動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰立案階段的問(wèn)題分析

龍 云，譚聰靈，陳遠(yuǎn)東，姜東平，鄧 勇（.重慶市南川區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，重慶 0800 ；.重慶市梁平縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，重慶 0050；.重慶市奉節(jié)縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，重慶 0600；重慶市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，重慶 0）

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動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰立案階段的問(wèn)題分析

龍 云1，譚聰靈1，陳遠(yuǎn)東2，姜東平3，鄧 勇4
（1.重慶市南川區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，重慶 408400 ；2.重慶市梁平縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，重慶 400520；
3.重慶市奉節(jié)縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，重慶 404600；4重慶市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，重慶 401121）

摘 要：本文針對(duì)動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰在立案環(huán)節(jié)的常見(jiàn)問(wèn)題，以及立案文書(shū)制作上易出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行分析，以解決對(duì)立案重要性認(rèn)識(shí)不足、立案條件把握不準(zhǔn)、立案程序流程不明的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：動(dòng)物衛(wèi)生；立案；分析；行政處罰

立案是動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰一般案件的啟動(dòng)程序，是動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰的首要環(huán)節(jié)。立案作為一個(gè)獨(dú)立的階段，動(dòng)物衛(wèi)生執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)清楚立案的重要性、必要性。然而實(shí)際操作中，動(dòng)物衛(wèi)生執(zhí)法人員由于對(duì)立案重要性認(rèn)識(shí)不足、立案條件把握不準(zhǔn)、立案程序流程不明，導(dǎo)致動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰立案階段存在諸多混淆問(wèn)題。本文結(jié)合實(shí)踐，對(duì)立案環(huán)節(jié)及文書(shū)制作上易出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行逐一分析，供同行參考。

1　立案環(huán)節(jié)的問(wèn)題

1.1一般程序與簡(jiǎn)易程序混淆

在動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰過(guò)程中，執(zhí)法人員為了提高辦事效率，節(jié)約資源，或從當(dāng)事人的利益角度考慮，經(jīng)常在不該運(yùn)用簡(jiǎn)易程序辦案時(shí)用了簡(jiǎn)易程序。根據(jù)《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第二十二條“違法事實(shí)確鑿并有法定依據(jù)，對(duì)公民處以50元以下、對(duì)法人或者其他組織處以1 000元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當(dāng)場(chǎng)作出農(nóng)業(yè)行政處罰決定”，明確簡(jiǎn)易程序處罰必須同時(shí)具備以下三個(gè)要件：一是違法事實(shí)確鑿，是指案情簡(jiǎn)單、違法事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、無(wú)須調(diào)查取證就足以證明違法事實(shí)存在的違法行為。二是有法定依據(jù)，是指當(dāng)場(chǎng)處罰必須以相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定為前提，并嚴(yán)格根據(jù)行政處罰規(guī)定的當(dāng)場(chǎng)處罰種類(lèi)作出決定。三是有特定的處罰額度，對(duì)公民處以50元以下、對(duì)法人或者其他組織處以1 000元以下罰款或者警告的行政處罰。

1.2管轄權(quán)范圍

管轄問(wèn)題是規(guī)范行政處罰的重要原則之一，是正確實(shí)施行政處罰的前提和基礎(chǔ)。動(dòng)物衛(wèi)生違法案件首要解決的問(wèn)題也是管轄權(quán)問(wèn)題，一旦管轄權(quán)使用不當(dāng)，勢(shì)必造成行政處罰行為無(wú)效或者引發(fā)行政訴訟。動(dòng)物衛(wèi)生案件行政管轄可以分為地域管轄、級(jí)別管轄、指定管轄、移送管轄等。

