新環(huán)保法規(guī)實(shí)施后的生豬產(chǎn)業(yè)發(fā)展

文│石守定（中國畜牧業(yè)協(xié)會(huì)豬業(yè)分會(huì)）

新環(huán)保法規(guī)實(shí)施后的生豬產(chǎn)業(yè)發(fā)展

文│石守定（中國畜牧業(yè)協(xié)會(huì)豬業(yè)分會(huì)）

修訂后的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱新《環(huán)保法》）于2015年1月1日起施行，明確指出，國家采取有利于節(jié)約和循環(huán)利用資源、保護(hù)和改善環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策和措施，使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)?！缎笄菀?guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》作為國家第一部專門針對(duì)畜禽養(yǎng)殖污染防治的法規(guī)性文件，也明確了以綜合利用作為解決畜禽養(yǎng)殖廢棄物污染問題的根本途徑，為規(guī)?；B(yǎng)殖廢棄物污染治理指出了一條可持續(xù)發(fā)展之路。然而，養(yǎng)殖企業(yè)普遍反映，環(huán)保壓力很重，企業(yè)不堪重負(fù)，主要存在問題如下。

一、存在的問題

1. 觀念和新法規(guī)理解上存在一定差異。首先，是觀念上存在差異和定位問題。豬場糞尿不是污染，而是改良土壤的有機(jī)肥，是一種難得的資源，在缺少化肥的年代曾經(jīng)憑票供應(yīng)。發(fā)達(dá)國家對(duì)畜牧規(guī)模養(yǎng)殖重點(diǎn)采取事前監(jiān)管，由消納糞尿的土地面積規(guī)劃養(yǎng)殖數(shù)量，養(yǎng)殖廢棄物直接還田。我國現(xiàn)行法規(guī)也將畜牧業(yè)廢棄物治理指向了資源化利用。但是，在部分主管部門人員眼里，豬場糞尿就是污染，因此，按工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)要求處理滿足達(dá)標(biāo)排放標(biāo)準(zhǔn)，根本不考慮糞尿的資源化利用和處理成本，在養(yǎng)殖行業(yè)具體執(zhí)行新環(huán)保法時(shí)一刀切，以工業(yè)環(huán)保的要求套用到養(yǎng)殖行業(yè)，造成養(yǎng)殖企業(yè)沒有整改或關(guān)停時(shí)間，直接面臨當(dāng)?shù)卣揞~罰單及關(guān)停，根本不考慮養(yǎng)殖的產(chǎn)品是生物，有生長周期，不是說停就能停。很多企業(yè)認(rèn)為管理部門此舉很不合理。

其次，不同政府部門對(duì)環(huán)保法規(guī)的理解各有不同，尤其環(huán)保部門與地方畜牧部門，針對(duì)環(huán)保條款的理解標(biāo)準(zhǔn)不一致，各地方環(huán)保部門要求也不同，對(duì)企業(yè)造成了很大影響。比如以水泡糞理由不批建，要求一個(gè)豬場必須建立一個(gè)污水處理廠。多數(shù)企業(yè)反映，這對(duì)于養(yǎng)殖企業(yè)來說負(fù)擔(dān)太重。豬場環(huán)保投入太大，運(yùn)營成本也很高。從調(diào)查反映情況看，一個(gè)能繁母豬規(guī)模在8500頭擁有8個(gè)豬場的企業(yè)，環(huán)保固定設(shè)施設(shè)備總投入在2400萬以上，平均每個(gè)豬場上環(huán)保設(shè)施投入在300萬以上，污水處理成本在3～5元/噸以上，極大地增加了企業(yè)經(jīng)營壓力。

