重大政策措施跟蹤審計(jì)難點(diǎn)與對(duì)策之管見

王小平

從去年第三季度開始，南城縣按照上級(jí)審計(jì)部門的要求，認(rèn)真開展了對(duì)國(guó)家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署落實(shí)情況的跟蹤審計(jì)（以下簡(jiǎn)稱“重大政策措施跟蹤審計(jì)”）取得了一些成效，但也遇到了一些難題，現(xiàn)與大家共同探討，以求拋磚引玉。

一、重大政策措施跟蹤審計(jì)存在五難

1.審計(jì)認(rèn)識(shí)難適應(yīng)。主要表現(xiàn)在三個(gè)誤區(qū)：一是基層領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，國(guó)家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署內(nèi)容多、范圍廣、跨度大，要審計(jì)部門督查落實(shí)不是一朝一夕可以做到的事情，需要有一個(gè)執(zhí)行時(shí)間過程;二是基層單位認(rèn)為，國(guó)家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署，落實(shí)執(zhí)行是黨委、政府督查部門的事情，項(xiàng)目監(jiān)管是財(cái)政部門和業(yè)主單位的職責(zé)，對(duì)違紀(jì)違法的處理是執(zhí)紀(jì)執(zhí)法部門的義務(wù)，審計(jì)部門直接參與是否是“種了別人的田、荒了自己的地”;三是基層審計(jì)部門認(rèn)為，目前開展的國(guó)家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署落實(shí)情況跟蹤審計(jì)，實(shí)際上是本縣審計(jì)局審計(jì)本縣人民政府及相關(guān)部門，而縣審計(jì)局“吃穿住行”都是縣人民政府的，要當(dāng)“黑包公”確實(shí)難出手。

2.審計(jì)機(jī)制難適應(yīng)。開展重大政策措施跟蹤審計(jì)是一項(xiàng)全新的工作，很多地方還存在不規(guī)范現(xiàn)象。一是標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范。從一定意義上說，審計(jì)就是事后監(jiān)督，重大政策措施跟蹤審計(jì)作為一種新常態(tài)下的新方式，具體跟蹤什么、怎么跟蹤，審計(jì)機(jī)關(guān)還沒有一個(gè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn);二是制度不規(guī)范。重大政策措施跟蹤審計(jì)目前正處于推進(jìn)階段，審計(jì)機(jī)關(guān)跟蹤介入的時(shí)機(jī)、跟蹤組織方式程序、內(nèi)容和重點(diǎn)仍需進(jìn)一步探索，尚未形成一套行之有效的規(guī)章制度;三是操程不規(guī)范。國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》是審計(jì)工作的綱領(lǐng)性文件，審計(jì)機(jī)關(guān)如何由事后監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑?、事中和事后的全過程跟蹤監(jiān)管，沒有一個(gè)具體細(xì)則，缺乏操作性。

3.審計(jì)人員難適應(yīng)。人員的使用和管理存在三缺現(xiàn)象：一是缺乏審計(jì)力量。重大政策措施跟蹤審計(jì)內(nèi)容多、范圍廣、項(xiàng)目雜，要求審計(jì)人員提前介入，直接拉長(zhǎng)了審計(jì)的現(xiàn)場(chǎng)工作時(shí)間，而目前基層審計(jì)機(jī)關(guān)普遍存在一線審計(jì)力量嚴(yán)重不足的問題，如聘請(qǐng)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)參與跟蹤審計(jì)，既要支付高額的審計(jì)費(fèi)用，有時(shí)還存在審計(jì)風(fēng)險(xiǎn);二是缺乏綜合知識(shí)。重大政策措施跟蹤審計(jì)既不是單一的財(cái)務(wù)收支審計(jì)，也不是單一的工程項(xiàng)目審計(jì)，審計(jì)人員不僅要懂得傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)知識(shí)，還需要具備掌握管理、法律、綜合分析等方面的知識(shí)，這對(duì)基層審計(jì)機(jī)關(guān)人員的素質(zhì)無(wú)疑是一大挑戰(zhàn)。三是缺乏強(qiáng)制手段。審計(jì)機(jī)關(guān)雖是執(zhí)法單位，但缺乏如紀(jì)檢、監(jiān)察、公、檢、法等部門的強(qiáng)制約束力，基層審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)手段、審計(jì)效果等方面存在諸多限制因素。