1.2.1地域管轄。是指農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)構(gòu)之間橫向劃分在各管轄區(qū)內(nèi)實(shí)施農(nóng)業(yè)行政處罰的權(quán)限分工?！掇r(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第七條規(guī)定：“ 農(nóng)業(yè)行政處罰由違法行為發(fā)生地的農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)管轄?！钡诎藯l規(guī)定：“縣級(jí)農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)管轄本行政區(qū)域內(nèi)的行政違法案件。設(shè)區(qū)的市、自治州的農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)和省級(jí)農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)管轄本行政區(qū)域內(nèi)重大、復(fù)雜的行政違法案件。農(nóng)業(yè)部及其所屬的經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的農(nóng)業(yè)管理機(jī)構(gòu)管轄全國(guó)或所轄區(qū)域內(nèi)重大、復(fù)雜的行政違法案件。”如：甲地王某在丙地經(jīng)營(yíng)依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動(dòng)物，在銷(xiāo)售前，王某可能經(jīng)過(guò)乙地將依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動(dòng)物運(yùn)往丙地，因此整個(gè)過(guò)程存在經(jīng)營(yíng)、運(yùn)輸依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動(dòng)物行為，乙地、丙地動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)都有行政處罰權(quán)。乙地動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)最可行的是對(duì)運(yùn)輸依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動(dòng)物行為處罰，丙地動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)既可以對(duì)經(jīng)營(yíng)依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動(dòng)物行為進(jìn)行處罰，也可以選擇對(duì)運(yùn)輸依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動(dòng)物行為進(jìn)行處罰。

1.2.2級(jí)別管轄。是指劃分上下級(jí)行政機(jī)關(guān)或者組織之間實(shí)施行政處罰的分工和權(quán)限。它所解決的是在整個(gè)行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)，哪些行政處罰應(yīng)由哪一級(jí)行政機(jī)關(guān)或組織實(shí)施的問(wèn)題。一般級(jí)別管轄，依據(jù)《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第七條：“農(nóng)業(yè)行政處罰由違法行為發(fā)生地的農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)管轄?！贝送?，還有一些特殊的級(jí)別管轄，分類(lèi)如下：

1.2.2.1共同管轄?！掇r(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第十條規(guī)定：“對(duì)當(dāng)事人的同一違法行為，兩個(gè)以上農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)都有管轄權(quán)的，應(yīng)當(dāng)由先立案的農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)管轄?！?/p>

1.2.2.2特別管轄?！掇r(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第十一條規(guī)定：“上級(jí)農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)在必要時(shí)可以管轄下級(jí)農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)管轄的行政處罰案件。下級(jí)農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)認(rèn)為行政處罰案件重大復(fù)雜或者本地不宜管轄，可以報(bào)請(qǐng)上一級(jí)農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)管轄?！?/p>

1.2.3指定管轄?！掇r(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第十二條規(guī)定：“農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)對(duì)管轄發(fā)生爭(zhēng)議的，應(yīng)當(dāng)協(xié)商解決。協(xié)商不成的，報(bào)請(qǐng)共同上一級(jí)農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)指定管轄?！?/p>

1.2.4移送管轄。 包括管轄權(quán)的移送和犯罪行為的移送?！掇r(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第十三條規(guī)定：“農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)受理的行政處罰案件不屬于自己管轄的，應(yīng)當(dāng)移送有管轄權(quán)的行政處罰機(jī)關(guān)處理。受移送的農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)如果認(rèn)為移送不當(dāng)，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)共同上一級(jí)農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)指定管轄，不得再自行移送?！薄掇r(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第十七條規(guī)定：“ 違法行為涉嫌構(gòu)成犯罪的，農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將案件移送司法機(jī)關(guān)，依法追究刑事責(zé)任，不得以行政處罰代替刑罰?！比纾杭椎貜埬惩涝姿酪虿幻魃i被甲地動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)查獲，這時(shí)甲地動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)就應(yīng)當(dāng)將案件移送給甲地公安部門(mén)，依法追究刑事責(zé)任，不得由甲地動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)以行政處罰代替刑事處罰。

