淺議國家重大政策措施落實情況的審計

江立新

2008年11月，為充分發(fā)揮國家審計應對金融危機的作用，審計署及時組織了國際金融危機對我國實體經濟影響的專項審計調查。調查結果表明金融危機對我國進出口業(yè)和生產經營業(yè)影響很大，國家因此有針對性的出臺了產業(yè)振興計劃。2009年初，審計署又組織了九省一市應對國際金融危機扶持中小企業(yè)的審計調查，針對金融危機，審計建議出臺支持促進中小企業(yè)發(fā)展的若干措施。此后，4萬個億拉動內需實施情況、房地產業(yè)國家宏觀調控政策的執(zhí)行情況，以及2014年全國審計機關廣泛開展的每個季度一次的“穩(wěn)、促、調、惠、防”的審計陸續(xù)開展，政策措施落實情況的審計已經作為一項常規(guī)審計項目列入了各級審計機關的計劃安排。隨之，這一項目審計效果如何，能不能達到預期審計目標，也開始引起審計實務界與理論界的更多關注和思考。

政策措施落實情況的審計，是一個新的審計課題，它打破了傳統(tǒng)財務收支審計模式，給審計機關和審計人員提出了更新更高的要求。這個新課題其實也是一個難題，在審計過程中，審計機關和審計人員能否正確理解把握政策措施出臺的本意，準確定位審計目標并采取適合的方法去實施審計，至關政策措施目標能否實現(xiàn)。

一、審計目標的明確

審計目標的明確定位，是政策措施落實情況審計的前提和基礎。審計署關于《國家重大政策措施和宏觀調控部署落實情況跟蹤審計實施意見》，提出了政策措施落實情況審計的總目標，即通過揭示重大政策措施和宏觀調控部署貫徹落實中存在的問題，反映好的經驗和做法，推動國家重大決策部署和政策措施落實到位，促進政策落地生根和不斷完善，確保中央政令暢通、令行禁止;同時關注經濟社會發(fā)展過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，深入分析原因，提出對策建議，保障經濟社會平穩(wěn)健康運行。這是政策措施落實情況審計的總目標，各級審計機關在審計過程中，會根據(jù)不同審計項目制定不同的具體審計目標。這些具體審計目標是否明確，是否與審計總目標保持一致，是個值得審計機關和審計個人思考的問題。審計實踐證明，一個頗受領導重視、媒體關注、百姓關心的好的審計項目，往往因為目標不明確，審計方案無重點，審計人員又想做這個又想做那個，無所適從，最終達不到設計好的審計目標，出不了預期的審計成果。

政策措施落實情況的審計，只有目標明確，才能擬定實現(xiàn)目標的具體措施，規(guī)定達成目標的具體時間，制定考核目標的標準，審計組織和個人才可以展開有效的工作。

二、審計能力的支持

一是政策措施理解把握能力。審計人員多數(shù)是審計、財務會計專業(yè)畢業(yè)的，這幾年也吸納了不少工程投資審計和計算機輔助審計專業(yè)技術人員到審計隊伍，但對于國民經濟和社會發(fā)展的宏觀審計人才還是非常缺乏。加上多年來致力于與財務、業(yè)務數(shù)字打交道，審計人員對宏觀政策的理解和把握的確存在不小的差距。審計人員要想很好的開展政策措施落實情況的審計，加強宏觀經濟政策的學習和實踐是非常必要且迫切的。

二是審計宏觀政策評價能力。綜觀多年來審計報告中的審計評價和審計意見與建議部分，很少有實質性的評價和建議內容，大多數(shù)泛泛而談，甚至千篇一律，失去了審計評價的功能作用。這是受了審計報告設計好的模板影響，當然也與審計人員對宏觀政策的理解把握能力有關。如對省長、市長任期經濟責任審計，在評價其政策措施和國民經濟與社會運行指標完成情況時，多數(shù)審計人員還只能就數(shù)字說數(shù)字，很難從數(shù)字背后分析政策落實存在偏差的真正原因，并因此提出針對性強又可以整改落實到位的政策建議。

三是審計力量時間安排能力。各級審計機關和審計人員可能都有一個共同的感受，審計范圍越來越廣，審計人越來越累，審計力量和時間已經捉襟見肘。各級審計機關為了自身發(fā)展的需要和地方黨政領導的要求，每年的審計項目已經安排得滿滿的，在審計署、省廳每年至少組織實施一次大規(guī)模審計時，審計力量和審計時間的矛盾就非常突出。審計效果也就在這種矛盾沖突中明顯下降，審計人員也在超負荷的審計中飽受心理生理的折磨和身心健康的摧殘?！鞍准雍凇?、“五加二”式審計不是審計精神的體現(xiàn)，這種疲勞式的審計絕對不是審計長遠發(fā)展的主流方向。

審計機關可根據(jù)自身的能力選擇適合的政策措施落實項目開展審計。一味的貪大求全，盲目跟風，只會使審計激情消失殆盡，審計方向越走越偏。

三、審計方法的取舍

審計方法的創(chuàng)新，一直是審計署主力倡導的，也是各級審計機關一直在努力的，跟蹤審計方法就是其中創(chuàng)新之一。近幾年來的審計方法創(chuàng)新也確實取得了非常好的成績。但政策措施落實情況的審計，還是不同于傳統(tǒng)的財務收支審計、計算機審計和經濟責任審計，它不僅需要審計人員具備相關審計、財務知識，更需要國家宏觀政策的思維和眼光，要把審計視角從電腦、從賬本、從報告中移開來。跟蹤審計既要審計人員靜下心來，沉進項目中去，更要審計人員跳出項目本身，由“局內人”變成“局外人”，要站在更高的地方，理解和把握國家宏觀政策，要有經濟和社會發(fā)展的全局觀念，也就是說，審計機關是國家一個宏觀部門，審計人員都是政治學家、經濟學家。

按照這一思路取舍審計方法。審計方法的取舍，不拘泥于微觀的財務與業(yè)務數(shù)據(jù)審計，不定眼于本地政策措施的落實現(xiàn)狀，不局限于近期政策措施的效應。廣開思路，創(chuàng)新方法。

四、審計結果的披露

政策措施落實情況的好壞，需要接受社會公眾的再監(jiān)督。審計出于對政策措施落實情況的認知程度，審計手段和時間的限制，不可能全部真實了解情況，更不可能全面客觀準確評價落實結果，只能是一種合理的保證。這種情況下，審計監(jiān)督結果還需要接受社會公眾的檢驗和再監(jiān)督。社會公眾的再監(jiān)督也許會失之偏頗，這需要審計人員的專業(yè)判斷。但因社會公眾擁有的海量信息和觀察的多維視角，其評判結果有時比審計評價來得更真實、更深刻、更具說服力。與此同時，審計結果恰到好處的公開披露，對政策措施的落實者來說，無疑會起到一個警示、鞭策和震懾效果。媒體的力量有時是審計無法想象的。

一些地方奉行“家丑不可外揚”思想，針對審計發(fā)現(xiàn)的問題，會采取各種手段和方法說服審計不要披露，理由無非是保密和穩(wěn)定。但恰到好處的披露“家丑”是審計必要的手段，也是政策措施落到實處的有效途徑之一。事實上，家丑不外揚只會遮蓋丑，使丑更丑。而家丑外揚，要么使丑變得更美，要么使丑失去其生存空間，令丑不復存在。（作者單位：九江市審計局）