2.新環(huán)保法規(guī)在基層執(zhí)法上存在偏差。

問題主要體現(xiàn)在：

一是部分地區(qū)政府隨意擴(kuò)大限養(yǎng)區(qū)、禁養(yǎng)區(qū)，甚至將多年來一直是農(nóng)業(yè)用地的區(qū)域，突然直接規(guī)劃成工業(yè)區(qū)。飼養(yǎng)區(qū)越來越小，某些地區(qū)養(yǎng)殖場即使百分之百符合環(huán)保要求，地方政府仍然對(duì)豬場進(jìn)行了關(guān)閉或逼迫搬遷。新《環(huán)保法》成為實(shí)現(xiàn)地區(qū)或者部門利益的利器。這對(duì)多年從事養(yǎng)殖并做了大量投入的企業(yè)造成了很大損失。這個(gè)問題在廣東、福建等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、土地很值錢的地區(qū)尤其突出。問題的根源在于新《環(huán)保法》規(guī)定由地方政府劃定養(yǎng)殖區(qū)、禁養(yǎng)區(qū)等，但是卻沒有配套法規(guī)來規(guī)范政府的行為，設(shè)定合理補(bǔ)償或賠償。在全國層面上，也缺少詳細(xì)的養(yǎng)殖區(qū)域規(guī)劃，精確到縣級(jí)的飼養(yǎng)區(qū)、限養(yǎng)區(qū)和禁養(yǎng)區(qū)。固定設(shè)施投入很大的企業(yè)利益難以保障。

二是隨意亂收費(fèi)。據(jù)河北一個(gè)年出欄萬頭以上的規(guī)模豬場反映，養(yǎng)豬生產(chǎn)的廢水糞尿全部通過地下管道排入沼氣池，發(fā)酵生產(chǎn)沼氣，對(duì)排出的沼渣、沼液進(jìn)行固液分離，沼渣用作生產(chǎn)有機(jī)肥料，沼液通過管道打入山坡灌溉核桃園。糞尿處理后變廢為寶，實(shí)現(xiàn)廢棄物資源再利用，達(dá)到零排放。在以上養(yǎng)豬糞尿污水的完全綜合處理情況下，環(huán)保局仍然按0.70元/污染當(dāng)量收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，收取豬場的排污費(fèi)。

另據(jù)廣東一個(gè)萬頭以上規(guī)模豬場反映，豬場的糞尿處理后，固體加工成有機(jī)肥，液體經(jīng)過豬場污水處理中心初步處理后，通過管道導(dǎo)入城市污水處理場處理，在已經(jīng)繳納污水處理費(fèi)情況下，仍然被收取排污費(fèi)。也就是說，不管豬場如何處理，即使最終達(dá)到零排放，或者周邊有足夠耕地林地消納糞尿，完全實(shí)現(xiàn)廢棄物綜合利用，也仍然要被收取排污費(fèi)。還有部分規(guī)模養(yǎng)殖企業(yè)抱怨，環(huán)保部門在新環(huán)保相關(guān)法規(guī)具體執(zhí)行時(shí)往往重點(diǎn)針對(duì)大型企業(yè)，造成的實(shí)際情況是小豬場不搞環(huán)保不罰，大豬場搞了環(huán)保重罰的奇怪局面。

三是在審批和環(huán)評(píng)環(huán)節(jié)有些問題讓企業(yè)難以適從。相關(guān)法規(guī)推薦豬場使用干清糞，但不代表一定要采取該方式。幾個(gè)規(guī)模豬場反映，水泡糞工藝是建立在養(yǎng)殖規(guī)?；白詣?dòng)化的基礎(chǔ)上，但養(yǎng)殖環(huán)保政策的不明確性使得地方環(huán)保部門，直接就否定了水泡糞工藝，這是不科學(xué)的。各地情況差異很大，尤其是南北方差異，采取何種方式收集糞尿，處理工藝如何，應(yīng)該讓企業(yè)結(jié)合生產(chǎn)實(shí)際，自己做主，因地制宜。最終應(yīng)該考核糞尿處理結(jié)果。環(huán)評(píng)或環(huán)保審批環(huán)節(jié)過于專注細(xì)節(jié)，比如限定某一種豬舍結(jié)構(gòu)，固定某種方式或工藝，不利于創(chuàng)新和因地制宜。部分新建豬場按照環(huán)保部門要求通過環(huán)評(píng)后，在運(yùn)營環(huán)節(jié)時(shí)常面臨不斷整改局面，導(dǎo)致企業(yè)在環(huán)保上不斷追加投入。按照環(huán)保部門要求建豬場后運(yùn)營環(huán)節(jié)又不斷要求整改，反復(fù)折騰，環(huán)保建設(shè)上的高投入和運(yùn)營高成本，成為眾多企業(yè)抱怨點(diǎn)。

