探索與思考對(duì)基層央行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的

彭凌云

一、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的涵義

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部或國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員及其所在地區(qū)、部門(mén)、單位財(cái)政財(cái)務(wù)收支以及相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的審計(jì)來(lái)監(jiān)督和評(píng)價(jià)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部或企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的行為。目前，我國(guó)開(kāi)展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)主要是依據(jù)中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》（中辦發(fā)[2010]32號(hào)）。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，是當(dāng)前國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)著力發(fā)展、重點(diǎn)關(guān)注的審計(jì)領(lǐng)域，也是人民銀行內(nèi)審工作的重點(diǎn)所在。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，是在傳統(tǒng)財(cái)務(wù)收支審計(jì)基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的，是財(cái)務(wù)收支審計(jì)的深化和提高。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與績(jī)效審計(jì)相比，還包括真實(shí)性和合規(guī)性的審計(jì)，是一種綜合性更強(qiáng)的審計(jì)。

二、構(gòu)建基層央行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的框架

近年來(lái)，人民銀行在開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)和領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計(jì)中融入了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)因素，這為人民銀行開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)打下了良好的基礎(chǔ)。比如我們參照《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》，結(jié)合人民銀行實(shí)際，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)責(zé)任的實(shí)踐探索，不僅滿(mǎn)足了干部管理和評(píng)價(jià)的需要，而且大大提高了審計(jì)效率。今后，對(duì)人民銀行各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”的離任審計(jì)，應(yīng)主要圍繞經(jīng)濟(jì)責(zé)任來(lái)開(kāi)展，兼顧相關(guān)領(lǐng)域的內(nèi)部控制。

（一）審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的確定。

依據(jù)《規(guī)定》中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)的真實(shí)性、合法性和效益性，結(jié)合人民銀行的自身特點(diǎn)，人民銀行績(jī)效審計(jì)保留真實(shí)性即反映經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的信息資料是否客觀(guān)真實(shí);將合法性修訂為合規(guī)性即經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是否符合有關(guān)法規(guī);將效益性演變?yōu)榭?jī)效性，其中績(jī)效性包括經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。經(jīng)濟(jì)性是指一項(xiàng)活動(dòng)，在關(guān)注保證其質(zhì)量的前提下將其資源消耗量降到最低水平。效率性，以一定的投入實(shí)現(xiàn)最大的產(chǎn)出或?qū)崿F(xiàn)一定的產(chǎn)出使用最少的投入。效果性，是指既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，以及一項(xiàng)活動(dòng)的實(shí)際效果與預(yù)期效果的關(guān)系。例如，實(shí)際指標(biāo)與計(jì)劃、歷史、同行業(yè)指標(biāo)并結(jié)合當(dāng)前的宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)情況進(jìn)行比較。

（二）審計(jì)范圍的確定。

根據(jù)《暫行規(guī)定》中明確的審計(jì)范圍，結(jié)合人民銀行的自身特點(diǎn)確定人民銀行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的范圍主要包括：預(yù)算的編制與執(zhí)行情況、財(cái)務(wù)資金使用管理情況、固定資產(chǎn)購(gòu)建與調(diào)撥情況、基建工程項(xiàng)目的建設(shè)和管理情況等四個(gè)方面。按照領(lǐng)導(dǎo)干部的直接責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，以及按照真實(shí)性、合規(guī)性和效益性的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，審計(jì)范圍又可細(xì)分為如下內(nèi)容：

1.領(lǐng)導(dǎo)干部負(fù)直接責(zé)任的審計(jì)范圍。

（1）預(yù)算的編制與執(zhí)行及財(cái)務(wù)資金使用與管理合規(guī)性情況。領(lǐng)導(dǎo)干部作為財(cái)務(wù)預(yù)算編制委員會(huì)成員是對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)算編制進(jìn)行審查的情況;領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)大額開(kāi)支進(jìn)行集體審批的情況;領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)日常開(kāi)支實(shí)行“一支筆”審批的情況。

（2）固定資產(chǎn)構(gòu)建與調(diào)撥合規(guī)性情況。領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)固定資產(chǎn)構(gòu)建和調(diào)撥按規(guī)定權(quán)限審批情況;領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)固定資產(chǎn)處置按權(quán)限審批情況;領(lǐng)導(dǎo)干部作為本級(jí)采購(gòu)委員會(huì)成員或主管領(lǐng)導(dǎo)對(duì)分散采購(gòu)固定資產(chǎn)進(jìn)行審批情況;單位黨委對(duì)集中采購(gòu)活動(dòng)中的重大事項(xiàng)報(bào)采購(gòu)批準(zhǔn)情況;管委會(huì)對(duì)集中采購(gòu)計(jì)劃和支付采購(gòu)資金進(jìn)行審批情況。

