中國(guó)高齡津貼政策評(píng)述與實(shí)證分析

沈雨菲 +陳鶴

摘要：從宏觀層面對(duì)中國(guó)大陸31個(gè)省級(jí)行政區(qū)的高齡津貼政策進(jìn)行了梳理，呈現(xiàn)了高齡津貼政策的施行現(xiàn)狀。在微觀層面利用2013年中國(guó)健康與養(yǎng)老追蹤調(diào)查（CHALRS）數(shù)據(jù)，以及《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒（2014）》、《中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒（2014）》數(shù)據(jù)分別對(duì)個(gè)人層面和市級(jí)層面影響高齡津貼獲取的因素進(jìn)行了實(shí)證分析。結(jié)果表明，高齡津貼政策覆蓋率仍然有限，政策定位不夠清晰；在個(gè)體層面，年齡是高齡津貼獲取最關(guān)鍵的影響因素；在市級(jí)層面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)高齡津貼獲取的影響需要通過(guò)福利政策等發(fā)揮作用。

關(guān)鍵詞：高齡津貼；老年保障；津貼獲取

中圖分類號(hào)：C922中圖分類號(hào)文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1000-4149（2016）01-0050-07

DOI：103969/jissn1000-4149201601006

一、引言

根據(jù)《2014年國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，截至2014年底，我國(guó)60歲以上老年人口數(shù)已達(dá)到212億，在人口總數(shù)中占比達(dá)到155%。隨著我國(guó)人口老齡化程度加劇，高齡老人的生活保障問(wèn)題日益成為政策關(guān)注的重點(diǎn)。2009年，寧夏回族自治區(qū)率先制定80歲以上低收入老年人基本生活津貼制度。同年，民政部轉(zhuǎn)發(fā)寧夏的政策文件，并呼吁各地“結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，加快制定有關(guān)政策措施，盡快探索建立高齡老人津貼制度”。此后，全國(guó)多地分別效仿寧夏，建立起省級(jí)、市級(jí)等不同層面的高齡津貼制度。這一制度在有些地區(qū)亦稱作老齡津貼、高齡補(bǔ)貼等，兼有社會(huì)救助和社會(huì)福利的性質(zhì)，逐漸成為一種針對(duì)高齡老年人的社會(huì)保障措施。

當(dāng)前，我國(guó)對(duì)于高齡津貼制度的研究主要包括三個(gè)方面：一是相關(guān)理論闡述；二是宏觀政策分析與建議；三是支出預(yù)測(cè)與財(cái)政可行性分析。過(guò)往的研究雖然在宏觀層面對(duì)政策有較為詳細(xì)的描述，也結(jié)合各社會(huì)學(xué)理論以及財(cái)政分析對(duì)政策將來(lái)的走向做出了一定的探索，但相對(duì)缺少對(duì)各省省級(jí)政策的細(xì)致梳理，以及基于微觀數(shù)據(jù)對(duì)個(gè)人是否能夠獲得高齡津貼的影響因素的分析，因此，本文將對(duì)中國(guó)內(nèi)地31個(gè)省級(jí)行政區(qū)公開(kāi)的與高齡津貼相關(guān)的省級(jí)政策進(jìn)行梳理，以呈現(xiàn)當(dāng)前我國(guó)高齡津貼政策的實(shí)施狀況。同時(shí)，利用2013年中國(guó)健康與養(yǎng)老追蹤調(diào)查（CHALRS）數(shù)據(jù)，以及2014年《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)，對(duì)個(gè)人及市級(jí)層面的影響老年個(gè)體獲得高齡津貼的因素進(jìn)行實(shí)證分析。

二、省級(jí)政策現(xiàn)狀分析

除山西、重慶、四川、貴州等少數(shù)地區(qū)外，各省級(jí)政府均制定了高齡津貼相關(guān)政策。這些政策呈現(xiàn)顯著的地域性特征，各地政策從定位、目標(biāo)人群，到領(lǐng)取條件、待遇水平、覆蓋水平等均有較大差異。通過(guò)對(duì)這些政策的梳理，可以看出不同的政策結(jié)構(gòu)和實(shí)施情況。

