發(fā)展速度與質(zhì)量的沖突——為什么開發(fā)區(qū)政策的區(qū)域分散傾向是不可持續(xù)的？

向?qū)捇?，陸　銘?

(1.上海交通大學(xué) 安泰經(jīng)濟與管理學(xué)院，上海 200252；2.復(fù)旦大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，上海 200433)

發(fā)展速度與質(zhì)量的沖突
——為什么開發(fā)區(qū)政策的區(qū)域分散傾向是不可持續(xù)的？

向?qū)捇?，陸銘1，2

(1.上海交通大學(xué) 安泰經(jīng)濟與管理學(xué)院，上海 200252；2.復(fù)旦大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，上海 200433)

摘要：作為國家推動地方經(jīng)濟發(fā)展的政策載體，開發(fā)區(qū)政策的地理推進反映了區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略從東部優(yōu)先到地區(qū)間平衡的變化。文章指出，開發(fā)區(qū)在地理上的分散分布并不一定有利于經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域平衡，并有損經(jīng)濟的可持續(xù)性。我們的研究表明，內(nèi)陸地區(qū)的開發(fā)區(qū)在提高企業(yè)盈利能力方面的確并不遜色于沿海地區(qū)的開發(fā)區(qū)，這使得中西部偏向的政策確實提高了這些地區(qū)的投資規(guī)模。但是開發(fā)區(qū)政策對企業(yè)生產(chǎn)效率的作用存在地區(qū)差異：在沿海地區(qū)，開發(fā)區(qū)提高了企業(yè)效率；而在內(nèi)陸地區(qū)，開發(fā)區(qū)降低了企業(yè)效率。同時政策的區(qū)域平衡也伴隨著欠發(fā)達地區(qū)的高債務(wù)風(fēng)險。這意味著開發(fā)區(qū)政策的區(qū)域平衡既有損總體效率，又損害了欠發(fā)達地區(qū)和總體經(jīng)濟增長的可持續(xù)性。因此，開發(fā)區(qū)政策的區(qū)域分散傾向是不可持續(xù)的。

關(guān)鍵詞：區(qū)域平衡；投資回報；資本生產(chǎn)率

中圖分類號：F201；F207

文獻標識碼：：A

文章編號：：1001-9952(2015)04-0004-14

收稿日期：2015-01-19

基金項目：國家社會科學(xué)基金(13&ZD015，12AZD045)；國家自然科學(xué)基金(71133004，71273289)

作者簡介：向?qū)捇?1986-)，男，四川安岳人，上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟管理學(xué)院博士后流動站研究人員；

Abstract：As a carrier of national policy that promotes local economic development,the geographical coverage of development zone policy reflects the change in regional development strategy from the priority of Eastern China to regional balance.This paper points out that,the geographically dispersed distribution of development zones does not definitely result in regional balance of economic development,and will do harm sustainable economy.It shows that,the development zones in inland areas are not inferior to their coastal counterparts as for the improvement of corporate profitability in deed,leading to the increase in investment scales in Central China and Western China owing to the policy giving priority to Central China and Western China.But the role of development zone policy in firm production efficiency varies with regions.In the coastal area,development zones improve firm efficiency,but in the inland area,development zones have a negative effect on firm efficiency.At the same time,regional balance of development zone policy is also accompanied by the soaring debt risk of underdeveloped areas,meaning that regional balance of development zone policy harms not only overall efficiency,but also the sustainability of economic growth in less developed regions and the whole country.Therefore,the regional dispersion tendency of development zone policy is not a sustainable way to promote regional balance.

陸銘(1973-)，男，安徽馬鞍山人，上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟管理學(xué)院、復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。

一、引言

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“必須積極穩(wěn)妥從廣度和深度上推進市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化?！边@一原則對于未來中國經(jīng)濟改革具有重大的指導(dǎo)意義。

在中國這樣一個發(fā)展中的大國，權(quán)衡經(jīng)濟增長與區(qū)域平衡一直是國家戰(zhàn)略層面的一個重大問題。改革開放以來，隨著經(jīng)濟總量的快速增長和區(qū)域差距的擴大，中國的區(qū)域戰(zhàn)略從率先發(fā)展東部逐步過渡到區(qū)域間平衡發(fā)展。尤其是在2003年前后，區(qū)域差距已經(jīng)擴大到了不容忽視的程度，因而這一時期，國家在諸多政策領(lǐng)域都加大了區(qū)域平衡的力度。要實現(xiàn)區(qū)域間人均收入均等化的目標有兩條備選路徑：一是通過行政干預(yù)使得經(jīng)濟資源向欠發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移；二是加強勞動力的跨地區(qū)流動，在經(jīng)濟集聚的同時實現(xiàn)人均收入的地區(qū)間均等化。在中國，由于戶籍和土地制度的制約，勞動力在地區(qū)間不能充分流動。而當前戶籍和土地制度形成根源頗深，要對其進行改革需要等待合適的歷史時機。因此，當區(qū)域差距問題迫切需要得到解決時，通過行政手段來推動欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展以實現(xiàn)區(qū)域平衡可以應(yīng)一時之急。然而，需要注意的是通過政策手段干預(yù)資源流動方向來實現(xiàn)區(qū)域平衡，會造成經(jīng)濟效率的損失。當前得到政策傾斜的欠發(fā)達地區(qū)能否持續(xù)發(fā)展取決于其生產(chǎn)效率，重速度輕質(zhì)量的增長是難以持續(xù)的。從全國層面來看，忽視效率的區(qū)域發(fā)展政策也會影響整體的資源配置效率。中國資源配置效率在2003年之后的惡化與政策上區(qū)域平衡傾向的加強不無關(guān)系(陸銘和向?qū)捇ⅲ?014)。因此，從長期來看，通過改革戶籍和土地等制度來消除勞動力跨地區(qū)流動的障礙，才是解決中國區(qū)域發(fā)展差距問題的根本。

本文以開發(fā)區(qū)為例分析一項具體政策上的區(qū)域平衡如何影響了經(jīng)濟效率。作為經(jīng)濟特區(qū)政策的延續(xù)，隨著時間的推移，開發(fā)區(qū)在中國經(jīng)濟中發(fā)揮的作用在逐漸改變。早期的開發(fā)區(qū)是改革開放的試驗田，承擔(dān)著經(jīng)濟改革和制度創(chuàng)新的任務(wù)。但當其運營模式逐漸成熟之后，開發(fā)區(qū)的角色開始發(fā)生變化，慢慢變成國家推動地方經(jīng)濟發(fā)展的主要政策手段。因此，中國區(qū)域戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變會反映在開發(fā)區(qū)在區(qū)域間分布的變化上。本文則通過分析開發(fā)區(qū)政策上的區(qū)域平衡對企業(yè)的影響，來揭示平衡政策將如何影響地區(qū)經(jīng)濟和效率。