二、建議

1.完善配套法規(guī)、實(shí)施細(xì)則和規(guī)劃，規(guī)范政府行為。企業(yè)建議，首先，根據(jù)新《環(huán)保法》的要求，出臺(tái)配套法規(guī)實(shí)施細(xì)則，重點(diǎn)增強(qiáng)面源污染治理的可操作性。不僅要讓企業(yè)知道不能不達(dá)標(biāo)排污，還應(yīng)該告訴養(yǎng)殖企業(yè)應(yīng)該怎么辦，不能把工作重點(diǎn)放在關(guān)、停和處罰上，而應(yīng)放在疏導(dǎo)，立足解決實(shí)際問題上?，F(xiàn)國內(nèi)普遍采取用污染物排放濃度標(biāo)準(zhǔn)來核定，而國外直接規(guī)定一定面積土地上的最大允許飼養(yǎng)量。前者方法是產(chǎn)生污染后進(jìn)行事后檢測和處罰，執(zhí)法成本高。后者監(jiān)測成本低，屬于排污前的管理手段。其次，要用法規(guī)規(guī)范政府執(zhí)法行為，哪些地區(qū)豬場應(yīng)該拆遷，如何補(bǔ)償?shù)葢?yīng)細(xì)化。環(huán)保部與農(nóng)業(yè)部、國土資源部應(yīng)制定切實(shí)可行的養(yǎng)殖區(qū)域規(guī)劃，細(xì)分到縣區(qū)。再次，針對(duì)畜牧業(yè)，相關(guān)法規(guī)應(yīng)該更明確指向畜禽廢棄物綜合治理，而不是以罰、關(guān)等手段了事，明確規(guī)定實(shí)現(xiàn)綜合利用的養(yǎng)殖場，不應(yīng)該再罰款或收取費(fèi)用。

2.建議調(diào)整針對(duì)畜牧業(yè)規(guī)模養(yǎng)殖相關(guān)的考核方式。建議改變以治理工業(yè)污染的思路來治理農(nóng)牧企業(yè)的畜禽糞尿，對(duì)規(guī)模企業(yè)應(yīng)重點(diǎn)考察資源化利用，比如種養(yǎng)結(jié)合消納糞尿，而不是達(dá)標(biāo)排放。對(duì)環(huán)保部門考核方式也要相應(yīng)變化，否則不能杜絕以工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)硬套畜牧規(guī)模養(yǎng)殖的現(xiàn)象。針對(duì)養(yǎng)殖糞尿處理，建議政府部門聯(lián)合，以廢物的資源化利用為宗旨，推動(dòng)種養(yǎng)結(jié)合，將畜牧業(yè)廢棄物治理納入農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略，用資源化的畜牧業(yè)廢物改良耕地質(zhì)量，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，擴(kuò)大配方有機(jī)肥的施用，減少化肥使用，從而減少濫施化肥造成的土地污染，提高農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)。

3.借鑒城市污水集中處理經(jīng)驗(yàn)，在全國層面布局畜禽規(guī)模養(yǎng)殖廢棄物處理中心。結(jié)合農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃、養(yǎng)殖規(guī)劃等，建議以政府主導(dǎo)、部門監(jiān)管、企業(yè)化運(yùn)作模式，在全國層面布局畜禽規(guī)模養(yǎng)殖廢棄物處理中心，義務(wù)接收確定范圍內(nèi)豬場或其他畜禽規(guī)模養(yǎng)殖場廢棄物，鼓勵(lì)將病死豬加工成有機(jī)肥等。部分地區(qū)可以鋪設(shè)管道，將處理后的糞尿引入農(nóng)田和林地，或?qū)⒊醪教幚砗蟮奈鬯ㄟ^管道，導(dǎo)入污水處理廠二次處理，或在養(yǎng)殖場集中的地區(qū)建專門的處理中心。建議將病死豬處理相關(guān)的項(xiàng)目資金，直接并入廢棄物處理中心的建設(shè)。好處是，不用再花巨資建立專門的病死豬處理中心，避免重復(fù)建設(shè)。