（3）基建工程項(xiàng)目的建設(shè)和管理合規(guī)性情況。建設(shè)單位實(shí)行基建項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制情況;領(lǐng)導(dǎo)干部簽訂或授權(quán)簽訂基建工程項(xiàng)目合同情況;行長(zhǎng)辦公會(huì)對(duì)合同的變更金額較大的進(jìn)行審批情況

2.領(lǐng)導(dǎo)干部負(fù)主管責(zé)任的審計(jì)范圍。

（1）預(yù)算資金合規(guī)性情況。預(yù)算資金指標(biāo)是否嚴(yán)格控制在上級(jí)行下達(dá)的指標(biāo)內(nèi);是否存在掛賬問(wèn)題，是否存在向外單位借款問(wèn)題;預(yù)算指標(biāo)分配是否適當(dāng)、合理、及時(shí)，年度追加的預(yù)算資金分配是否有明確的依據(jù)。

（2）預(yù)算執(zhí)行情況。重點(diǎn)審核公務(wù)接待費(fèi)、公務(wù)用車(chē)購(gòu)置及運(yùn)行費(fèi)、因公出國(guó)經(jīng)費(fèi)是否按照規(guī)定支出;三公經(jīng)費(fèi)占公用經(jīng)費(fèi)支出和行政事業(yè)類(lèi)支出的比率是否過(guò)高。會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門(mén)是否對(duì)全行所有銀行賬戶(hù)進(jìn)行統(tǒng)一管理，是否定期對(duì)全行銀行賬戶(hù)進(jìn)行監(jiān)督檢查，是否存在私設(shè)“小金庫(kù)”現(xiàn)象。專(zhuān)項(xiàng)資金是否按照專(zhuān)款專(zhuān)用的要求管理和使用，是否按規(guī)定的項(xiàng)目、用途，及時(shí)足額地?fù)芨兜街付ㄊ褂脝挝?，是否存在克扣自用或挪用等情況。

（3）固定資產(chǎn)構(gòu)建與調(diào)撥合規(guī)性情況。固定資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)是否明晰;賬賬、賬卡、賬實(shí)是否相符，新增固定資產(chǎn)是否及時(shí)入賬;固定資產(chǎn)調(diào)撥、轉(zhuǎn)讓、出售、捐贈(zèng)、報(bào)廢、盤(pán)盈、盤(pán)虧是否符合規(guī)定，對(duì)出租、出借、被占用是否簽訂有關(guān)協(xié)議，收取相關(guān)費(fèi)用并按規(guī)定入賬。是否建立了集中采購(gòu)制度，采購(gòu)活動(dòng)的決策和執(zhí)行程序是否公開(kāi)、透明;集中采購(gòu)方式是否運(yùn)用合理，招投標(biāo)和合同簽訂程序是否合規(guī);采購(gòu)項(xiàng)目結(jié)束后是否按規(guī)定進(jìn)行驗(yàn)收。

（4）財(cái)務(wù)資金使用管理的真實(shí)性、合規(guī)性和效益性情況。財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性情況：重點(diǎn)審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間財(cái)務(wù)狀況是否真實(shí)、完整，賬實(shí)是否相符，會(huì)計(jì)核算是否準(zhǔn)確，合并財(cái)務(wù)報(bào)表范圍是否完整等。合規(guī)性情況：重點(diǎn)審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間，財(cái)務(wù)資金管理和核算是否符合國(guó)家和人民銀行有關(guān)規(guī)定。主要內(nèi)容包括：收入、成本費(fèi)用的確認(rèn)和核算是否符合有關(guān)規(guī)定，有無(wú)虛列、多列、不列或者少列收入及成本費(fèi)用等問(wèn)題;績(jī)效性情況：重點(diǎn)審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間內(nèi)，財(cái)務(wù)資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性情況，主要包括：經(jīng)濟(jì)性情況。辦公費(fèi)、水電費(fèi)、郵電費(fèi)、交通費(fèi)、電子設(shè)備運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)和工會(huì)經(jīng)費(fèi)經(jīng)濟(jì)性情況。

（三）審計(jì)方法的確定。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計(jì)，經(jīng)濟(jì)責(zé)任所涉及的領(lǐng)域都是風(fēng)險(xiǎn)較高的領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是對(duì)財(cái)務(wù)收支及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的評(píng)價(jià)，財(cái)務(wù)收支與績(jī)效緊密聯(lián)系，為此，我們開(kāi)展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)以風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向型審計(jì)模式和績(jī)效審計(jì)模式為核心。

1.以風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向型審計(jì)模式為核心的審計(jì)方法。以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，對(duì)被審計(jì)單位可能引起重大報(bào)錯(cuò)的內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行評(píng)估，以確定審計(jì)的重點(diǎn)和范圍，將有限的審計(jì)資源集中在高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，合理配置審計(jì)資源，以提高審計(jì)效率和效果。具體做法是從風(fēng)險(xiǎn)概念中的“影響程度”和“發(fā)生的可能性”兩個(gè)方面入手確定財(cái)務(wù)收支和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的固有風(fēng)險(xiǎn)并量化賦值，從現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)概念中的“引起重大報(bào)錯(cuò)的內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)因素”入手展開(kāi)確定審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)并量化賦值，最后進(jìn)行審計(jì)排序確定審計(jì)重點(diǎn)，開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)。

