件交給基層人民法院審理的任意性。而前述所講，探索建立專門的環(huán)境保護(hù)審判法庭應(yīng)當(dāng)設(shè)立在各高級法院當(dāng)中，三地統(tǒng)籌兼顧，互相協(xié)調(diào)，指導(dǎo)各中級法院工作，爭議較大的可以由設(shè)立在高級法院當(dāng)中的環(huán)境保護(hù)審判法庭直接提審。

這樣，通過地域管轄的擴(kuò)大化和級別管轄的提高，可以更好地保證公益訴訟的受重視程度。將環(huán)境公益訴訟提高到一個(gè)全新的高度，有利于杜絕法院之間的相互推諉，防止地方保護(hù)主義以及切實(shí)保護(hù)京津冀地區(qū)生態(tài)和諧發(fā)展。我們不想看到“APEC藍(lán)”、“閱兵藍(lán)”頻頻成為新聞熱點(diǎn)，天天藍(lán)才是最終的目標(biāo)。

三、結(jié)語

作為一個(gè)發(fā)展中的大國，我國的環(huán)境承擔(dān)著人口增長和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重壓力，環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾始終存在。現(xiàn)如今環(huán)境問題日益突出，尤其是近年來河北地區(qū)入冬之后嚴(yán)重的霧霾更是嚴(yán)重侵害公民的身體健康，引發(fā)一系列環(huán)境問題，甚至成為世界矚目的焦點(diǎn)。公益訴訟的獨(dú)特性使得生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟成為新時(shí)期環(huán)境保護(hù)的新舉措。而京津冀協(xié)同發(fā)展的命題，不光是關(guān)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和社會有序治理的命題，更是關(guān)于治理機(jī)制改進(jìn)的命題。治理機(jī)制的改進(jìn)，起著遠(yuǎn)比項(xiàng)目落實(shí)更關(guān)鍵的先導(dǎo)作用。京津冀地區(qū)的環(huán)境污染霧霾問題并不是一時(shí)一地形成的，大氣是流動(dòng)的，一個(gè)地區(qū)的潔身自好，并不能獨(dú)善其身。而我國長期以來重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展忽視生態(tài)保護(hù)也一定程度上造成了今天環(huán)境治理的困境。如果能夠把握京津冀協(xié)同發(fā)展的大好機(jī)會，通過法律實(shí)體規(guī)制、法律程序的科學(xué)有效實(shí)現(xiàn)三地區(qū)環(huán)境治理保護(hù)的一體化，不失為我國其他地區(qū)區(qū)域發(fā)展的一個(gè)好范例。

歷時(shí)性的問題需要得到共時(shí)性地解決。因此在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，更要打破行政區(qū)域限制，推動(dòng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命，促進(jìn)綠色循環(huán)低碳發(fā)展，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理，擴(kuò)大區(qū)域生態(tài)空間。而如何發(fā)揮環(huán)境公益訴訟的積極作用，還京津冀地區(qū)綠水藍(lán)天，如何在三地協(xié)同發(fā)展的同時(shí)保證生態(tài)不被破壞，環(huán)境不被污染，以及在新形勢下如何探求一條三地互利共贏，生態(tài)共享共治以及法治建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的新道路是擺在我們面前的一道難題，但同時(shí)也是一個(gè)機(jī)遇。

[1]蔡守秋.從環(huán)境權(quán)到國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)和環(huán)境公益訴訟[J].現(xiàn)代法學(xué)，2013，06：3-21.

[2]王明遠(yuǎn).論我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展方向：基于行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系理論的分析[J].中國法學(xué)，2016，01：49-68.

[3]常紀(jì)文，湯方晴.京津冀一體化發(fā)展的環(huán)境法治保障措施[J].環(huán)境保護(hù)，2014，17：26-29.

D922.68

A

2095-4379-(2016)26-0018-02

姜野(1992-)，男，漢族，河北邢臺人，河北師范大學(xué)，2014級碩士研究生，研究方向：法學(xué)理論。