當(dāng)前中國(guó)政府治理能力現(xiàn)代化的阻力分析

紀(jì)曉光

摘要：國(guó)家的發(fā)展與轉(zhuǎn)型是社會(huì)運(yùn)動(dòng)合力作用的結(jié)果，在這一合力中，既有順應(yīng)歷史發(fā)展規(guī)律的動(dòng)力，又有違背歷史潮流的阻力。作為國(guó)家發(fā)展與轉(zhuǎn)型的一個(gè)重要表征，政府治理能力現(xiàn)代化同樣是在動(dòng)力與阻力的共同作用下實(shí)現(xiàn)的。因此，當(dāng)前中國(guó)政府治理能力現(xiàn)代化的宏偉目標(biāo)若想能夠在短期內(nèi)迅速實(shí)現(xiàn)，在擴(kuò)大和提升推動(dòng)政府治理能力現(xiàn)代化的動(dòng)力的同時(shí)，認(rèn)清、削減乃至消除阻礙我國(guó)政府治理能力現(xiàn)代化的阻力也需我們給予足夠的重視。

關(guān)鍵詞：政府治理能力；現(xiàn)代化；阻力

中圖分類號(hào)：D63

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-0475（2015）11-005 8-02

政府治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)與否，不僅是一個(gè)政府治理層面的問題，同時(shí)也是一個(gè)關(guān)系到黨的執(zhí)政能力的提升和社會(huì)主義事業(yè)的發(fā)展的關(guān)鍵。作為一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，在政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的過程中，難免會(huì)遇到阻力。結(jié)合中國(guó)社會(huì)的發(fā)展現(xiàn)實(shí)，我們暫且可以將這些阻力來源概括為三類：一是政府內(nèi)部的既得利益者，二是非規(guī)則化的行政傳統(tǒng)，三是社會(huì)的高度行政化。

一、政府內(nèi)部既得利益群體的惰性阻力

縱觀新中國(guó)成立以來的政府改革歷程可以發(fā)現(xiàn)，由于特殊的歷史傳統(tǒng)和政治制度，我國(guó)的政府改革往往都是政府主動(dòng)進(jìn)行的“自我革命”，而且在這數(shù)次“自我革命”中政府都毫無例外地扮演著雙重角色：既是改革的主體和推動(dòng)者，又是改革的對(duì)象和接受者。因此，改革的動(dòng)力和阻力并存于政府內(nèi)部，增加了政府改革的難度和成本。政府治理能力現(xiàn)代化作為一項(xiàng)特殊的政府改革過程也不例外。總的看來，這種改革主客同體的現(xiàn)象，給政府治理能力現(xiàn)代化帶來的阻力主要是來自政府組織內(nèi)部既得利益群體的。這里的既得利益群體的“利益”既可以是超然的“穩(wěn)定性”，也可以是實(shí)然的物質(zhì)利益，下面分別述之。

首先，只要涉及改革問題，就必然意味著破舊立新。政府治理能力現(xiàn)代化的結(jié)果之一就是人們?cè)瓉硪呀?jīng)適應(yīng)和習(xí)慣的規(guī)范和制度將被打破或代替，取而代之的是嶄新的制度或規(guī)范。而新的制度和規(guī)范建立初期，必然會(huì)引起人們的不適應(yīng)和不習(xí)慣。這種不適應(yīng)和不習(xí)慣，會(huì)讓人產(chǎn)生一種潛在的不安全感。雖然，隨著社會(huì)的發(fā)展，中國(guó)傳統(tǒng)的社會(huì)心理結(jié)構(gòu)已經(jīng)隨著改革開放的進(jìn)行而發(fā)生了巨大變化，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和效率主義對(duì)于國(guó)人來說已不陌生。但是，“穩(wěn)定”、“不求有功但求無過”等心理依然普遍存在于廣大公務(wù)員群體。在政府治理能力現(xiàn)代化之前，行政人員已經(jīng)熟悉了政府的運(yùn)作模式，并習(xí)慣于在穩(wěn)定的工作中尋求心理平衡。而政府治理能力現(xiàn)代化，則意味著政府要采用新的治理模式、新的治理工具、新的治理手段，這些都意味著政府及其公務(wù)員要面臨一系列嶄新的問題。按照心理學(xué)相關(guān)理論，人們?cè)诿媾R不了解或不熟悉的新情境、新問題時(shí)，往往會(huì)產(chǎn)生不安全感，會(huì)因擔(dān)心自己出錯(cuò)而產(chǎn)生抵制情緒。按照這個(gè)道理，在我國(guó)政府治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，那些需要改變?cè)械墓ぷ髂Ｊ健⒎椒ê颓榫车娜藭?huì)成為改革的阻力。