4.審計(jì)方式難適應(yīng)。由于重大政策措施跟蹤審計(jì)時(shí)間緊、任務(wù)重、要求高，基層審計(jì)方式很難跟上上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)節(jié)奏要求。一是時(shí)間上難跟上節(jié)奏。根據(jù)上級(jí)審計(jì)部門要求，跟蹤審計(jì)從以一個(gè)自然年度為一個(gè)審計(jì)周期，每個(gè)審計(jì)周期按季度劃分為四個(gè)階段，變?yōu)閺?015年第二季度開始每個(gè)月向上報(bào)一次審計(jì)情況，基層審計(jì)機(jī)關(guān)人員全部只做這一項(xiàng)工作時(shí)間都不夠用。二是協(xié)調(diào)上難跟上節(jié)奏。重大政策措施落實(shí)責(zé)任涉及方方面面，既包括各級(jí)政府，又包括發(fā)展改革、工業(yè)信息、環(huán)境保護(hù)、財(cái)政衛(wèi)生、城市建設(shè)等部門，基層審計(jì)機(jī)關(guān)也只是政府的一個(gè)部門，要協(xié)調(diào)政府及綜合部門的能力和精力都有限。三是內(nèi)容上難跟上節(jié)奏。重大政策措施落實(shí)跟蹤審計(jì)其內(nèi)涵深刻、外延豐富，既有各自目標(biāo)任務(wù)要求，又彼此互為聯(lián)系、相輔相成。同時(shí)，各地在重大政策措施落實(shí)上，目標(biāo)任務(wù)千差萬(wàn)別，工作進(jìn)度完成時(shí)間不是十分清晰，因此在跟蹤審計(jì)內(nèi)容和重點(diǎn)確定上難以一概而論，整齊劃一，容易造成審計(jì)報(bào)告反映的普遍性、傾向性、代表性的問題較少。

5.審計(jì)質(zhì)量難保證。由于受主客觀條件限制，審計(jì)質(zhì)量在一定程度上受到影響。一是審計(jì)取證難?，F(xiàn)實(shí)中反映好的經(jīng)驗(yàn)做法被審計(jì)單位積極配合，審計(jì)證據(jù)好取，但反映“有令不行有禁不止行為”的審計(jì)證據(jù)，由于問題的“敏感性”許多被審計(jì)單位都以各種理由搪塞，遲遲不配合審計(jì)人員取證。二是問題報(bào)告難。按程序基層審計(jì)機(jī)關(guān)向上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)反映問題必須征求當(dāng)?shù)卣捅粚徲?jì)單位意見，有些特殊性的問題和審計(jì)需移交的線索還未向上級(jí)審計(jì)部門反映就已經(jīng)被刪除。三是結(jié)果運(yùn)用難。重大政策措施跟蹤審計(jì)就事論事的多，反映普遍性、宏觀性的少，浮光掠影的多，反映體制機(jī)制制度深層次問題和矛盾少，圍繞財(cái)政財(cái)務(wù)收支內(nèi)容多，反映政策執(zhí)行政策落地情況少，這些現(xiàn)象在一定程度上影響了重大政策措施跟蹤審計(jì)結(jié)果運(yùn)用的質(zhì)量。

二、重大政策措施跟蹤審計(jì)應(yīng)采取六策

一要提高認(rèn)識(shí)，確保跟蹤理念常態(tài)性。要深刻認(rèn)識(shí)到國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》，核心內(nèi)容就是通過審計(jì)工作，推動(dòng)國(guó)家重大政策部署和有關(guān)政策措施的貫徹落實(shí)，更好服務(wù)改革發(fā)展，維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。一要認(rèn)識(shí)到開展重大政策措施跟蹤審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)依法履職的需要。實(shí)現(xiàn)重大政策措施跟蹤審計(jì)，一方面通過審計(jì)讓職能部門更好履行監(jiān)督執(zhí)法職責(zé)，另一方面揭示存在的問題，為黨委政府更好地籌謀獻(xiàn)策。二要認(rèn)識(shí)到開展重大政策措施跟蹤審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)推進(jìn)政令暢通的需要。實(shí)現(xiàn)重大政策措施跟蹤審計(jì)常態(tài)化，有利于促進(jìn)上級(jí)黨委政府方針政策的及時(shí)貫徹落實(shí)，打破“中梗阻”，切實(shí)維護(hù)上級(jí)黨委和政府的權(quán)威，確保政令暢通、令行禁止。三要認(rèn)識(shí)到開展重大政策措施跟蹤審計(jì)是審計(jì)工作邁上新臺(tái)階的需要。實(shí)現(xiàn)重大政策措施跟蹤審計(jì)常態(tài)化，是黨中央國(guó)務(wù)院對(duì)審計(jì)工作的高度信任，也是審計(jì)機(jī)關(guān)立足當(dāng)前、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)、探索路子、積累經(jīng)驗(yàn)，為審計(jì)工作向新的發(fā)展階段沖刺邁進(jìn)了重要一步。