2.以績(jī)效審計(jì)模式為核心的審計(jì)方法。按“3E”即經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性為審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)查閱資料、訪(fǎng)談、分析等審計(jì)方法，對(duì)財(cái)務(wù)資金、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行審計(jì)和評(píng)價(jià)，以促進(jìn)人民銀行財(cái)務(wù)資金的績(jī)效水平的提高。

三、人民銀行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)面臨的困難

（一）審計(jì)質(zhì)量難以保證。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)觸及的都是敏感問(wèn)題，由于受到諸多方面的影響，被審計(jì)單位為了單位利益，審計(jì)對(duì)象為了個(gè)人前途的影響，審計(jì)主體為了工作的持續(xù)便利開(kāi)展，同時(shí)，未實(shí)行審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任追究制，審計(jì)質(zhì)量難以保證。

（二）缺乏統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

目前，人民銀行甚至我國(guó)都沒(méi)有一個(gè)可參照?qǐng)?zhí)行的任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，審計(jì)實(shí)踐中往往要靠審計(jì)經(jīng)驗(yàn)和職業(yè)判斷等主觀(guān)判斷，造成經(jīng)濟(jì)責(zé)任不易分清。

（三）信息失真較為普遍。

目前，人民銀行會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)資料在不同程度上都存在信息失真的現(xiàn)象，尤其是財(cái)務(wù)資料失真較為普遍，由于被審計(jì)單位提供的資料可信度不高，審計(jì)結(jié)論和評(píng)價(jià)的客觀(guān)性也就會(huì)降低。

四、建議與對(duì)策

（一）實(shí)行審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量責(zé)任追究制。

按照《審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量控制辦法（試行）》規(guī)定：審計(jì)組成員、審計(jì)組組長(zhǎng)、審計(jì)組所在部門(mén)負(fù)責(zé)人、法制工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和復(fù)核人員、審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在執(zhí)行審計(jì)項(xiàng)目過(guò)程中，違反審計(jì)法規(guī)、國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則和本辦法有關(guān)審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量控制規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)追究相應(yīng)責(zé)任。但是人民銀行還未實(shí)行審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量責(zé)任追究制，為了保證審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量，人民銀行應(yīng)按《審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量控制辦法》實(shí)行項(xiàng)目質(zhì)量責(zé)任追究制，對(duì)因不負(fù)責(zé)任或不遵守準(zhǔn)則造成審計(jì)質(zhì)量低下的，或?qū)徲?jì)情況不完整、審計(jì)意見(jiàn)缺乏可行性及整改落實(shí)不到位等審計(jì)人員均應(yīng)追究其責(zé)任，追究的形式有責(zé)令改正錯(cuò)誤;告誡、批評(píng)教育;責(zé)令書(shū)面檢查;通報(bào)批評(píng);停職培訓(xùn)、轉(zhuǎn)崗;情節(jié)嚴(yán)重的，按照有關(guān)規(guī)定給予行政處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。除上述形式外，可以并處取消評(píng)優(yōu)、評(píng)先、晉級(jí)、晉職資格。

（二）建立統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任評(píng)價(jià)指標(biāo)，如定性指標(biāo)和定量指標(biāo)。

在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)時(shí)，首先明確評(píng)價(jià)范圍，同時(shí)注意掌握評(píng)價(jià)原則。一是對(duì)不審計(jì)的事項(xiàng)不予評(píng)價(jià);二是對(duì)不涉及或不明確的事項(xiàng)，不予評(píng)價(jià);三是對(duì)事實(shí)不清、證據(jù)不足的事項(xiàng)，不予評(píng)價(jià)。審計(jì)評(píng)價(jià)一定要憑事實(shí)數(shù)字說(shuō)話(huà)，少用主觀(guān)評(píng)語(yǔ)，做到具體事實(shí)和相關(guān)數(shù)據(jù)緊密結(jié)合，使被審人員口服心服。同時(shí)，也為組織部門(mén)提供有力的使用依據(jù)。

（三）加強(qiáng)預(yù)算管理，提高財(cái)務(wù)管理水平。

要厲行節(jié)約，減少不必要開(kāi)支，努力降低水電費(fèi)、交通費(fèi)和辦公費(fèi)等費(fèi)用;強(qiáng)化預(yù)算剛性，提高預(yù)算執(zhí)行率，非經(jīng)規(guī)定程序，不得隨意調(diào)整;要建立預(yù)算支出執(zhí)行責(zé)任制度，健全預(yù)算支出執(zhí)行跟蹤分析和情況通報(bào)機(jī)制。

（作者單位：中國(guó)人民銀行九江縣支行）