本文利用工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫，分別計算了各個城市開發(fā)區(qū)企業(yè)平均的權(quán)益資本回報率和資本要素生產(chǎn)率，并利用這兩個指標與該城市到香港、上海和天津的最近距離之間的相關(guān)關(guān)系在2003年前后的變化，來反映開發(fā)區(qū)政策的區(qū)域平衡傾向?qū)ζ髽I(yè)在地區(qū)間的分布和企業(yè)效率的影響。兩個指標中，前者能夠反映出企業(yè)在各個城市的開發(fā)區(qū)進行投資獲得的收益率，后者反映的是資本要素的利用效率。如果不同地理位置上的開發(fā)區(qū)企業(yè)沒有出現(xiàn)明顯的權(quán)益資本回報率差異，那么說明企業(yè)在哪投資都有相似的收益，此時，政府政策的確可以影響企業(yè)的選址。我們的基本發(fā)現(xiàn)是，2003年之后，開發(fā)區(qū)政策上的區(qū)域平衡傾向相對限制了東部發(fā)展，這使得相對更多的企業(yè)投資于中西部地區(qū)。但是，權(quán)益資本回報率本身可能是政府政策傾向(如減稅和補貼)的結(jié)果，對資源配置來說，更為重要的不是權(quán)益資本回報率，而是資本要素的利用效率，如果效率低下，則增長的持續(xù)性將受到危害。本文發(fā)現(xiàn)，2003年之后中西部地區(qū)和東部地區(qū)資本要素生產(chǎn)率的差距在擴大。因此，開發(fā)區(qū)分布的區(qū)域平衡只能在短期內(nèi)提高中西部地區(qū)的增長速度，同時卻造成了宏觀經(jīng)濟效率的損失。

本文后面的內(nèi)容分為四個部分：第二部分展示了開發(fā)區(qū)分布的區(qū)域平衡傾向不斷加強的歷史進程。在第三部分和第四部分，我們利用企業(yè)數(shù)據(jù)，分析了2003年之后開發(fā)區(qū)政策的中西部偏向?qū)ζ胶夂托实挠绊?。其中，第三部分揭示了開發(fā)區(qū)政策的中西部偏向?qū)ζ髽I(yè)分布的作用機制；第四部分結(jié)合文獻分析了區(qū)域平衡政策的加強如何影響了地區(qū)間資本生產(chǎn)率的差距，并以此說明政策的區(qū)域平衡對經(jīng)濟效率的影響。第五部分為結(jié)論及政策含義。

二、東部優(yōu)先到地區(qū)平衡：開發(fā)區(qū)政策的地理推進

中國的開發(fā)區(qū)政策是始于1980年的經(jīng)濟特區(qū)政策的延續(xù)。作為改革開放政策試驗的載體，經(jīng)濟特區(qū)取得了巨大成功，使得國家有了進一步擴大開放的動力。1984-1990年，中國又陸續(xù)開放了其他一些沿海城市和地區(qū)，這一時期開放的城市和地區(qū)都在沿海，反映了國家率先發(fā)展東部的區(qū)域戰(zhàn)略。而1992年之后，開放政策的區(qū)域平衡傾向越來越明顯，1992年5月，中央4號文件決定開放5個長江沿岸城市、9個邊境城市和全部30個省會城市，賦予這些城市經(jīng)濟特區(qū)的特權(quán)。在開放政策的重心向內(nèi)陸地區(qū)偏移之后，開發(fā)區(qū)的設(shè)立也向內(nèi)地轉(zhuǎn)移。1992-1993年間，內(nèi)陸省份設(shè)立了18個國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，2000-2002年期間，又有17家在內(nèi)陸省份成立。

由于經(jīng)濟開放范圍的擴大總是伴隨著新的國家級開發(fā)區(qū)的設(shè)立，因此，國家級開發(fā)區(qū)在區(qū)域間分布的變化，能夠直接反映經(jīng)濟開放政策的地理推進。圖1給出了1984-2005年期間，國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、出口加工區(qū)和保稅區(qū)四類國家級開發(fā)區(qū)*根據(jù)《中國開發(fā)區(qū)審核公告目錄(2006年版)》，國家級開發(fā)區(qū)有六類，剩余的兩類為邊境經(jīng)濟合作區(qū)和其他國家級開發(fā)區(qū)。這兩類開發(fā)區(qū)和其他四類開發(fā)區(qū)的差別在于，一方面經(jīng)濟上的作用有所不同，另一方面其設(shè)立包含了對于特殊地區(qū)的特別政策照顧。因此，我們的分析并沒有包含這兩類開發(fā)區(qū)。累計總數(shù)量在東部和中西部地區(qū)的分布及變化。*本小節(jié)分析開發(fā)區(qū)數(shù)量變化的數(shù)據(jù)都來自《中國開發(fā)區(qū)審核公告目錄(2006年版)》。這一目錄是對2006年當年存在的開發(fā)區(qū)的一個完全統(tǒng)計。在本文所依賴的企業(yè)數(shù)據(jù)的樣本區(qū)間內(nèi)(1998-2008年)，其他年份并沒有對開發(fā)區(qū)的準確統(tǒng)計?？梢钥闯?，到1990年為止，國家級開發(fā)區(qū)(以下簡稱“國開區(qū)”)都只設(shè)立在東部地區(qū)，而1991年新增的18個國開區(qū)中，中西部占了11個。1992年鄧小平南巡講話之后，國開區(qū)數(shù)量在兩年間猛增64個，僅東部就新增45個。這既反映了經(jīng)濟開放程度的加深，也反映了當時率先發(fā)展東部的基調(diào)。1994-1999年開發(fā)區(qū)數(shù)量變化比較小。2000-2003年間國開區(qū)又經(jīng)歷了一輪較大的數(shù)量變化，四年新增開發(fā)區(qū)56個，其中東部30個，中西部共26個。這一輪數(shù)量變化首先反映了中國加入WTO前后開放程度的加深，其次也反映了西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施后，國家在開發(fā)區(qū)的設(shè)立上對內(nèi)陸地區(qū)的政策偏向。

圖1　國家級開發(fā)區(qū)數(shù)量在東部和中西部的變化　　注：原始數(shù)據(jù)來源于《中國開發(fā)區(qū)審核公告目錄(2006年版)》。

國家級開發(fā)區(qū)在區(qū)域間的分布比較準確地反映了國家的區(qū)域戰(zhàn)略，但是省級及以下開發(fā)區(qū)的地理分布還受到地方政府發(fā)展本地經(jīng)濟的激勵和土地資源分布地區(qū)差異交互作用的影響。而土地資源中，對開發(fā)區(qū)設(shè)立影響最大的是建設(shè)用地指標，其在地區(qū)間的分配受到2000年以后區(qū)域平衡戰(zhàn)略的影響，也更加偏向中西部地區(qū)。但是，由于監(jiān)管不嚴，省級及以下開發(fā)區(qū)的設(shè)立在2003年以前并沒有受到建設(shè)用地指標的嚴格限制。而2003-2006年開發(fā)區(qū)的清理整頓使違規(guī)占地和違規(guī)設(shè)立開發(fā)區(qū)的現(xiàn)象得到治理。這使國家在成功控制了開發(fā)區(qū)過度擴張的同時，無疑也加強了省級以下開發(fā)區(qū)分布的區(qū)域平衡。由于省級開發(fā)區(qū)在數(shù)量上要大大超過國家級開發(fā)區(qū)，*《中國開發(fā)區(qū)審核公告目錄(2006年版)》中，各類國家級開發(fā)區(qū)有222個，而省級開發(fā)區(qū)則有1346個。因此這一輪的清理整頓也是一次對開發(fā)區(qū)分布的重大調(diào)整。