1領(lǐng)取條件

高齡津貼的領(lǐng)取條件，主要從戶籍、年齡、收入水平三個(gè)方面進(jìn)行規(guī)定，詳見(jiàn)表1。

的表述相吻合，也最為符合我國(guó)從國(guó)家宏觀政策層面對(duì)高齡津貼這一制度的目標(biāo)人群定位。

從收入水平限制看，天津除100歲以上老年人外，其他60歲以上老年人領(lǐng)取高齡津貼均以未參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)且無(wú)社會(huì)養(yǎng)老保障待遇為先決條件。內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、福建、山東等地也以參加低保、低收入、無(wú)固定工資收入等收入條件作為領(lǐng)取高齡津貼的限制條件。這些地區(qū)對(duì)高齡津貼政策的定位則主要體現(xiàn)在給低收入老年人提供基本生活保障上。

2待遇水平

整體來(lái)看，我國(guó)老年人高齡津貼的待遇水平通常隨年齡段的上升而上升，年齡越高，待遇水平越高，且各省之間差距較大（見(jiàn)表2）。此外，省級(jí)層面的政策通常只規(guī)定津貼發(fā)放的建議標(biāo)準(zhǔn)或最低標(biāo)準(zhǔn)，各市、區(qū)根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等差異，可以在最低標(biāo)準(zhǔn)之上對(duì)津貼水平進(jìn)行調(diào)整。例如，廣東省各地級(jí)市為100歲以上長(zhǎng)壽老年人發(fā)放每月50-500元不等的津貼。

3統(tǒng)籌程度

北京、天津、河北等23個(gè)省級(jí)行政區(qū)在公開(kāi)的省級(jí)政策中規(guī)定了統(tǒng)一的津貼發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，詳見(jiàn)表2。而江西、廣東、廣西、云南則對(duì)發(fā)放形式、發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)并沒(méi)有全省統(tǒng)一的規(guī)定，而將其留給下級(jí)政府自行擬定。

4領(lǐng)取人數(shù)

表3呈現(xiàn)的是2012-2014年被納入《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒》中的高齡津貼領(lǐng)取人數(shù)。從中可以看出近年來(lái)各省高齡津貼領(lǐng)取人數(shù)的基本情況，及其在3年間的發(fā)展變化。

從對(duì)省級(jí)津貼制度的梳理可以看出：其一，年齡和家庭收入是決定老年人是否能獲取高齡津貼的主要條件。其二，高齡津貼政策的地域差異明顯。接下來(lái)筆者將從個(gè)人層面及市級(jí)層面檢驗(yàn)這兩項(xiàng)結(jié)論，并進(jìn)一步分析影響我國(guó)老年人高齡津貼獲取的因素。

三、影響老年人高齡津貼獲取的個(gè)人和市級(jí)層面因素分析

1數(shù)據(jù)與方法

（1）數(shù)據(jù)來(lái)源。中國(guó)健康與養(yǎng)老追蹤調(diào)查（China Health and Retirement Longitudinal Study，CHARLS）旨在收集一套代表中國(guó)45歲及以上中老年人家庭和個(gè)人的高質(zhì)量微觀數(shù)據(jù)，用以分析我國(guó)人口老齡化問(wèn)題，推動(dòng)老齡化問(wèn)題的跨學(xué)科研究。CHARLS全國(guó)基線調(diào)查于2011年開(kāi)展，覆蓋150個(gè)縣級(jí)單位，450個(gè)村級(jí)單位，約1萬(wàn)戶家庭中的17萬(wàn)人。CHARLS采用了多階段抽樣，在縣/區(qū)和村居抽樣階段均采取PPS抽樣方法。2013年CHARLS開(kāi)展了第一次全國(guó)范圍內(nèi)的追蹤調(diào)查。本文使用CHARLS 2013數(shù)據(jù)，研究對(duì)象是年齡在60歲及以上的老年人，最后分析樣本量為7528人。此外，市級(jí)層面數(shù)據(jù)主要來(lái)自《中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒（2014）》和《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒（2014）》。