二要掌握政策，確保跟蹤方案可行性。搞好重大政策措施跟蹤審計(jì)，必須明確上情、摸清下情、注重實(shí)情，制定切實(shí)科學(xué)的審計(jì)方案。一是科學(xué)領(lǐng)會(huì)文件精神。深刻領(lǐng)會(huì)國(guó)務(wù)院出臺(tái)重大政策措施的政治背景，領(lǐng)悟《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作意見》發(fā)揮審計(jì)作用的內(nèi)涵，從深層次領(lǐng)域發(fā)現(xiàn)國(guó)家政策措施執(zhí)行、經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中存在的突出問題和風(fēng)險(xiǎn)。二是科學(xué)創(chuàng)新審計(jì)理念。摸清當(dāng)?shù)卣趫?zhí)行上級(jí)政策措施方面在做什么、需要什么，態(tài)度怎樣、績(jī)效怎樣，拓寬重大政策措施跟蹤審計(jì)視野，把握重大政策措施落實(shí)全程和重點(diǎn)，構(gòu)建審計(jì)整體合力。三是科學(xué)制定審計(jì)方案。實(shí)施方案的總體思路應(yīng)從宏觀決策視角審視微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，從以監(jiān)督為中心向服務(wù)保障與監(jiān)督相互促進(jìn)轉(zhuǎn)變。

三要統(tǒng)籌謀劃，確保跟蹤方式科學(xué)性。要科學(xué)破解跟蹤審計(jì)內(nèi)容多、周期長(zhǎng)與審計(jì)人員嚴(yán)重不足的矛盾。一是采取節(jié)能式方式。堅(jiān)持統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一工作方案、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)口徑、統(tǒng)一審計(jì)報(bào)告和統(tǒng)一對(duì)外公布的五統(tǒng)一原則，統(tǒng)籌審計(jì)資源、人力資源，打破業(yè)務(wù)科室分工界限，針對(duì)審計(jì)人員專業(yè)特長(zhǎng)及不同時(shí)期審計(jì)工作重點(diǎn)，混合編組、合理搭配審計(jì)組人員，達(dá)到事半功倍的效果。二是采取復(fù)合式方式。將重大政策措施跟蹤審計(jì)實(shí)施方案中的部分事項(xiàng)，合理地編入其他正在實(shí)施審計(jì)項(xiàng)目方案中，做到與保障性住房跟蹤審計(jì)相結(jié)合、與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相結(jié)合、與財(cái)務(wù)收支審計(jì)相結(jié)合、與政府投資項(xiàng)目審計(jì)相結(jié)合。三是采取交叉式方式。整合審計(jì)力量，從基層審計(jì)機(jī)關(guān)集中抽調(diào)人員，實(shí)現(xiàn)省與省、市與市、縣與縣之間交叉審計(jì)，確保審計(jì)工作的嚴(yán)肅性和審計(jì)結(jié)果的真實(shí)性。