省級及以下的開發(fā)區(qū)和國家級開發(fā)區(qū)的區(qū)別在定義上僅僅是審批機構(gòu)的級別差異，但由于不同級別的行政機構(gòu)掌握著不同程度的權(quán)力，二者在政策優(yōu)惠上也存在顯著差異。根據(jù)《關(guān)于清理整頓現(xiàn)有各類開發(fā)區(qū)的具體標準和政策界限的通知》(發(fā)改外資[2003]2343號)，國家級開發(fā)區(qū)是指經(jīng)國務(wù)院批準設(shè)立的各類開發(fā)區(qū)，而省級開發(fā)區(qū)則是指省級政府批準設(shè)立的各類開發(fā)區(qū)?！吨袊_發(fā)區(qū)審核公告目錄(2006年版)》中，得到國家部委承認其合法性的省級開發(fā)區(qū)有三類：省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、省級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)以及省級特色工業(yè)園區(qū)。而省級以下的開發(fā)區(qū)在2003-2006年的清理整頓中全部被撤并。政策優(yōu)惠上，國家級開發(fā)區(qū)和省級開發(fā)區(qū)最大差別的在于所得稅的優(yōu)惠程度。例如，國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)內(nèi)生產(chǎn)性外商投資企業(yè)從事生產(chǎn)經(jīng)營所得和其他所得按15%的稅率征收所得稅，其中，經(jīng)營期在10年以上的經(jīng)企業(yè)申請、市稅務(wù)機關(guān)批準，從開始獲利的年度起，第一和第二年免征所得稅，第三至第五年減半征收所得稅(“兩免三減半”)。但對于省級開發(fā)區(qū)，由于省級政府并不擁有和國務(wù)院同等程度的稅收權(quán)利，因此其稅收優(yōu)惠與國家級開發(fā)區(qū)相比還有一定的差距，多是給予符合一定條件的企業(yè)地稅返還或者財政獎勵。

省級及以下開發(fā)區(qū)的數(shù)量和面積擴張，一方面是受到國家級開發(fā)區(qū)取得的成功的影響，另一方面則是地方政府之間招商引資競爭加劇的結(jié)果。所謂的“開發(fā)區(qū)熱”現(xiàn)象，就主要表現(xiàn)為地方政府為了競爭企業(yè)，在建設(shè)開發(fā)區(qū)上加大投入，這使得很多地方建設(shè)用地快速擴張，并引起了征地過程中的種種問題。第一輪的開發(fā)區(qū)熱始于1992年。根據(jù)張璞和李曉文(2007)提供的數(shù)據(jù)，截至1992年底，全國開發(fā)區(qū)的數(shù)量已達到1 951個，規(guī)劃面積1.53萬平方公里，但已開工建設(shè)的面積僅307平方公里。針對開發(fā)區(qū)數(shù)量面積擴張過快、耕地數(shù)量銳減的問題，1993-1994年國家土地管理局開展了第一次開發(fā)區(qū)清理整頓。然而，這一輪清理整頓并沒有止住開發(fā)區(qū)擴張的勢頭。1997年初，開發(fā)區(qū)的數(shù)量達到4 120個，規(guī)劃面積1.24萬平方公里，實際占地面積2 322.5平方公里，4 120個開發(fā)區(qū)中絕大部分是省級以下違規(guī)設(shè)立的(張璞和李曉文，2007)。為了控制建設(shè)用地的擴張，1997年4月15日至1998年4月14日期間國家直接凍結(jié)了建設(shè)用地的批準。

雖然在2003年之前，國家對省級及以下開發(fā)區(qū)的過度擴張進行了兩次清理整頓，但這并沒有對開發(fā)區(qū)在地區(qū)間的分布產(chǎn)生太大影響。從原則上講，省級及以下開發(fā)區(qū)的建設(shè)要遵循1999年4月國務(wù)院批準的《1997-2010年全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，而這一規(guī)劃綱要強調(diào)的統(tǒng)籌平衡各區(qū)域用地主要體現(xiàn)在對東南沿海區(qū)和環(huán)渤海區(qū)建設(shè)用地規(guī)模擴大加強限制。但是，由于監(jiān)管薄弱，地方在用地時并不一定嚴格遵循這一規(guī)劃。且前兩次清理整頓的力度也非常有限?？梢哉f，在2003年以前，省級及以下開發(fā)區(qū)的分布受到建設(shè)用地區(qū)域平衡的限制比較小，在很大程度上仍取決于地方政府發(fā)展經(jīng)濟的激勵和對本地發(fā)展?jié)摿Φ呐袛唷?/p>

然而，這一狀況從2003年下半年開始有所改變。2003年7月開始，國土資源部會同國務(wù)院有關(guān)部門對開發(fā)區(qū)進行了一次重大的清理整頓。7月18日國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于暫停審批各類開發(fā)區(qū)的緊急通知》(國辦發(fā)明電[2003]30號)，暫停審批各類開發(fā)區(qū)。同年12月底，國家發(fā)展和改革委員會、國土資源部、建設(shè)部、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于清理整頓現(xiàn)有各類開發(fā)區(qū)的具體標準和政策界限的通知》(發(fā)改外資[2003]2343號)，詳細指出了對各級開發(fā)區(qū)清查和整頓的要求。整個清理整頓過程持續(xù)了3年時間。由于力度比較大，這次整頓的效果非常明顯，到2006年為止，全國開發(fā)區(qū)數(shù)量由6 866家減少到1 568家，減少了77.2%，規(guī)劃面積由3.86萬平方公里壓縮到9 949平方公里，減少了74.0%。*數(shù)字來源于《印發(fā)國家發(fā)展改革委關(guān)于全國各類開發(fā)區(qū)清理整頓工作總結(jié)的報告要點的通知》(發(fā)改外資[2007]591號)。其中，2003-2004年，開發(fā)區(qū)數(shù)量減少了4 813個，面積減少了2.46萬平方公里，減少的比重分別約為70%和64.5%。*來源同上。

2003-2006年的開發(fā)區(qū)清理整頓使得國家在成功地控制了開發(fā)區(qū)過度擴張的同時，也加強了省級以下開發(fā)區(qū)分布的區(qū)域平衡。由于缺乏數(shù)據(jù)，我們無法獲得2003年清理整頓之前開發(fā)區(qū)在地區(qū)間的分布，但從清理整頓開始后建設(shè)用地被控制得更嚴這一點來推斷，清理整頓之后的開發(fā)區(qū)在地區(qū)間的分布比2003年之前更能反映國家的區(qū)域平衡的傾向。并且，運用1998-2008年全部國有和規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)*我們剔除了工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫中的一些異常樣本，其中包括不在營業(yè)狀態(tài)的企業(yè)；主營業(yè)務(wù)收入低于5000元的；關(guān)鍵變量，如企業(yè)年齡、企業(yè)從業(yè)人數(shù)、出口、行業(yè)代碼等變量缺失的；從業(yè)人數(shù)小于8人的；企業(yè)年齡為負或者大于100年的；以及其他一些包含明顯錯誤信息的樣本，比如資產(chǎn)折舊、本年應(yīng)交增值稅等財務(wù)信息為負數(shù)的樣本。全部樣本經(jīng)過這一剔除程序，由2 224 380個觀察值減少到1 779 032個，減少了約20%。，我們可以獲得開發(fā)區(qū)企業(yè)的空間分布，以此來檢驗開發(fā)區(qū)政策的平衡傾向在2003年前后的變化。

圖2　開發(fā)區(qū)企業(yè)數(shù)量和有開發(fā)區(qū)企業(yè)的區(qū)縣數(shù)量的變化　　注：數(shù)據(jù)來源于1998-2008國有和規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫。