1.3對(duì)違法行為人的認(rèn)定

在動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰立案過(guò)程中，執(zhí)法人員有時(shí)會(huì)對(duì)違法行為人認(rèn)定不清。一旦對(duì)違法行為人認(rèn)定不清或者認(rèn)定錯(cuò)誤，就會(huì)使整個(gè)行政處罰不具有合法性，導(dǎo)致在行政復(fù)議中被撤銷(xiāo)或者行政訴訟中敗訴。依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》規(guī)定，“公民、法人或者其他組織”是行政違法主體的當(dāng)事人。法人和其他組織是依法設(shè)立的法人和其他組織，未經(jīng)依法設(shè)立的不能作為違法主體予以設(shè)定。

1.3.1對(duì)公民的認(rèn)定。包括一般公民和特殊形式公民認(rèn)定。一般公民即自然人，特殊公民又分為個(gè)人合伙和個(gè)體工商戶(hù)。

1.3.1.1自然人。依據(jù)《中華人民共和國(guó)民法通則》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民法通則》）關(guān)于公民（自然人）行為能力的規(guī)定，對(duì)公民（自然人）身份的認(rèn)定一般應(yīng)以身份證為準(zhǔn)?！吨腥A人民共和國(guó)行政處罰法》第25條規(guī)定：“不滿(mǎn)14歲的人有行政違法行為的，不予處罰，責(zé)令監(jiān)護(hù)人加以管教；已滿(mǎn)14歲不滿(mǎn)18歲的人有違法行為的，從輕或減輕行政處罰?！币虼?，在動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰立案過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)復(fù)印當(dāng)事人身份證并讓當(dāng)事人簽字確認(rèn)，以確認(rèn)當(dāng)事人承擔(dān)行政責(zé)任的程度。

1.3.1.2個(gè)人工商戶(hù)。依據(jù)《民法通則》第26條規(guī)定：“公民在法律允許的范圍內(nèi)，依法核準(zhǔn)登記，從事工商經(jīng)營(yíng)的，為個(gè)體工商戶(hù)。個(gè)體工商戶(hù)可以起字號(hào)?！庇纱丝梢?jiàn)個(gè)體工商戶(hù)可以分起字號(hào)和不起字號(hào)兩種。同時(shí)依照最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民訴意見(jiàn)》）第59條規(guī)定：“在訴訟中，個(gè)體工商戶(hù)以營(yíng)業(yè)執(zhí)照上登記的經(jīng)營(yíng)者為當(dāng)事人。有字號(hào)的，以營(yíng)業(yè)執(zhí)照上登記的字號(hào)為當(dāng)事人，但應(yīng)同時(shí)注明該字號(hào)經(jīng)營(yíng)者的基本信息。營(yíng)業(yè)執(zhí)照上登記的經(jīng)營(yíng)者與實(shí)際經(jīng)營(yíng)者不一致的，以登記的經(jīng)營(yíng)者和實(shí)際經(jīng)營(yíng)者為共同訴訟人。”