（2）變量測(cè)量。本文的因變量為老年人是否領(lǐng)取了高齡津貼（1=是，0=否）。個(gè)體層面自變量包括性別（1=男，0=女）、年齡（1=60-69歲，2=70-79歲，3=80歲及以上）、婚姻（1=在婚，0=非在婚）、戶口（1=非農(nóng)業(yè)，0=農(nóng)業(yè)）、教育（1=文盲，2=小學(xué)，3=中學(xué)，4=高中及以上）、低保/五保戶/特困戶（1=是，0=否）；市級(jí)層面自變量包括地區(qū)（1=東部，2=中部，3=西部，4=東北）、人均GDP（千元）、人均社會(huì)福利財(cái)政性資金收入（元）以及60歲及以上人口比例。

（3）統(tǒng)計(jì)方法。定量分析部分主要包括描述性統(tǒng)計(jì)分析和多元分析。本文描述了分類變量的比例分布和連續(xù)變量的均值和標(biāo)準(zhǔn)差，利用卡方檢驗(yàn)、t檢驗(yàn)分析自變量與因變量之間是否存在相關(guān)關(guān)系，詳見(jiàn)表4。除此之外，通過(guò)政策分析發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有高齡津貼政策主要由地方政府財(cái)政支持，市級(jí)政府對(duì)政策制定和實(shí)施具有較大決定權(quán)。換言之，老年人是否能夠獲取高齡津貼有地域內(nèi)集聚的特征。因此，以CHARLS數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，筆者利用分層Logistic回歸分析了影響老年人獲取高齡津貼的個(gè)體和市級(jí)影響因素。

2統(tǒng)計(jì)結(jié)果

在2013年，全國(guó)有1133%的老年人領(lǐng)取了高齡津貼。其他變量的基本分布詳見(jiàn)表4。雙變量分析顯示，具有年齡大、在婚、農(nóng)業(yè)戶口、受教育水平低等個(gè)人特征的老年人領(lǐng)取高齡津貼的比例顯著更高，居住在東部或西部、人均GDP水平高、人均社會(huì)福利財(cái)政性資金收入高的省市的老年人領(lǐng)取高齡津貼的比例顯著更高。

首先，運(yùn)行了分層Logistic回歸的零模型，即以老年人是否領(lǐng)取高齡津貼為因變量，在個(gè)體和市級(jí)層面不納入任何自變量，詳見(jiàn)表5。結(jié)果顯示，市級(jí)層面方差為124，市級(jí)隨機(jī)效應(yīng)參數(shù)的統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯著；組內(nèi)相關(guān)系數(shù)為027；單層與多層Logistic回歸的似然比檢驗(yàn)存在顯著差異（chi2（1）=6142，p<001）。這些指標(biāo)說(shuō)明有必要進(jìn)行分層Logistic回歸，也驗(yàn)證了筆者在政策分析階段得出的高齡津貼具有地域性特征的結(jié)論。

其次，模型1在零模型的基礎(chǔ)上納入個(gè)體層面的自變量之后，市級(jí)層面方差由124上升為141，顯示老年人的個(gè)體特征掩蓋了部分高齡津貼的市級(jí)差異。模型2在模型1的基礎(chǔ)上繼續(xù)納入市級(jí)層面的自變量。市級(jí)層面方差由141下降為125，方差削減比例為1135%，說(shuō)明新納入的地區(qū)、人均GDP、人均社會(huì)福利財(cái)政性資金收入、60歲及以上人口比例四個(gè)市級(jí)層面變量能夠解釋模型中1135%的市級(jí)差異。

在個(gè)體層面，整體而言，模型1與模型2中變量對(duì)老年人是否領(lǐng)取高齡津貼的影響差異不大。從年齡看，70-79歲老年人領(lǐng)取高齡津貼的發(fā)生比是60-69歲者的253倍（p<0001），80歲及以上者的發(fā)生比更是達(dá)到了1280倍（p<0001），這與前面政策分析中各地方政府對(duì)高齡津貼領(lǐng)取年齡的要