在用工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)檢驗2003年前后開發(fā)區(qū)政策的區(qū)域平衡傾向的變化之前，我們首先要證明這一數(shù)據(jù)能夠反映開發(fā)區(qū)政策的變化。為此，我們給出了開發(fā)區(qū)企業(yè)*我們識別企業(yè)是否位于開發(fā)區(qū)內(nèi)的方法是，如果某個企業(yè)在這幾個字段中，只要出現(xiàn)“開發(fā)”、“工業(yè)園”、“工業(yè)區(qū)”、“園區(qū)”、“高新”字樣，則認定該企業(yè)為開發(fā)區(qū)企業(yè)?？傮w數(shù)量和有開發(fā)區(qū)企業(yè)的區(qū)縣數(shù)量*工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫給出了企業(yè)所在地的六位行政區(qū)劃代碼，而這一代碼恰好代表區(qū)縣一級。在2003年前后的變化，并看這一變化是否能夠反映2003-2006年開發(fā)區(qū)清理整頓的影響，如圖2所示。由于我們關(guān)注的是數(shù)量變化的程度而非數(shù)量本身，圖2給出的是每年開發(fā)區(qū)企業(yè)數(shù)量和有開發(fā)區(qū)企業(yè)的區(qū)縣數(shù)量相對于2003年*在我們的數(shù)據(jù)中，2003年開發(fā)區(qū)企業(yè)數(shù)量為19 481家，而有開發(fā)區(qū)企業(yè)的區(qū)縣數(shù)量為1 010個。同一數(shù)量的倍數(shù)。結(jié)果顯示，2003年前后，兩個數(shù)量的下降幅度都是比較明顯的。2003年到2004年間，開發(fā)區(qū)企業(yè)數(shù)量下降了約41%，而有開發(fā)區(qū)企業(yè)的區(qū)縣數(shù)量下降了約61%。與清理整頓中2003-2004年間開發(fā)區(qū)數(shù)量的減少幅度相比，這兩個數(shù)字看上去比較低*由于我們使用的數(shù)據(jù)不包含中小企業(yè)，并且清理整頓中關(guān)閉的開發(fā)區(qū)更可能是那些在招商引資的表現(xiàn)上更差的開發(fā)區(qū)，因此我們從國有和規(guī)模以上企業(yè)數(shù)據(jù)中，看到了開發(fā)區(qū)企業(yè)數(shù)量的變化小于宏觀上開發(fā)區(qū)數(shù)量的變化。另外，一個區(qū)縣之內(nèi)，可能存在多個開發(fā)區(qū)，而這一現(xiàn)象在清理整頓前可能更加明顯，因此有開發(fā)區(qū)企業(yè)的區(qū)縣數(shù)量的下降幅度也會低于宏觀上開發(fā)區(qū)數(shù)量的減少程度。，但至少能夠反映清理整頓帶來的開發(fā)區(qū)數(shù)量和開發(fā)區(qū)企業(yè)數(shù)量的大幅度下降。

數(shù)據(jù)分析顯示，開發(fā)區(qū)清理整頓之后，相對來說，東部的開發(fā)區(qū)受到了更大的壓縮。我們計算了東部地區(qū)開發(fā)區(qū)企業(yè)數(shù)量占全部開發(fā)區(qū)企業(yè)數(shù)量的比重，以及有開發(fā)區(qū)企業(yè)的區(qū)縣數(shù)量占全國有開發(fā)區(qū)企業(yè)的區(qū)縣數(shù)量的比重，圖3顯示了這兩個比重在1998-2008年期間的變化。兩個指標中，后者反映了開發(fā)區(qū)的地理分布，而前者還反映了企業(yè)在不同地區(qū)的開發(fā)區(qū)之間的選擇。圖3給出的一個非常明顯的結(jié)果是，2003年之后，東部地區(qū)的開發(fā)區(qū)企業(yè)數(shù)量和有開發(fā)區(qū)的區(qū)縣數(shù)量占全國的比重都有較大幅度的下降。這表明，2003年開始的清理整頓，的確明顯地加強了開發(fā)區(qū)分布的區(qū)域平衡，而清理整頓帶來的開發(fā)區(qū)分布的區(qū)域平衡，也影響了開發(fā)區(qū)企業(yè)的空間分布。2003年以前，東部有開發(fā)區(qū)企業(yè)的區(qū)縣數(shù)量比重緩慢下降，說明開發(fā)區(qū)分布的區(qū)域平衡趨勢是在逐步加強的，但是東部地區(qū)開發(fā)區(qū)企業(yè)數(shù)量占比在這一期間維持不變，表明這一時期開發(fā)區(qū)政策的區(qū)域平衡并沒有使得中西部地區(qū)在招商引資上獲得了明顯的好處。其原因是東部地區(qū)的開發(fā)區(qū)對企業(yè)的吸引力比中西部要強得多。但是，2003年之后，東部地區(qū)開發(fā)區(qū)企業(yè)數(shù)量占比也有所下降，并且企業(yè)數(shù)量占比的下降幅度比有開發(fā)區(qū)企業(yè)的區(qū)縣數(shù)量占比下降的幅度要大。這表明，2003-2006年的清理整頓不僅影響了開發(fā)區(qū)的地理分布，還對企業(yè)向東部的集聚造成了負向影響。

圖3　東部地區(qū)開發(fā)區(qū)比重的變化　　注：數(shù)據(jù)來源于1998-2008國有和規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫。

這部分的分析表明，隨著時間的推移，開發(fā)區(qū)政策越來越偏向于中西部。而通過對企業(yè)數(shù)據(jù)的分析我們發(fā)現(xiàn)，2003年以前，開發(fā)區(qū)分布的區(qū)域平衡傾向變化比較平穩(wěn)和緩慢，同時在這一時期，開發(fā)區(qū)分布的區(qū)域平衡并未導(dǎo)致開發(fā)區(qū)在招商引資數(shù)量上的區(qū)域平衡。但是，2003-2006年的開發(fā)區(qū)清理整頓卻大大加強了開發(fā)區(qū)政策的中西部偏向，其表現(xiàn)為開發(fā)區(qū)分布更加偏向于中西部地區(qū)。并且，在2003年以后，開發(fā)區(qū)分布的中西部偏向也導(dǎo)致了開發(fā)區(qū)企業(yè)分布的同向變化。從這一角度來講，2003年以后開發(fā)區(qū)政策的區(qū)域平衡似乎相對改變了中西部地區(qū)在招商引資上的劣勢。然而，在接下來的分析中，我們將指出，之所以出現(xiàn)開發(fā)區(qū)企業(yè)分布向中西部傾斜的現(xiàn)象，其主要原因是東部地區(qū)受到了更多的限制。而試圖通過在開發(fā)區(qū)政策上限制東部地區(qū)來推進區(qū)域平衡，不僅不一定能實現(xiàn)平衡的目標，還會導(dǎo)致宏觀上的效率損失。

在第三部分和第四部分，我們分別利用城市層面開發(fā)區(qū)企業(yè)的平均權(quán)益資本回報率和資本要素生產(chǎn)率兩個指標的空間分布及其在2003年前后的變化，分析了開發(fā)區(qū)政策上的區(qū)域平衡傾向?qū)ζ髽I(yè)空間分布的影響，以及該政策傾向?qū)π实呐で?/p>

三、開發(fā)區(qū)的區(qū)域平衡政策如何影響了企業(yè)的空間分布？

2003年之后，開發(fā)區(qū)政策出現(xiàn)了明顯的中西部偏向，這一偏向確實起到了改變經(jīng)濟布局的作用。有兩個渠道可能導(dǎo)致這一結(jié)果：一是更多地限制東部，二是為中西部的開發(fā)區(qū)提供更多的政策優(yōu)惠。在開發(fā)區(qū)清理整頓關(guān)閉了70%以上的開發(fā)區(qū)這一背景下，我們強調(diào)：導(dǎo)致2003-2007年期間開發(fā)區(qū)企業(yè)的分布向中西部傾斜的主要原因是東部地區(qū)在清理整頓過程中受到了更多限制。