四要關(guān)注重點(diǎn)，確保跟蹤內(nèi)容針對(duì)性。要在關(guān)注簡(jiǎn)政放權(quán)推進(jìn)情況的同時(shí)，重點(diǎn)關(guān)注三個(gè)方面的跟蹤審計(jì)情況。一是重大項(xiàng)目完成情況。對(duì)水利、鐵路、城市基礎(chǔ)設(shè)施、棚戶區(qū)改造等重大項(xiàng)目進(jìn)行全過程跟蹤審計(jì)，關(guān)注規(guī)劃、立項(xiàng)、審批、建設(shè)、竣工驗(yàn)收、運(yùn)營(yíng)等各環(huán)節(jié)任務(wù)分解和落實(shí)情況，促進(jìn)項(xiàng)目科學(xué)規(guī)劃、嚴(yán)格管理、有效推進(jìn)。二是重點(diǎn)資金保障情況。對(duì)落實(shí)政策所需的財(cái)政資金、信貸資金管理使用情況進(jìn)行審計(jì)，關(guān)注資金是否保障到位、是否及時(shí)投入使用并發(fā)揮效益、是否存在一方面承擔(dān)信貸資金財(cái)務(wù)成本，另一方面形成新的沉淀資金等情況，確保資金安全運(yùn)行。三是重大政策落實(shí)情況。關(guān)注促進(jìn)培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、支持小微企業(yè)發(fā)展、淘汰落后產(chǎn)能、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、保障和改善民生等重大政策是否落實(shí)到位。

五要提高質(zhì)量，確保跟蹤管理嚴(yán)密性。加強(qiáng)跟蹤審計(jì)管理，在三個(gè)提高上下功夫，努力提高審計(jì)質(zhì)量。一是在提高跟蹤審計(jì)組織質(zhì)量上下功夫。上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)必須以高度的責(zé)任感，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)本地區(qū)跟蹤審計(jì)的組織領(lǐng)導(dǎo)，通過召開推動(dòng)會(huì)總結(jié)和交流開展跟蹤審計(jì)的經(jīng)驗(yàn)和做法，相互學(xué)習(xí)、相互借鑒，同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)跟蹤審計(jì)工作的考核評(píng)比，在適當(dāng)范圍內(nèi)公示各審計(jì)機(jī)關(guān)每一期的審計(jì)結(jié)果，以便進(jìn)一步促進(jìn)跟蹤審計(jì)項(xiàng)目高質(zhì)量地持續(xù)開展。二是在提高跟蹤審計(jì)復(fù)核審理上下功夫。加強(qiáng)審計(jì)復(fù)核管理工作，堅(jiān)持實(shí)行審計(jì)組長(zhǎng)、審計(jì)組所在部門、項(xiàng)目復(fù)核審理機(jī)構(gòu)分級(jí)復(fù)核審理制度，從制度和機(jī)制上，保證跟蹤審計(jì)項(xiàng)目重點(diǎn)突出、實(shí)施準(zhǔn)確、處理得當(dāng)、程序合法。三是在提高跟蹤審計(jì)報(bào)告質(zhì)量上下功夫。對(duì)跟蹤審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，不能滿足于“一報(bào)了之”，還要在綜合分析問題產(chǎn)生的背景和主客觀原因上下功夫，特別需要摸清影響重大政策措施落實(shí)的體制、機(jī)制、制度方面的原因，善于抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，由此及彼、由表及里、舉一反三，為根本上解決問題和矛盾提出建設(shè)性意見。

六要強(qiáng)化整改，確保跟蹤成果效益性。要督促審計(jì)整改，落實(shí)審計(jì)成果。一是注重整改程序到位。不論是上審下項(xiàng)目還是交叉審計(jì)項(xiàng)目的審計(jì)報(bào)告應(yīng)當(dāng)在呈送被審單位同時(shí)，抄送當(dāng)?shù)貙徲?jì)機(jī)關(guān)，要求其對(duì)審計(jì)建議與審計(jì)結(jié)論進(jìn)行回訪、跟蹤落實(shí)，并及時(shí)將審計(jì)整改落實(shí)情況反饋上報(bào)。二是注重整改方式到位。要把整改工作視為跟蹤審計(jì)整體工作的一部分，將跟蹤審計(jì)的開展與促進(jìn)整改工作有機(jī)結(jié)合起來(lái)，建立跟蹤審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題和整改工作臺(tái)賬，實(shí)行銷號(hào)管理，整改一項(xiàng)銷號(hào)一項(xiàng)，直至整改完畢。三是注重整改效果到位。對(duì)跟蹤審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，要進(jìn)行跟蹤整改督查，維護(hù)審計(jì)的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)性質(zhì)嚴(yán)重、違規(guī)違紀(jì)金額較大的單位及案件線索，應(yīng)及時(shí)移交執(zhí)紀(jì)執(zhí)法部門立案查處，發(fā)揮審計(jì)“利劍”作用。

（作者單位：南城縣審計(jì)局）