其次，改革給人們帶來的實(shí)際利益得失也決定了人們將持何種態(tài)度對(duì)待改革。如果改革給人們帶來了利益的增加，就會(huì)得到人們的肯定和支持；如果改革直接或間接地?fù)p害了某些人的利益，就會(huì)遭到這部分人的抵制和阻撓。政府治理能力現(xiàn)代化作為一種典型的政府改革形式，必然要涉及政府內(nèi)部權(quán)力、資源和利益的調(diào)整或再分配，對(duì)于這種調(diào)整和再分配，不論采取何種措施去進(jìn)行平衡，都會(huì)導(dǎo)致原有利益格局的失衡與重新分化，必然會(huì)觸及某些部門和某些人員的切身利益。而這些被觸動(dòng)了切身既得利益的政府部門和公務(wù)人員（特別是處于領(lǐng)導(dǎo)層級(jí)的公務(wù)員），就會(huì)成為改革的最大阻礙力量，會(huì)想方設(shè)法地通過各種方式阻礙政府治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程。

二、非規(guī)則化行政傳統(tǒng)的慣性阻力

政府治理能力現(xiàn)代化作為一個(gè)重要的公共選擇事件，除了受到既定行政管理體制的影響，也受到長(zhǎng)期歷史發(fā)展過程中積累、形成的帶有社會(huì)普遍性的行政傳統(tǒng)和行政文化的制約。中國(guó)作為一個(gè)擁有五千多年歷史的文明古國(guó)，它在行政傳統(tǒng)的形成與行政文化的積淀方面必然十分厚重，因而中國(guó)的行政傳統(tǒng)和行政文化對(duì)政府治理能力現(xiàn)代化的影響也必定十分復(fù)雜?？疾熘袊?guó)政府治理現(xiàn)狀可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)于政府治理能力現(xiàn)代化而言，在文化傳統(tǒng)方面最大的阻力是非規(guī)則化行政傳統(tǒng)。

所謂非規(guī)則化，是“指社會(huì)思維方式和內(nèi)容中對(duì)普遍行為規(guī)則沒有真正的需求和遵守的愿望，不重視正式規(guī)則的作用，而在社會(huì)行為中習(xí)慣于以非正式約定取代正式規(guī)則，從而使正式規(guī)則因?yàn)楹苋菀妆煌黄贫饔谛问健?。作為一種沿襲了幾千年且至今仍留存于我國(guó)的社會(huì)文化之中并對(duì)人們的思想和行為產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響的人文因素，非規(guī)則化行政傳統(tǒng)的產(chǎn)生與中國(guó)“天人合一”的政治主導(dǎo)哲學(xué)有著密切的聯(lián)系?！疤烊撕弦弧钡囊x是強(qiáng)調(diào)對(duì)于人們行為的規(guī)約要靠個(gè)體自我的道德修煉，而非外界的規(guī)則束縛。在這種“天人合一”管理哲學(xué)的影響下，久而久之，人們便形成了“規(guī)則是次要的東西”的思維習(xí)慣。

從積極的角度來看，這種非規(guī)則化的思維與行為習(xí)慣使中國(guó)人養(yǎng)成了極強(qiáng)的環(huán)境適應(yīng)能力與存活能力，使中華民族的血脈延續(xù)至今。然而，從消極的角度來看，封建王權(quán)時(shí)代，社會(huì)規(guī)則因被最高統(tǒng)治者把持而可以隨時(shí)變動(dòng)或被突破，公眾并無明確的社會(huì)規(guī)則可循。為了維系自身生存，便自然而然地形成了通過官階等級(jí)或血親聯(lián)系等渠道向最高統(tǒng)治者靠攏或親近的動(dòng)機(jī)取向，進(jìn)而形成了“一朝天子一朝臣”的統(tǒng)治規(guī)律。這種統(tǒng)治規(guī)律使所有社會(huì)成員都對(duì)社會(huì)進(jìn)步不抱長(zhǎng)遠(yuǎn)期望，并且每個(gè)人又都希冀成為“號(hào)令天下的天子”，因此，社會(huì)不穩(wěn)定便在所難免。頻繁的改朝換代使中國(guó)社會(huì)發(fā)展水平長(zhǎng)期處于簡(jiǎn)單重復(fù)而無實(shí)質(zhì)進(jìn)步的狀態(tài)，這也就解釋了為什么馬克思在《資本論》中說的亞洲社會(huì)“總是原樣不動(dòng)”。

在今天看來，封建王朝的統(tǒng)治似乎已經(jīng)是很久以前的事情，但是對(duì)于一個(gè)已經(jīng)承接了過多歷史文化傳統(tǒng)的現(xiàn)代中國(guó)社會(huì)來說，非規(guī)則化已經(jīng)成為了一個(gè)難以打破的怪圈。它是構(gòu)成當(dāng)下我國(guó)社會(huì)成員（特別是政府機(jī)構(gòu)及其工作人員）各種行為選擇的最深刻的文化背景，更是造成今天中國(guó)社會(huì)整體現(xiàn)狀的諸多傳統(tǒng)因素中的最基本因素。在政府治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，這是一個(gè)很難消除的文化阻力，對(duì)于國(guó)人來說，它幾乎與生俱來，已經(jīng)烙進(jìn)了基因之中。