開發(fā)區(qū)的區(qū)域平衡實際上形成了企業(yè)資本流動的障礙，對資源在區(qū)域間的配置效率產(chǎn)生了影響。從理論上講，開發(fā)區(qū)企業(yè)在地區(qū)間的分布是追求利潤最大化的企業(yè)在開發(fā)區(qū)內(nèi)和開發(fā)區(qū)外以及不同地區(qū)的開發(fā)區(qū)之間進行選擇的結(jié)果。在不考慮開發(fā)區(qū)政策的情況下，如果不存在資本跨地區(qū)流動障礙，企業(yè)在地區(qū)間選擇的結(jié)果是所有地區(qū)的投資回報率都相等。但是現(xiàn)實中存在的資本流動障礙，使得地區(qū)間存在著資本回報的差異。在進入壁壘強的地方，能夠進行投資的企業(yè)會獲取更高的回報。對中國而言，從2000年左右開始，區(qū)域發(fā)展政策總體上更加偏向于中西部而對沿海地區(qū)有所限制，一些企業(yè)由于這些限制并沒有選擇東部地區(qū)，而那些能夠在沿海地區(qū)投資的企業(yè)則享受了更高的投資回報。圖4中，我們計算了各地區(qū)(市、州)*我們剔除了那些主要依托于資源的城市，包括東營、大慶、隴南、烏魯木齊和克拉瑪依。我們也剔除了拉薩的數(shù)據(jù)。非開發(fā)區(qū)企業(yè)平均的投資回報指標，這個指標能夠反映出企業(yè)所有者在各個城市進行投資獲得的收益率。數(shù)據(jù)顯示，更靠近三大港口(以到香港、上海和天津的最近距離度量)的城市，其非開發(fā)區(qū)企業(yè)平均的投資回報率確實是比中西部地區(qū)更高，并且這一相關(guān)關(guān)系在2003年前后并沒有什么變化。*我們用利潤與權(quán)益資本的比值來衡量企業(yè)的投資回報，一個替代的衡量指標是利潤與企業(yè)總資產(chǎn)的比值，但相對而言，前者的意義更接近企業(yè)所有者的目標。為使結(jié)果穩(wěn)健，我們也采用了利潤與企業(yè)總資產(chǎn)的比值作為企業(yè)回報的度量，其結(jié)果和前者差異并不大，為了節(jié)省篇幅，這部分內(nèi)容沒有報告。在這種情況下，2003年之后，開發(fā)區(qū)政策的區(qū)域平衡能夠使得企業(yè)相對更多地投資于中西部，必須通過兩個渠道：一是對東部地區(qū)進一步加強限制；二是讓中西部地區(qū)的開發(fā)區(qū)提供更高程度的政策優(yōu)惠，從而使這些地區(qū)的開發(fā)區(qū)對企業(yè)投資回報的作用更強。雖然兩種渠道可能同時存在，但我們更強調(diào)前者。中西部地區(qū)存在先天的地理劣勢，比如地理位置、地形、氣候等條件增加了生產(chǎn)和運輸成本，因此內(nèi)地的開發(fā)區(qū)在招商引資時給予了企業(yè)更多的優(yōu)惠，但正是由于先天的地理劣勢，更多的政策優(yōu)惠并不一定帶來更高的投資回報。

圖4　2003年前后非開發(fā)區(qū)企業(yè)投資回報的地區(qū)差異　　注：數(shù)據(jù)來源于1998-2008國有和規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫，對投資回報率的度量我們采用“利潤/權(quán)益資本”這一指標；城市級數(shù)據(jù)是通過對企業(yè)投資回報率在城市層面取平均值獲得；我們剔除了平均投資回報在2.5%分位點以下和97.5%分位點以上的城市，但保留這些城市的數(shù)據(jù)并未改變擬合線的斜率，圖7和圖8也采取了同樣的處理方式。

2003年開始的清理整頓對東部地區(qū)的限制可以從2003年前后開發(fā)區(qū)企業(yè)規(guī)模的變化在東部和中西部的差別中看出端倪。從圖5可以看出，對于中西部地區(qū)而言，清理整頓前后開發(fā)區(qū)企業(yè)規(guī)模*運用企業(yè)的增加值來度量企業(yè)規(guī)模，可以得到相同的結(jié)論。下降的趨勢比較平穩(wěn)，但是對東部地區(qū)而言，2003年之后，企業(yè)的平均規(guī)模卻有所上升。造成這一差別的最可能的原因，我們認為是在清理整頓過程中，東部地區(qū)由于各種壓力不得不關(guān)掉一些能夠成功地招商引資、但是區(qū)內(nèi)企業(yè)規(guī)模相對較小的開發(fā)區(qū)；而對中西部地區(qū)而言，清理整頓的壓力并沒有大到需要關(guān)閉能夠招商引資的開發(fā)區(qū)的程度。從這個意義上講，2003年之后，開發(fā)區(qū)政策的區(qū)域平衡確實使得東部地區(qū)面臨更緊的政策約束。

圖5　開發(fā)區(qū)企業(yè)規(guī)模變化趨勢的地區(qū)差異　　注：數(shù)據(jù)來自1998-2008年國有和規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫。

利用企業(yè)數(shù)據(jù)，中西部地區(qū)的開發(fā)區(qū)更能提高企業(yè)投資回報的渠道也可以被排除。一方面，2003年之前，中西部地區(qū)開發(fā)區(qū)對企業(yè)投資回報的作用并不比東部地區(qū)更高。我們利用那些受到2003年開始的開發(fā)區(qū)清理整頓影響而從開發(fā)區(qū)退出的企業(yè)與那些不受清理整頓直接影響的企業(yè)數(shù)據(jù)，對比二者平均投資回報在2003年前后變化的差異，來識別開發(fā)區(qū)對投資回報的作用。*這實際上是利用倍差法(difference in differences)的思想進行識別。對于受影響的企業(yè)，我們的定義是在2003-2004年從開發(fā)區(qū)企業(yè)變成非開發(fā)區(qū)企業(yè)，同時其所在地的六位行政代碼(區(qū)縣一級)并未發(fā)生變化的企業(yè)；作為參照組的不受清理整頓直接影響的企業(yè)，是指那些2003年前后都在開發(fā)區(qū)內(nèi)或者都不在開發(fā)區(qū)內(nèi)的企業(yè)。如果開發(fā)區(qū)對企業(yè)投資回報的作用為正，那么我們應(yīng)該看到受影響企業(yè)投資回報率減去不受影響企業(yè)的投資回報率這一差值，在2003年之后應(yīng)該縮小。從圖6中可以看到，在2003年之后，不論是中西部地區(qū)還是東部地區(qū)，受開發(fā)區(qū)壓縮政策影響的企業(yè)投資回報率均值減去不受影響的企業(yè)投資回報率均值的差值都是縮小的，這意味著2003年之前開發(fā)區(qū)對企業(yè)投資回報的作用在東部和中西部都為正。

(a)東部地區(qū)　　　　　　　　　　　　　　　(b)中西部地區(qū)圖6　利用清理整頓識別開發(fā)區(qū)對企業(yè)投資回報的影響　　注：數(shù)據(jù)來自1998-2008年國有和規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫；橫軸為年份，縱軸為受影響企業(yè)投資回報的均值減去參照組企業(yè)投資回報的均值。投資回報的計算同圖4，roe=利潤總額/權(quán)益資本。圖中陰影表示95%置信區(qū)間。