1.3.1.3個(gè)人合伙?！睹穹ㄍ▌t》第30條規(guī)定：“個(gè)人合伙是指兩個(gè)以上公民按照協(xié)議，各自提供資金、實(shí)物、技術(shù)等，合伙經(jīng)營(yíng)，共同勞動(dòng)?！钡?3條規(guī)定：“個(gè)人合伙可以起字號(hào)，依法經(jīng)核準(zhǔn)登記，在核準(zhǔn)登記的經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)從事經(jīng)營(yíng)?！钡?4條第二款規(guī)定：“合伙人可以推舉負(fù)責(zé)人，合伙負(fù)責(zé)人和其他人員的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，由全部合伙人承擔(dān)民事責(zé)任?！薄睹裨V意見(jiàn)》第60條規(guī)定：“ 在訴訟中，未依法登記領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照的個(gè)人合伙的全體合伙人為共同訴訟人。個(gè)人合伙有依法核準(zhǔn)登記的字號(hào)的，應(yīng)在法律文書(shū)中注明登記的字號(hào)。全體合伙人可以推選代表人；被推選的代表人，應(yīng)由全體合伙人出具推選書(shū)?！币虼藗€(gè)人合伙和個(gè)體工商戶(hù)一樣，是公民的一種特殊形式，是由公民個(gè)人來(lái)承擔(dān)法律責(zé)任和后果。所以，在動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰立案中，不應(yīng)以個(gè)人合伙的字號(hào)名稱(chēng)作為行政相對(duì)人，應(yīng)該以共同合伙人作為共同行政相對(duì)人，合伙人共同承擔(dān)法律責(zé)任。認(rèn)定行政相對(duì)人屬于個(gè)人合伙以及合伙人身份，一是可以根據(jù)工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照登記的性質(zhì)認(rèn)定，二是可以根據(jù)當(dāng)事人之間的合伙協(xié)議。如果沒(méi)有合伙協(xié)議可以參照最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民法通則〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民通意見(jiàn)》）第50條規(guī)定：“當(dāng)事人之間沒(méi)有書(shū)面合伙協(xié)議，又未經(jīng)工商行政管理部門(mén)核準(zhǔn)登記，但具備合伙的其他條件，又有兩個(gè)以上無(wú)利害關(guān)系人證明有口頭合伙協(xié)議的，人民法院可以認(rèn)定為合伙關(guān)系。”

1.3.2對(duì)法人的認(rèn)定?！睹穹ㄍ▌t》第36條第一款規(guī)定：“法人是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織?！卑ㄆ髽I(yè)法人、機(jī)關(guān)事業(yè)單位法人和社會(huì)團(tuán)體法人。實(shí)踐中，認(rèn)定行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體以《法人登記證》為依據(jù)；企業(yè)法人因?yàn)榉譃槿袼兄破髽I(yè)法人、集體所有制企業(yè)法人、私營(yíng)企業(yè)法人以及中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法人、中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法人和外資企業(yè)法人等等，較為復(fù)雜，應(yīng)根據(jù)企業(yè)法人登記管理制度，以當(dāng)事人的《企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照》上登記的內(nèi)容為依據(jù)進(jìn)行立案。

1.3.3對(duì)其他組織的認(rèn)定。法人非依法設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)，或者雖依法設(shè)立，但沒(méi)有領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照的分支機(jī)構(gòu)，以設(shè)立該分支機(jī)構(gòu)的法人為當(dāng)事人。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以將其作為被處罰主體進(jìn)行立案。

2　立案審批表文書(shū)制作的問(wèn)題

2.1立案案件來(lái)源運(yùn)用錯(cuò)誤

《農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書(shū)制作規(guī)范》第十七條第二款規(guī)定：“案件來(lái)源”欄應(yīng)當(dāng)按照檢查發(fā)現(xiàn)、群眾舉報(bào)或投訴、上級(jí)交辦、有關(guān)部門(mén)移送、媒體曝光、監(jiān)督抽檢、違法行為人交待等情況據(jù)實(shí)填寫(xiě)。在動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法實(shí)際操作中存在案件來(lái)源不填寫(xiě)或亂填寫(xiě)情況，如將“群眾舉報(bào)”或“投訴”填寫(xiě)為“檢查發(fā)現(xiàn)”，或?qū)ⅰ氨O(jiān)督抽檢”填寫(xiě)為“檢查發(fā)現(xiàn)”等。