4.建議多部門聯(lián)合制定配套措施，推動(dòng)畜牧廢棄物資源化利用。

一是建立畜禽廢棄物處理中心和種植業(yè)主體溝通平臺(tái)，協(xié)調(diào)有機(jī)肥接納等問題，解決規(guī)模生產(chǎn)與小農(nóng)生產(chǎn)的對(duì)接問題。

二是減少化肥補(bǔ)貼，增加對(duì)施用有機(jī)肥的補(bǔ)貼，將農(nóng)業(yè)相關(guān)補(bǔ)貼直接和施用有機(jī)肥掛鉤，擴(kuò)大有機(jī)肥的市場空間。

三是在消納耕地林地相對(duì)集中的地方增加基礎(chǔ)設(shè)施投入，修建大型儲(chǔ)糞池、配備吸糞車，統(tǒng)一將養(yǎng)殖廢棄物運(yùn)送到儲(chǔ)糞池供種植農(nóng)戶使用。

四是出臺(tái)措施鼓勵(lì)研究推廣新技術(shù)。當(dāng)前亟需做的是，通過生豬養(yǎng)殖環(huán)節(jié)中技術(shù)升級(jí)改造，最大限度在糞尿收集的同時(shí)，減少污水量。加大對(duì)規(guī)模場的病死畜、糞便及污水無害化處理設(shè)施的補(bǔ)貼力度，尤其是增加養(yǎng)殖場環(huán)保運(yùn)營環(huán)節(jié)的資金獎(jiǎng)勵(lì)。

五是鼓勵(lì)研發(fā)和推廣相關(guān)新技術(shù)、新設(shè)備。政府出臺(tái)文件，由各地環(huán)保部門和畜牧主管部門牽頭組織相關(guān)機(jī)構(gòu)、專家，研發(fā)行之有效、符合國情、環(huán)保部門認(rèn)可的豬場糞尿處理工藝和設(shè)備。試驗(yàn)推廣豬舍及糞便除臭新技術(shù)，切實(shí)改善豬場養(yǎng)殖環(huán)境質(zhì)量。研究和推廣有機(jī)肥制作、施用新技術(shù)，加大對(duì)有機(jī)肥的研發(fā)利用。

相關(guān)鏈接

2014年，十二屆全國人大常委會(huì)第八次會(huì)議于4月24日，表決通過了修訂后的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（稱為新《環(huán)保法》），法律自2015年1月1日起施行。

此次環(huán)保法的修訂，主要包括加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)宣傳，提高公民環(huán)保意識(shí)；明確生態(tài)保護(hù)紅線；對(duì)霧霾等大氣污染的治理和應(yīng)對(duì)；明確環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)的法律地位；完善行政強(qiáng)制措施；鼓勵(lì)和組織環(huán)境質(zhì)量對(duì)公眾健康影響的研究；排污費(fèi)和環(huán)境保護(hù)稅的銜接；完善區(qū)域限批制度；完善排污許可管理制度；對(duì)相關(guān)舉報(bào)人的保護(hù)；擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟的主體；加大環(huán)境違法責(zé)任等十二個(gè)方面。

之前施行的環(huán)保法于1989年12月26日，由第七屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議通過。2011年，環(huán)保法的修訂被列入十一屆全國人大的立法計(jì)劃；2012年8月、2013年6月、2013年10月、2014年4月，全國人大常委會(huì)對(duì)環(huán)保法修正、修訂草案進(jìn)行了四次審議，其間還廣泛征求了社會(huì)各界的意見和建議。