從差值變化的幅度來看，對于中西部地區(qū)平均而言，清理整頓使得受影響的企業(yè)和不受影響的企業(yè)投資回報率的差距在2003年之后下降了2.46個百分點。也就是說，在中西部地區(qū)，開發(fā)區(qū)使企業(yè)的投資回報率提高了2.46個百分點。而在東部地區(qū)，這一數(shù)字為2.58個百分點。二者的差距為0.12個百分點，相對于開發(fā)區(qū)企業(yè)平均的投資回報率(15%左右)，這一差異是非常小的。但是，通過置信區(qū)間的變化可以看到，中西部地區(qū)受影響組和參照組企業(yè)投資回報均值的差值在2003年前后的變化是不顯著的，這意味著在統(tǒng)計上甚至不能確認中西部地區(qū)的開發(fā)區(qū)對企業(yè)的投資回報有正向的作用。

圖7　2003年前后開發(fā)區(qū)企業(yè)投資回報的地區(qū)差異

另外，中西部地區(qū)開發(fā)區(qū)企業(yè)的投資回報在2003年之后也并沒有比東部地區(qū)更高。圖7中，我們計算了2003年前后每一個地級城市(或地區(qū)、州)開發(fā)區(qū)企業(yè)平均的權(quán)益資本回報率?？梢钥吹?，不論是2003年之前還是之后，隨著到港口距離的增加，這一指標幾乎都沒有什么變化。2003年之前，開發(fā)區(qū)企業(yè)平均的權(quán)益資本回報率不隨距離變化，進一步印證了我們上一段的發(fā)現(xiàn)。而2003年前后擬合線的斜率并沒發(fā)生明顯變化則說明，即使中西部地區(qū)的開發(fā)區(qū)在2003年之后可能給予企業(yè)更多的政策優(yōu)惠，但這并未改變其在吸引投資上的相對劣勢。因此，我們認為，開發(fā)區(qū)清理整頓中，區(qū)域平衡傾向所帶來的企業(yè)分布的中西部偏向，更主要的原因是更多地限制了東部地區(qū)。

四、區(qū)域平衡政策如何扭曲了效率？

開發(fā)區(qū)給企業(yè)帶來了財稅、金融和土地上的優(yōu)惠*見葛順奇和田貴明(2008)的總結(jié)。，這些政策優(yōu)惠是國家干預(yù)要素流動的重要手段?？梢哉f，開發(fā)區(qū)是中國實現(xiàn)其區(qū)域經(jīng)濟戰(zhàn)略的主要載體。而開發(fā)區(qū)的分布在2003年之后更偏向于中西部，則反映了區(qū)域平衡政策的力度在加強。以開發(fā)區(qū)為例，我們發(fā)現(xiàn)政策平衡確實起到了使更多的企業(yè)投資于中西部的作用。但是政策上的區(qū)域平衡不一定帶來經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域平衡，原因是那些旨在推動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的政策對投資效率的影響也是存在地區(qū)差異的。不僅如此，用政策手段來干預(yù)要素流動，可能會造成宏觀的效率損失，并提高欠發(fā)達地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險，這將使得經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展受到挑戰(zhàn)。

2003年前后，為了實現(xiàn)區(qū)域平衡，國家在財稅、金融和土地各方面政策的中西部偏向都有所加強*見陸銘和向?qū)捇?2014)的總結(jié)。，如果企業(yè)僅僅關(guān)注自己的權(quán)益資本收益，那么，優(yōu)惠政策的確可以引導(dǎo)企業(yè)跟隨政府的區(qū)域發(fā)展政策。但是，對于經(jīng)濟的可持續(xù)增長來說，更重要的是企業(yè)的資本要素生產(chǎn)率。行政力量干預(yù)資源的空間分布會改變地區(qū)間企業(yè)資本要素生產(chǎn)率的差距，而這個差距在空間上越大，說明資源在區(qū)域間的配置效率越低。

那些改變企業(yè)TFP(全要素生產(chǎn)率)和資本-勞動相對使用量的因素都會改變企業(yè)的資本生產(chǎn)率。而偏向于中西部的政策會通過直接影響企業(yè)和影響企業(yè)所在地區(qū)投資環(huán)境兩個層面，對企業(yè)TFP和資本-勞動比產(chǎn)生影響。中西部地區(qū)的企業(yè)相對于東部而言能夠以更低的價格獲得生產(chǎn)要素，同時享受了更低的稅率和更高的財政補貼。而土地、財政和金融方面的優(yōu)惠對企業(yè)的效率會產(chǎn)生一定的影響。稅收優(yōu)惠使得企業(yè)提高效率的激勵加強，因為當稅率更低時，企業(yè)自身可以從效率提高產(chǎn)生的收益中獲得更高的分成。而企業(yè)面臨的其他方面的政策優(yōu)惠都會降低企業(yè)的效率。土地和金融方面的優(yōu)惠降低了企業(yè)土地要素和資本要素的成本，在成本最小化的目標下，企業(yè)將會相對更多地使用這些要素，從而降低了其邊際生產(chǎn)率。財政補貼一方面會放松企業(yè)的資金約束，使得效率提高的迫切性下降。另一方面，財政補貼的獲取有一定的要求，而這些要求往往會使得企業(yè)做出一些有損效率的行為。例如，開發(fā)區(qū)對企業(yè)的獎勵和企業(yè)的投資規(guī)模有關(guān)，為了獲取更多的補貼，企業(yè)的實際投資規(guī)?？赡軙^沒有補貼時的最優(yōu)規(guī)模。

政策偏向?qū)χ形鞑康貐^(qū)企業(yè)投資效率的影響，還會來自外部經(jīng)濟環(huán)境改善對企業(yè)的正外部性，這對企業(yè)效率的影響是正向的，但這一正向作用很有限。政策對中西部的偏向除了改變企業(yè)的資源約束之外，更加明顯的表現(xiàn)是中西部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投資增加。對于企業(yè)而言，基礎(chǔ)設(shè)施的改善會在一定程度上起到提高企業(yè)效率的作用。例如，當交通更為便捷時，運輸成本會下降；同時，由于運輸速度的提升，采購和銷售環(huán)節(jié)的時間也會縮短，對于一些特定行業(yè)，也可以避免一些不必要的損耗。然而，基礎(chǔ)設(shè)施的投資也存在效率的問題。和沿海地區(qū)相比，中西部地區(qū)由于經(jīng)濟活動密度較低，交通基礎(chǔ)設(shè)施的投資相對過剩，這就導(dǎo)致了其利用效率的低下(Shi和Huang,2014)。因此，雖然政策的中西部偏向會通過改善基礎(chǔ)設(shè)施提高企業(yè)效率，但是這一正向作用非常有限。

總體而言，政策對中西部的偏向弱化了中西部地區(qū)改善效率的激勵，而政策對東部地區(qū)的限制使得東部地區(qū)的企業(yè)要有更高的效率才能在這些地區(qū)生存。2003年之后，地區(qū)偏向政策使得東部地區(qū)的企業(yè)經(jīng)歷了生產(chǎn)成本的上升。在建設(shè)用地總量控制的約束下，土地政策的中西部偏向相對降低了東部地區(qū)的土地供給。這直接影響了企業(yè)的用地成本，還通過推升房價的渠道間接地推升了工資，提高了勞動力成本。東部地區(qū)房價上漲推動工資上漲的機制，主要是在2003年之后出現(xiàn)的，而中西部地區(qū)則因為土地供給相對充裕，沒有出現(xiàn)房價上漲推動工資上漲的現(xiàn)象。此外，2003年之后，對中西部投資增加引致的勞動力需求上升，以及惠農(nóng)政策對農(nóng)民工保留工資的推升，降低了東部地區(qū)勞動力供給的增長速度，進一步推升了東部地區(qū)勞動力成本的上升(陸銘等，2015)。除了直接的要素成本提升之外，近年來東部地區(qū)對環(huán)境保護重視程度的加強，也提高了企業(yè)的成本。在這些因素的共同作用下，2003年之后，東部地區(qū)的企業(yè)只有進一步提高效率才能生存。