求相契合。從戶籍看，非農(nóng)戶口老年人領(lǐng)取高齡津貼的發(fā)生比是農(nóng)業(yè)戶口老年人的63%（p<0001）。從教育程度看，隨著受教育水平升高，老年人領(lǐng)取高齡津貼的發(fā)生比整體呈下降趨勢(shì)，但是只有接受過(guò)高中及以上教育的老年人領(lǐng)取高齡津貼的發(fā)生比與文盲老年人有顯著差異，前者是后者的65%（p<005）。其他個(gè)體層面變量（性別、婚姻、低保/五保戶/特困戶）都與領(lǐng)取高齡津貼無(wú)顯著關(guān)系。

在市級(jí)層面，盡管在我國(guó)中部和東北部居住的老年人獲取高齡津貼的發(fā)生比具有低于東部老年人的趨勢(shì)，但是并未達(dá)到顯著水平。此外，與表4不同，人均GDP與領(lǐng)取高齡津貼之間的雙變量相關(guān)消失了，可能是由于模型2中同時(shí)控制了市級(jí)人均社會(huì)福利財(cái)政性資金收入。這說(shuō)明，雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)提供高齡津貼有促進(jìn)作用，但在轉(zhuǎn)換為社會(huì)福利財(cái)政投入后對(duì)高齡津貼的作用更為直接。同時(shí)，各省市60歲及以上人口的比例與領(lǐng)取高齡津貼之間無(wú)顯著關(guān)系。

四、討論與結(jié)論

本研究通過(guò)對(duì)省級(jí)政策的梳理和對(duì)微觀數(shù)據(jù)的分析，得出以下幾個(gè)主要結(jié)論。

第一，與政策分析相一致，在個(gè)體層面，年齡是決定是否領(lǐng)取到高齡津貼的最為關(guān)鍵的因素，高于其他因素的影響。從60歲開(kāi)始即有少部分老年人領(lǐng)取高齡津貼（697%），而80歲以上領(lǐng)取高齡津貼的老年人數(shù)顯著提高，達(dá)到3969%。80歲以上高齡人口正是我國(guó)高齡津貼政策的主要目標(biāo)人群，這體現(xiàn)了在實(shí)際實(shí)施層面，高齡津貼政策并非單純的養(yǎng)老金政策的變種，它作為社會(huì)福利政策的同時(shí)，脫胎于我國(guó)尊敬、優(yōu)待長(zhǎng)者的社會(huì)傳統(tǒng)，體現(xiàn)出了更多的“尊老”的特性。

第二，盡管有部分省級(jí)政策以參加低保、低收入等條件作為領(lǐng)取高齡津貼的先決條件，但在微觀層面，是否為低保/五保/特困戶對(duì)于能否領(lǐng)取到高齡津貼的影響并不顯著。從統(tǒng)計(jì)角度而言，這可能是由于只有部分地區(qū)將收入水平作為領(lǐng)取高齡津貼的先決條件，因而當(dāng)使用全國(guó)數(shù)據(jù)分析時(shí)，這一項(xiàng)對(duì)高齡津貼領(lǐng)取的影響被整體趨勢(shì)遮蓋了。這同時(shí)表明，在實(shí)際實(shí)施效果上，高齡津貼實(shí)際上并不是僅著眼于低收入人群的“補(bǔ)缺”型救助政策，而是更具有“普惠”意義的社會(huì)福利政策。這與民政部對(duì)高齡津貼政策是“對(duì)傳統(tǒng)補(bǔ)缺型社會(huì)福利制度的重大變革和創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)了由臨時(shí)性、不確定救濟(jì)向常態(tài)化、制度性保障的重大突破”[2]的評(píng)價(jià)相吻合，也標(biāo)示著這一制度同以救助為主的最低生活保障制度存在一定區(qū)別。

第三，高齡津貼政策總體覆蓋水平不高。即使在80歲以上這一年齡段，領(lǐng)取高齡津貼的比例仍只達(dá)到3969%。自2010年起，民政部多次傳達(dá)出要在全國(guó)全部省份建立80歲以上高齡津貼的規(guī)劃。時(shí)任民政部社會(huì)福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司司長(zhǎng)的王振耀在接受采訪時(shí)表示：“當(dāng)前存在的一個(gè)問(wèn)題是不少地方發(fā)放高齡津貼沒(méi)有按照民政部規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)去進(jìn)行，即全省統(tǒng)一發(fā)文、80 歲以上、按月發(fā)放三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)……有的是按90歲或者95歲至99歲的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放”。從省級(jí)政策來(lái)看，北京作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)僅從90歲以上開(kāi)始發(fā)放高齡津貼，而安徽等六地則只有為100歲以上高齡老人發(fā)放津貼的省級(jí)政策，這一部分極高齡老年人所占人口比例非常少，使得高齡津貼政策的覆蓋有限，產(chǎn)生的效果亦有限。

