林瑩瑩
(350000 福州市晉安區(qū)人民檢察院 福建 福州)
社會(huì)保障房法律規(guī)制探析
林瑩瑩
(350000 福州市晉安區(qū)人民檢察院 福建 福州)
保障性住房建設(shè)如火如荼,本文通過明晰社會(huì)保障房的性質(zhì),分析當(dāng)前立法存在的問題,找準(zhǔn)社會(huì)保障房發(fā)展的阻障。從法學(xué)的視角明確出臺(tái)和完善住房保障法律法規(guī)的深遠(yuǎn)意義和終極價(jià)值,嘗試性的建構(gòu)我國住房保障的法規(guī)框架,以期為住房保障的法律規(guī)制提供一定的幫助。
社會(huì)保障房;居住權(quán);法治
1.住房具有優(yōu)先性
衣食住行是每個(gè)人生存、繁衍的基礎(chǔ),居住權(quán)作為人最基本的需求之一,是人權(quán)的基本內(nèi)容,具有原則上的優(yōu)先性。[1]尤其是保障性住房,它與普通商品房不一樣,它更多地滿足最基本的住房需求,淡化了投資等職能。確立公民居住權(quán)的優(yōu)先性,是對(duì)每個(gè)公民基本生存權(quán)利的肯定與重視,關(guān)系到千家萬戶的和諧圓滿和社會(huì)的文明進(jìn)步。
2.住房具有民生性
隨著住房商品化、市場化發(fā)展,住房逐漸變?yōu)橥顿Y的對(duì)象,擠兌了相當(dāng)大一部分的正常住房需求,為了保障民生、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定,要對(duì)這部分群體實(shí)施住房保障,實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”。不斷頒布的國家住房新政,無論是2010年的“國十條”還是2011年的“新國八條”,都體現(xiàn)出了國家對(duì)于保障性住房建設(shè)對(duì)于促經(jīng)濟(jì)、保民生的期待。
社會(huì)保障房建設(shè)如火如荼,體現(xiàn)了政府對(duì)民生的關(guān)切,公民的居住權(quán)利得到進(jìn)一步重視,但隨之也伴生出保障性住房規(guī)劃設(shè)計(jì)草率,建設(shè)資金短缺,監(jiān)督問責(zé)機(jī)制不完善等問題。問題叢生的關(guān)鍵是缺乏具有統(tǒng)一性、權(quán)威性、協(xié)調(diào)性的住房保障法律體系。[2]
1.現(xiàn)行立法層級(jí)低
我國沒有建立起完整的保障性住房法律體系,缺乏一部像《住宅法》、《住房保障法》等具有統(tǒng)籌性的專門法。目前大多數(shù)的住房法律形式都是以國務(wù)院住建部等各部委的部門規(guī)章、國務(wù)院辦公廳的文件和一些地方性法規(guī)、政策為主。這些法規(guī)層級(jí)較低,缺乏上位法的支撐,權(quán)威性不足。沒有建立起一個(gè)至上而下、完整的保障房法律框架,極大消解了法律對(duì)于規(guī)范保障性住房市場的剛性作用。
2.法規(guī)制定內(nèi)容模糊,操作性不強(qiáng)
現(xiàn)行法規(guī)雖然對(duì)保障性住房的保障對(duì)象、資金籌集、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、土地供應(yīng)、運(yùn)營管理和退出機(jī)制等環(huán)節(jié)均有所涵蓋,但很多情況下點(diǎn)到為止,缺乏深入細(xì)致的明確規(guī)定,這會(huì)使人們操作困難,沒有體現(xiàn)出法律應(yīng)有的價(jià)值。并且,由于缺乏相關(guān)的配套措施,像聽證制度、公示制度、收入認(rèn)證、狀況評(píng)估系統(tǒng)等,使得已有的法規(guī)不能成行。
3.執(zhí)行力不足,缺乏有力的法律監(jiān)督和執(zhí)法機(jī)制
我國當(dāng)前的很多有關(guān)住房保障的法律機(jī)制都是借鑒發(fā)達(dá)國家或地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)的,像分配機(jī)制和退出機(jī)制等,這些法律規(guī)定如不嚴(yán)格執(zhí)行,無異于一紙空文。對(duì)于像政府方面出現(xiàn)的“囤地、捂盤”,從中賺取大量不應(yīng)得利益的行為,購房申請(qǐng)人虛假申報(bào)、隱瞞實(shí)情、條件改善仍拒不退出保障房福利的行為,均需要嚴(yán)格的法律監(jiān)督機(jī)制、問責(zé)機(jī)制予以規(guī)制。否則,再好的法律也落為空談。[3]
1.我國住房保障立法的基本原則
堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作”的原則。明晰保障性住房的公益性質(zhì),強(qiáng)化政府在住房保障建設(shè)中具體規(guī)劃設(shè)計(jì)、建造分配、監(jiān)督管理等環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)職能。同時(shí),充分發(fā)揮市場調(diào)動(dòng)各社會(huì)主體參與社會(huì)保障房工作的力量,吸收社會(huì)資金、加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督,通過市場運(yùn)作提高社會(huì)性保障房的效率和質(zhì)量。堅(jiān)持“?;?、廣覆蓋、分層次”的原則。[4]“?;尽笔菍⒈U闲宰》孔鳛橐豁?xiàng)民生工程,應(yīng)滿足居民的最基本住房需求,而不得成為投機(jī)賺錢的工具;“廣覆蓋”要求受益的人群具有多樣性,將低收入家庭、棚戶區(qū)居民、城市“夾心層”、新入職人群、農(nóng)民工群體等均納入受保障范疇;“分層次”要求對(duì)于不同支付能力的居民要實(shí)施不同的優(yōu)惠政策,提供不同水平的保障方式。
2.法律層面應(yīng)解決的問題
我國目前的保障住房立法缺乏法律層面的指引,有必要頒布《住宅法》和《住房保障法》。
《住宅法》是規(guī)范住房制度的基礎(chǔ)法律,對(duì)于保障性住房的基本性質(zhì)、功能、規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)、分配管理、準(zhǔn)入退出等方面均進(jìn)行具體的規(guī)定,首先要明確保障性住房的公益性質(zhì),確保其公共性和民生性,將保障性住房市場與商品房市場劃分開來;其次要明確政府在保障性住房市場上的責(zé)任和義務(wù),政府要全權(quán)負(fù)責(zé)起這項(xiàng)民生工程,清晰劃定上下級(jí)政府間的職能和相關(guān)部門的權(quán)限。
《住房保障法》屬于專門法范疇。它的主要內(nèi)容要涵蓋以下幾方面:一是要明確規(guī)定居住權(quán)是公民權(quán)利的重要組成部分,從而不僅為建立住房保障體制和相關(guān)政策實(shí)施提供法律依據(jù),而且也對(duì)居民享受相關(guān)住房保障待遇以及由此形成的其他權(quán)利給予法律保障和支持。[5]二是要明確保障房供應(yīng)的房源種類、清晰劃分保障對(duì)象、規(guī)定房屋建設(shè)資金籌措來源、制定相關(guān)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量評(píng)估方式、理順房源的分配流程、退出機(jī)制、完善監(jiān)督管理制度以及對(duì)騙取保障行為的具體罰則等。三是要設(shè)置專門的住房保障主管機(jī)關(guān),下設(shè)研究中心、組織組、建設(shè)組和不動(dòng)產(chǎn)組,使之全權(quán)負(fù)責(zé)保障房規(guī)劃設(shè)計(jì)到退出的全過程,進(jìn)行集約化運(yùn)作。四是要明確規(guī)定政府對(duì)于保障房的政策支持,包括稅費(fèi)、金融政策、土地供應(yīng)、價(jià)格政策等。
同時(shí)修訂《城市房地產(chǎn)管理法》和《土地管理法》與《住房保障法》的內(nèi)容相銜接。
3.其他相關(guān)配套措施
保障房建設(shè)除了直接的住房保障法規(guī)外,離不開財(cái)政、稅收、金融等的支持。在住房公積金、建設(shè)供應(yīng)、土地供應(yīng)、價(jià)格、金融等方面均要下發(fā)相關(guān)的管理辦法,像《保障住房土地供應(yīng)管理辦法》、《保障住房分配使用管理辦法》等,通過政策性金融支持助推保障性住房制度的建設(shè)。[6]此外,要加強(qiáng)保障性住房小區(qū)市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的配套建設(shè)。明確小區(qū)的道路交通、供水供熱、電力通信、垃圾污水處理等配套設(shè)施建設(shè)的具體標(biāo)準(zhǔn),推進(jìn)周邊商業(yè)、教育、醫(yī)療點(diǎn)的配套建立。
只有加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè),從法制層面來規(guī)制,關(guān)切現(xiàn)實(shí),回應(yīng)法治需求,才能使社會(huì)保障房建設(shè)走上規(guī)范化、合理化、科學(xué)化、制度化的道路。
[1]曹晉.湯米.對(duì)社會(huì)保障房的一些思考[J].建筑設(shè)計(jì)管理,2011(10):35- 37.
[2]仲崇喆.社會(huì)保障視野下的保障房制度的法律構(gòu)建[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊,2012(8):17-18.
[3]李俊夫,李瑋.新加坡保障性住房政策研究及借鑒[J].國際城市規(guī)劃,2012(4):32
[4]鄺國泉.中國的保障房建設(shè)是“烏托邦”?[N].21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道,2012-1-30.
[5]高軍.法治視域中保障房建設(shè)探析[J]. 光明日?qǐng)?bào),2012(6):42-43.
[6]龐元.李國華.中外住房保障法規(guī)比較研究[R].上海:上海社會(huì)科學(xué)院,2011: 84-86.