數(shù)據(jù)分析的結(jié)果顯示，2003年以后政策對中西部偏向的加強，正反兩個方向力量綜合作用的結(jié)果，是使得中西部地區(qū)企業(yè)的效率相對于東部的劣勢更加惡化。圖8中，我們根據(jù)企業(yè)數(shù)據(jù)計算了每個地級市(地區(qū)、州)2003年前后資本生產(chǎn)率的平均值。結(jié)果顯示，2003年以前和以后，隨著到三大港口距離的增加，城市的平均資本生產(chǎn)率都呈現(xiàn)出下降的趨勢。這說明沿海地區(qū)平均投資效率要高于中西部地區(qū)。同時，對比2003年前后可以發(fā)現(xiàn)，2004-2007年，城市平均資本生產(chǎn)率和距離之間的擬合線的斜率絕對值更大了，這意味著2003年之后中西部地區(qū)在企業(yè)投資效率上相對于東部的劣勢，并沒有由于政策的偏向而有所改善，反而更加惡化了。值得注意的是，我們的分析僅僅采用了企業(yè)數(shù)據(jù)，如果考慮政府的投資，中西部地區(qū)投資效率的劣勢會更加明顯，并且2000年之后中西部地區(qū)政府投資的相對增加進一步降低了這些地區(qū)政府投資的效率。Shi和Huang(2014)估計了每個省份1997-2011年間基礎(chǔ)設(shè)施投資邊際產(chǎn)出相對于私有資本邊際產(chǎn)出的倍數(shù)，并以此來衡量基礎(chǔ)設(shè)施投資的效率。從他們的估算結(jié)果可以看出，總體而言，中西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資的效率要低于東部地區(qū)，并且從2000年左右開始，一部分中部省份和絕大多數(shù)西部省份出現(xiàn)了基礎(chǔ)設(shè)施投資過度的現(xiàn)象。

圖8　2003年前后地區(qū)間資本要素生產(chǎn)率差距的變化　　注：數(shù)據(jù)來源于1998-2008國有和規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫；對資本要素生產(chǎn)率的度量為消脹后“工業(yè)增加值/固定資產(chǎn)存量”。由于2008年的企業(yè)數(shù)據(jù)增加值這一變量整體缺失，此處的分析無法將2008年的情況包括進來。

當然，遠離港口的地區(qū)資本生產(chǎn)率更低，有可能并不是因為政策效果在地區(qū)間存在差異，而是在招商引資的時候，中西部地區(qū)招到的企業(yè)就是低效率企業(yè)。在這種情況下，即使平衡政策對中西部地區(qū)企業(yè)的效率有改善作用，也會看到2003年之后企業(yè)效率地區(qū)差距的擴大。但是，我們近期的一項對開發(fā)區(qū)政策的研究，確認了開發(fā)區(qū)政策對全要素生產(chǎn)率(TFP)的作用，并確實發(fā)現(xiàn)了開發(fā)區(qū)對企業(yè)效率的作用存在地理異質(zhì)性。我們對開發(fā)區(qū)如何影響TFP的研究顯示，在到三大港口(上海、香港和天津)距離短于500公里的地區(qū)的開發(fā)區(qū)在平均意義上提高了企業(yè)的TFP，但是在到大港口距離超過500公里的地區(qū)，開發(fā)區(qū)對企業(yè)TFP的作用卻是負向的(Chen等,2013)。這一研究結(jié)果支持了區(qū)域平衡政策使得中西部地區(qū)投資效率的劣勢更加惡化這一邏輯鏈條。至于為什么同樣的政策在不同地區(qū)的作用不同，文獻強調(diào)了政策對象地區(qū)的外部經(jīng)濟環(huán)境的差異。對地區(qū)偏向政策的研究指出，政策效果取決于政策目標地區(qū)是否有更高的生產(chǎn)率以及經(jīng)濟集聚是否帶來更大的生產(chǎn)率提升(Glaeser和Gottleib,2008)。對中國而言，海岸線相對國土面積較短的地理特殊性，以及改革開放由沿海逐步向內(nèi)陸地區(qū)推進的發(fā)展歷程，決定了那些更加靠近三大港口(上海、香港和天津)的城市市場發(fā)育程度更高，經(jīng)濟集聚程度更強，民營經(jīng)濟發(fā)展更好。我們對開發(fā)區(qū)的研究發(fā)現(xiàn)，企業(yè)所面臨的本地競爭程度越高、市場潛力越大、非國有企業(yè)占比越高的地區(qū)，開發(fā)區(qū)對企業(yè)全要素生產(chǎn)率(TFP)的作用越傾向于為正向作用(Chen等,2013)。除了這三方面的因素之外，城市經(jīng)濟集聚給企業(yè)生產(chǎn)帶來的外部性，也會影響開發(fā)區(qū)對企業(yè)效率的作用。開發(fā)區(qū)政策放松了企業(yè)面臨的資源約束，從而使得企業(yè)更容易擴大生產(chǎn)規(guī)模，而生產(chǎn)規(guī)模的擴大可以使企業(yè)獲得規(guī)模經(jīng)濟，從而提高企業(yè)的生產(chǎn)率。而集聚經(jīng)濟在分享、匹配和學(xué)習(xí)三個方面產(chǎn)生的提升生產(chǎn)率的正效應(yīng)*Gill等(2007)總結(jié)了經(jīng)濟在城市集聚帶來的分享、匹配和學(xué)習(xí)三個方面的規(guī)模效應(yīng)。分享是指在城市里，生產(chǎn)者可以從更大的范圍獲得廣泛的投入品供給，從而發(fā)揮生產(chǎn)中的規(guī)模經(jīng)濟，在生產(chǎn)規(guī)模提高時降低平均的生產(chǎn)成本。對于投入品的分享也使得供應(yīng)商能夠根據(jù)客戶的需求來提供高度專業(yè)化的產(chǎn)品與服務(wù)。匹配是指在更大的市場范圍里，各種生產(chǎn)要素可以更好地匹配。企業(yè)可以更好地選擇所需要的投入品和特殊技能的勞動力，滿足特定的市場需求；同時，在一個有眾多企業(yè)的地方，勞動力也更可能找到合適的雇主。學(xué)習(xí)是指空間集聚可以加速知識的傳播，方便職工和企業(yè)家之間以及不同產(chǎn)業(yè)之間相互學(xué)習(xí)。是隨著城市規(guī)模的增大而增加的，這將使得企業(yè)擴大生產(chǎn)規(guī)模的好處在規(guī)模更大的城市中更大。由于到大港口距離更近的城市具有更高的勞動生產(chǎn)率和更快的經(jīng)濟增長速度(許政等，2010；陸銘和向?qū)捇ⅲ?012)，集聚經(jīng)濟的作用機制也會使得開發(fā)區(qū)對TFP的作用在地理上存在差異。