筆者認(rèn)為，當(dāng)下中國(guó)的高齡津貼政策定位并不清晰，各省對(duì)該政策的定位也不統(tǒng)一。部分地區(qū)將其視作針對(duì)高齡老人的普惠型福利政策，因而對(duì)80歲以上的所有高齡老人均發(fā)給津貼；部分地區(qū)則將其視作具有社會(huì)救助性質(zhì)的補(bǔ)缺型政策，從60歲以上即開(kāi)始對(duì)低收入老人發(fā)給津貼；其他地區(qū)的政策則分布在二者之間，或者兼有二者的特征。從以上三點(diǎn)結(jié)論來(lái)看，無(wú)論是作為普惠型福利政策，還是作為補(bǔ)缺型救助政策，高齡津貼均無(wú)法完成使命。80歲以上老年人領(lǐng)取高齡津貼的比例不足40%，而五保/低保/特困戶中的老年人領(lǐng)取高齡津貼的比例亦只有10%左右。若要擴(kuò)大高齡津貼政策的受益范圍，使得該政策更加明確、有效，則對(duì)該政策的定位應(yīng)該有更加清晰的審視。

在國(guó)際上，老年津貼制度主要作為非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的一部分而普遍存在，通常并不特別針對(duì)高齡老年人。該制度又主要分為普遍保障型與家計(jì)調(diào)查型兩種，后者在領(lǐng)取津貼時(shí)需要提供家庭收入證明。老年津貼制度在發(fā)達(dá)國(guó)家有非常悠久的歷史，在諸多發(fā)展中國(guó)家亦起到了有效減少老年貧困，為老年人提供最低生活保障的重要作用[11]。而在對(duì)我國(guó)高齡津貼制度定位的探討中，有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)下調(diào)領(lǐng)取高齡津貼的年齡限制至65歲，使得高齡津貼成為以防范老年貧困風(fēng)險(xiǎn)為目的的普惠型保障制度[12]。同時(shí)，也有學(xué)者認(rèn)為，與最低生活保障制度不同，高齡津貼制度應(yīng)定位于“尊老、共享”，發(fā)放對(duì)象應(yīng)為80歲以上高齡老人[13]。結(jié)合本研究，筆者認(rèn)為當(dāng)前我國(guó)的高齡津貼政策與后者更為吻合，在全國(guó)范圍內(nèi)建立80歲以上老年人均可領(lǐng)取的統(tǒng)一的普惠型津貼制度應(yīng)為下一步的政策目標(biāo)。

第四，60歲以上老年人口比例是衡量人口老齡化程度的核心指標(biāo)，這一指標(biāo)與各地領(lǐng)取到高齡津貼的人數(shù)比例并無(wú)顯著關(guān)系。這可能表明人口老齡化程度提升本身并不會(huì)直接促進(jìn)高齡津貼政策的覆蓋率提升，老年福利政策的發(fā)展與成熟并不是需求“倒逼”的直接產(chǎn)物，而要受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、福利水平、政府重視程度等條件的制約，后者是決定高齡津貼政策覆蓋率的關(guān)鍵因素。

第五，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)是否領(lǐng)取高齡津貼的顯著影響在控制了人均社會(huì)福利財(cái)政性資金收入之后消失，這表明經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)高齡津貼的影響需要通過(guò)福利政策等發(fā)揮作用。從省級(jí)政策層面看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高的寧夏是高齡津貼政策的先行省份，而許多經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的省份尚未建立全省統(tǒng)一發(fā)放、為80歲以上老年人提供高齡津貼的制度。這些省份“自滿自足于經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，卻在老年福利問(wèn)題上投入力度不夠。這一點(diǎn)，在下一步高齡津貼政策的發(fā)展中值得注意。

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