三、社會(huì)行政化的特性阻力

在中國(guó)，如果想實(shí)質(zhì)性地推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程，其影響范圍就必定會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出政府行政的范圍，這是因?yàn)?，中?guó)社會(huì)是一個(gè)高度行政化的社會(huì)，社會(huì)文化和行政文化或官員文化緊密地交織在一起，它使中國(guó)社會(huì)處處體現(xiàn)出官樣、官氣和官味。這也是中國(guó)社會(huì)區(qū)別于其他社會(huì)形態(tài)的顯著特征之一。

中國(guó)社會(huì)行政化的典型特征是中國(guó)悠久的政府拜物教傳統(tǒng)。所謂政府拜物教，指的是一種全能政府觀，即政府對(duì)于社會(huì)而言擁有至高無上的地位和絕對(duì)強(qiáng)大的實(shí)力，政府可以控制社會(huì)任何領(lǐng)域。在這樣一種理念的影響下，中國(guó)封建社會(huì)“家國(guó)相通”、“只有國(guó)沒有家”、“朕即國(guó)家”、“君權(quán)和父權(quán)共用”。作為長(zhǎng)期政府拜物教傳統(tǒng)或者是全能政府觀的一種必然結(jié)果，在現(xiàn)代中國(guó)社會(huì)流行著這樣一種生活理論或心理習(xí)慣，即嚴(yán)重的“政府依賴”心理。這種心理，讓民眾失去了“公民”的主觀努力和生活追求，將個(gè)人生存、安全以致各種人生重大事項(xiàng)訴求于政府，期望政府可以提供一個(gè)安排。這種嚴(yán)重的“政府依賴”心理直接導(dǎo)致了諸如公民社會(huì)成長(zhǎng)速度緩慢、民眾或民間組織參與政府治理熱情不高等問題?？偠灾鳛樯鐣?huì)行政化的一種結(jié)果的“政府依賴”心理，與政府治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)是相左的，這種不利因素若不消除，必然會(huì)阻礙政府治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

中國(guó)社會(huì)行政化的另一個(gè)典型特征是官本位思想的盛行。所謂官本位，是指做官以及與做官有聯(lián)系的一切都被用來作為最高理想，在社會(huì)生活中充當(dāng)著基本價(jià)值尺度，廣泛而深入地影響人們的思想和行為的一種社會(huì)病態(tài)現(xiàn)象。王亞南先生在他的著作《中國(guó)官僚政治研究》中的一句話很好地描繪了中國(guó)社會(huì)的官本位現(xiàn)象，他說“中國(guó)文化中的每一個(gè)因素，都好像是專門為了專制官僚統(tǒng)治特制的一樣，在幾千年的專制時(shí)代，仿佛都與官僚政治達(dá)到了水乳交融的調(diào)和程度”。本位思想在今天的中國(guó)社會(huì)仍然有著很大影響，多方面體現(xiàn)在我們的具體制度之中，例如國(guó)有企業(yè)單位、事業(yè)單位很多還都在以行政級(jí)別來區(qū)分等級(jí)和優(yōu)劣；在行政資源的配置方面，也很少考慮實(shí)際工作需要和使用效率，更多的是按照行政級(jí)別來進(jìn)行配置；在社會(huì)關(guān)系的維系和社會(huì)活動(dòng)的開展過程中也常常以官職高低論先后。改革開放之后，我國(guó)政府也做出了很多努力去削弱官本位對(duì)政府管理活動(dòng)的消極影響，但是僅從當(dāng)下公務(wù)員考試熱“高燒”不退的社會(huì)現(xiàn)實(shí)來看，這些努力似乎收效甚微。

根深蒂固的官本位思想降低了政府治理效率，“當(dāng)官做老爺”的公務(wù)員心態(tài)也損害了政府形象、降低了政府公信力，對(duì)于政府治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，無疑是一種不容小覷的阻礙因素。

四、結(jié)語(yǔ)

人類社會(huì)現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程，一直都是機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存、成果與問題同在的，政府治理能力的現(xiàn)代化也不例外。而這其中的挑戰(zhàn)和問題，一如上文提到的既得利益群體的惰性、非規(guī)則化行政傳統(tǒng)的慣性及社會(huì)行政化的特性等，就是阻礙當(dāng)前我國(guó)政府治理能力現(xiàn)代化步伐的阻力。這些阻力與推動(dòng)政府治理能力現(xiàn)代化的動(dòng)力共同作用于政府。按照牛頓第二定律相關(guān)原理，如果將政府比作一個(gè)動(dòng)量的話，那么政府治理能力現(xiàn)代化的動(dòng)力和阻力的合力方向才是政府治理能力的發(fā)展方向。因此，要想政府治理能力順利實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，其現(xiàn)代化的動(dòng)力就必須大于各種阻力之和。而這個(gè)目的的實(shí)現(xiàn)，除了設(shè)法提升政府治理能力現(xiàn)代化的動(dòng)力總量之外，還要及時(shí)發(fā)現(xiàn)并削弱阻礙政府治理能力現(xiàn)代化的阻力。

路漫漫其修遠(yuǎn)兮。政府治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)絕非一蹴而就的，在這條漫長(zhǎng)且不平坦的道路上，中國(guó)政府與民眾如何抓住機(jī)遇、直面挑戰(zhàn)又是一個(gè)值得我們深思的問題。