圖9　內(nèi)地省份的城投債占比　注：原始數(shù)據(jù)來源于wind數(shù)據(jù)庫，比例經(jīng)作者計算所得。

政策效果存在地理異質(zhì)性意味著政策層面的區(qū)域平衡是有損于經(jīng)濟效率的。一方面，一些獲得更多政策優(yōu)惠的地區(qū)在投資總量和結(jié)構(gòu)方面出現(xiàn)偏差，生產(chǎn)效率受損，因此，即使中西部地區(qū)由于有更多的政策扶持而能夠吸引更多企業(yè)，但這對這些地區(qū)經(jīng)濟增長的作用也會非常有限。另一方面，平衡政策使得資源更多地流向了那些效率更差的地區(qū)，這又降低了地區(qū)間資源配置的效率(陸銘和向?qū)捇ⅲ?014)。如果內(nèi)地傾向的政策犧牲了效率還不足引起重視的話，那么需要指出的是，由于大量內(nèi)地的投資是政府推動的，這些投資直接伴隨著中西部部分省份債臺高筑的現(xiàn)象。 圖9給出了2006-2012年城投債中中西部地區(qū)占比的變化?？梢园l(fā)現(xiàn)，不管是城投債發(fā)債的支數(shù)還是規(guī)模，內(nèi)地省份所占的比重近些年來總體上處于上升趨勢，在2012年，這兩個比重均已經(jīng)超過50%。而城投債僅是地方政府總體債務(wù)的冰山一角。運用2015年年初各省審計署公布的地方債務(wù)審核公告，可以計算出各省總體的負債率水平，如圖10所示。我們發(fā)現(xiàn)，除上海、天津和北京三個直轄市之外，其他省和直轄市的負債率與其人均GDP之間的負相關(guān)關(guān)系比較明顯。最為突出的是貴州省，其人均GDP水平是全國最低，但其負債率卻遠高于其他省市，超過了70%。經(jīng)濟總量區(qū)域平衡的目標要求中西部地區(qū)有更快的發(fā)展，然而由于其地理位置上的劣勢，中西部往往只能通過更低廉的要素(最主要是土地)和更好的基礎(chǔ)設(shè)施來招商引資，而國家的區(qū)域偏向性政策正好給予了欠發(fā)達地區(qū)實施這些措施的條件。然而，陸路運輸成本高于海運，這就限制了內(nèi)陸地區(qū)在制造業(yè)領(lǐng)域參與全球分工的能力。這意味著內(nèi)陸地區(qū)的地理劣勢限制了其發(fā)展工業(yè)的潛力，并制約了未來的償債能力。那么，在負債較高的內(nèi)陸省份，債務(wù)違約風(fēng)險也將會越來越大。

五、結(jié)論與政策啟示

本文以開發(fā)區(qū)在地理上的推進為例，分析了國家區(qū)域戰(zhàn)略的變化。本文發(fā)現(xiàn)，國家級開發(fā)區(qū)的地理推進進程體現(xiàn)了區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略由東部優(yōu)先到區(qū)域平衡的逐步轉(zhuǎn)變。而省級及以下開發(fā)區(qū)分布的地區(qū)平衡傾向在2003年之后有較大幅度的增強。這主要是由于2003年下半年開始的開發(fā)區(qū)清理整頓，落實了國家區(qū)域戰(zhàn)略對省級開發(fā)區(qū)分布的影響。運用工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)，我們證實了開發(fā)區(qū)以及開發(fā)區(qū)企業(yè)的分布在2003年之后更偏向于中西部地區(qū)。但同時也發(fā)現(xiàn)，造成2003年前后企業(yè)分布變化的主要原因并不是中西部地區(qū)的開發(fā)區(qū)對投資的吸引力增強，而是東部地區(qū)受到了更多的政策約束。

圖10　各省負債率水平

注：數(shù)據(jù)來源于2014年初各省(不包括西藏)債務(wù)審核公告；由于目前還未獲得2013年各省的GDP數(shù)據(jù)，總體負債率的計算為2013年6月負有償還責(zé)任的債務(wù)加上折算后的或有負債除以2012年各省的GDP總量。根據(jù)《2013年第32號公告：全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》，負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)是政府的或有負債，其中只有一部分由政府資金實際償還。2007年以來，這兩個部分或有負債當年償還本金中，由政府資金實際償還的比例最高分別為19.13%和14.64%。我們采用這兩個比例對省級層面的或有負債進行折算。

本文的分析也指出，政策的區(qū)域平衡雖然能夠改變企業(yè)在地區(qū)間的分布，但同時也造成了效率損失。效率損失來自兩個層面：一是更多的政策支持反而降低了中西部地區(qū)的資源利用效率。我們發(fā)現(xiàn)，2003年之后，內(nèi)地資本生產(chǎn)率相對于東部地區(qū)的劣勢反而被加強了。二是政策干預(yù)使得資源更多地流向了利用效率較低的地區(qū)，損害了地區(qū)間的資源配置效率。比效率損失更為嚴重的是，中西部偏向的政策也伴隨著近年來部分中西部省份政府債務(wù)的逐步累積，影響了地區(qū)偏向政策本身和落后地區(qū)經(jīng)濟增長的可持續(xù)性。

本文的政策含義是，通過政策手段來促使要素向中西部流動，只能在勞動力未能充分流動的情況下解一時之急，促進地區(qū)間的經(jīng)濟發(fā)展水平的收斂。但從本質(zhì)上看，與市場力量相左的區(qū)域平衡政策既有損于效率，又未必能在長期實現(xiàn)區(qū)域平衡，甚至還加劇了欠發(fā)達地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險。欠發(fā)達地區(qū)短期內(nèi)由于投資總量的快速增長，與發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟總量差距有所緩解，但是長期來看，投資持續(xù)增加的趨勢必定會放緩，而低效率的問題則會導(dǎo)致這些地區(qū)未來的增長乏力。欠發(fā)達地區(qū)債務(wù)高，一方面是政策對這些地區(qū)有所偏向的表現(xiàn)，另一方面也說明投資增加帶來的GDP和財政收入的增長并不足以減輕高投資帶來的債務(wù)負擔(dān)，而其根本原因仍是投資的低效率。這些因素使得平衡政策既不利于欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)性，對中國整體經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展也是一種威脅。要實現(xiàn)區(qū)域差距的收斂，不能僅僅依靠干預(yù)生產(chǎn)要素流動的政策手段，而必須通過打破勞動力跨地區(qū)流動的障礙來實現(xiàn)人均收入和生活質(zhì)量意義上的地區(qū)平衡，這才是解決中國區(qū)域差距問題的必由之路。

* 本文也是“復(fù)旦大學(xué)當代中國經(jīng)濟與社會工作室”的成果。感謝陳釗、李輝文、陳斌開、楊汝岱、范子英、羅長遠，以及復(fù)旦大學(xué)、中國社會科學(xué)院世界經(jīng)濟研究所和工業(yè)經(jīng)濟研究所、對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)和新加坡國立大學(xué)等報告會參與者的討論，感謝楊汝岱、陳斌開、范子英、鐘輝勇和張航在數(shù)據(jù)處理中提供的幫助。

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Speed versus Quality:Why Regional Dispersion

Tendency of Development Zone Policy is not Sustainable?

Xiang Kuanhu1,Lu Ming1,2

(1.AntaiCollegeofEconomicsandManagement,ShanghaiJiaoTongUniversity,

Shanghai200252,China;2.SchoolofEconomics,FudanUniversity,Shanghai200433,China)

Key words:regional balance; return to capital; capital productivity

(責(zé)任編輯石頭)