2.2立案編號(hào)填寫(xiě)錯(cuò)誤

動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰立案審批表的編號(hào)要依據(jù)《農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書(shū)制作規(guī)范》第九條第二款的規(guī)定填寫(xiě)，即 “案號(hào)”為“行政區(qū)劃簡(jiǎn)稱(chēng)+執(zhí)法機(jī)關(guān)簡(jiǎn)稱(chēng)+執(zhí)法類(lèi)別+行為種類(lèi)簡(jiǎn)稱(chēng)（如立、告、罰等）+年份+序號(hào)”。 特殊情況下，“執(zhí)法類(lèi)別”可以省略。例如重慶市壁山區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)辦理動(dòng)物防疫處罰案件，制作行政處罰立案審批表，其“案號(hào)”可以編寫(xiě)為“壁動(dòng)監(jiān)（防疫）立〔2016〕1號(hào)”，也可以省略“執(zhí)法類(lèi)別”編寫(xiě)為壁動(dòng)監(jiān)立〔2016〕1號(hào)。當(dāng)然，如果《生豬屠宰管理?xiàng)l例》修訂時(shí)，明確將動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)列為生豬屠宰的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，那么執(zhí)法類(lèi)別就可以分為“防疫”和“屠宰”。[1]

2.3簡(jiǎn)要案情填寫(xiě)不規(guī)范

《農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書(shū)制作規(guī)范》第十七條第三款規(guī)定：“簡(jiǎn)要案情”欄應(yīng)當(dāng)寫(xiě)明當(dāng)事人涉嫌違法的事實(shí)、證據(jù)等簡(jiǎn)要情況以及涉嫌違反的相關(guān)法律規(guī)定，并由受案人簽名。 案情填寫(xiě)時(shí)，語(yǔ)言要求準(zhǔn)確、精煉，使用法律術(shù)語(yǔ)要恰如其分，運(yùn)用法律規(guī)定要準(zhǔn)確，要注意行文邏輯性。而在填寫(xiě)案情時(shí)往往會(huì)出現(xiàn)以下幾種情況：一是敘述違法事實(shí)、證據(jù)等情況時(shí)語(yǔ)言不精煉，一些詞語(yǔ)口語(yǔ)化，沒(méi)有使用書(shū)面語(yǔ)；二是缺少違法事實(shí)等情況內(nèi)容；三是涉嫌違反的相關(guān)法律規(guī)定運(yùn)用錯(cuò)誤或者不規(guī)范；四是受案人沒(méi)有簽名。

2.4立案機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審批

動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)法定代表人在接到立案報(bào)告后，應(yīng)根據(jù)簡(jiǎn)要案情和相關(guān)法律規(guī)定，進(jìn)行嚴(yán)格審查，并簽署審批意見(jiàn)。對(duì)符合立案要求的，應(yīng)簽署同意立案，并載明兩名承辦人員姓名。只簽同意立案，不載明承辦人員姓名或只載明一名承辦人員姓名，不簽同意立案，只載明兩名承辦人員姓名都是不完善的。對(duì)不符合立案要求的，應(yīng)簽署不予立案，并說(shuō)明具體理由。

參考文獻(xiàn)：

[1]李猛，張?jiān)铮R軍，等.動(dòng)物衛(wèi)生行政執(zhí)法中行政違法主體的認(rèn)定[J].中國(guó)動(dòng)物檢疫，2009，26（10）：4-5.

（責(zé)任編輯：白雅娟）

Analysis on the Filing Stage of Administrative Penalty in Animal Health Sector

Long Yun1， Tan Congling1， Chen Yuandong2， Jiang Dongping3， Deng Yong4
（1.Nanchuan Animal Health Supervision Institution，Chongqing 408400；2. Lianping Animal Health Supervision Institution， Chongqing 404600；4．Chongqing animal health supervision institution，Chongqing 401121）

Abstract：The present paper was to improve the comprehension of importance of fi ling cases, master fi ling conditions correctly, standardize the filing procedure by analyzing the common problems of the filling stage and case-filing documentation of administrative penalty.

Key words：animal health； fi ling； analysis；administrative penalty

中圖分類(lèi)號(hào)：S851.33

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：C

文章編號(hào)：1005-944X（2016）05-0027-04

DOI：10.3969/j.issn.1005-944X.2016.05.010