國家助學貸款與生源地信用助學貸款的政策比較分析

姚穎

上世紀中葉，在人力資本理論和高等教育機會公平理論的影響下，“免費加助學金”模式成為當時各國高等教育資助政策的主流。然而，高等教育作為一項成本很高的產(chǎn)業(yè)，學校生均成本傾向于永遠增長。特別自20世紀70年代全球經(jīng)濟危機爆發(fā)以來，越來越多的國家政府發(fā)現(xiàn)僅僅憑借公共財政資金難以滿足高等教育的不斷發(fā)展。由此，在公平與效率理念的支配下，基于高等教育成本分擔理論的大學收費政策，先后在世界各國得到推行。

隨著我國高等教育大眾化進程的不斷推進，上世紀80年代后期我國的高等教育開始逐步進入全面收費時代，伴隨而來的“貧困學生就學難”的問題也隨之日益凸顯。1987年，國家教委和財政部聯(lián)合頒布了《關于普通高等學校本、專科學生實行貸款制度的辦法》（以下簡稱《辦法》），開始實施助學貸款。經(jīng)過多年探索和完善，助學貸款取得了顯著成效，對確保高校家庭經(jīng)濟困難學生順利完成學業(yè)發(fā)揮了重要作用。

我國的助學貸款是指銀行或高校向借款人發(fā)放的用于其本人或親屬完成高等教育學業(yè)的貸款。主要有四種貸款形式：國家助學貸款、生源地信用助學貸款、高校利用國家財政資金對學生辦理的無息借款和一般性商業(yè)助學貸款。其中以國家助學貸款和生源地信用助學貸款的資助規(guī)模最大，是我國大學生助學貸款的主要內(nèi)容。

一、國家助學貸款政策的現(xiàn)狀

自頒布《辦法》以來，我國的助學貸款政策屢經(jīng)調(diào)整與修正。近30年來，我國的學生貸款的發(fā)展經(jīng)歷了萌芽階段、試點階段、調(diào)整階段和2004年以來的新政時期。

2004年，教育部、財政部、人民銀行和銀監(jiān)會在2004年6月聯(lián)合出臺了《關于進一步完善國家助學貸款工作的若干意見》（以下簡稱《意見》），啟動了國家助學貸款新機制。主要變化如下：

1.改變由國家指定四家大型國有商業(yè)銀行承辦貸款的做法，改為政府按隸屬關系，委托同級助學貸款管理中心招投標確定的方式。

2.按照“風險分擔”原則建立了由政府和高校按比例出資的國家助學貸款風險補償機制。

3.改變了財政貼息的比例。學生在校期間的貸款利息由原來財政提供50%的貼息，改為在校期間的貸款利息由財政全部承擔。

4.延長了還款期限。由原來規(guī)定的畢業(yè)生4年內(nèi)還清貸款本息，變?yōu)榻杩顚W生畢業(yè)后，視就業(yè)情況，選擇在1至2年后開始還貸、6年內(nèi)還清的做法。

5.實行借款總額包干辦法。普通高校每年的借款總額原則上按全日制普通本?？茖W生（含高職學生）、研究生以及第二學士學位在校生總數(shù)20%的比例、每人每年6000元的標準計算確定。

“新機制”就以前國家助學貸款政策在風險防范、補償機制和激勵機制不健全的問題進行了針對性調(diào)整，解決了困擾國家助學貸款工作開展的一部分障礙，使得當年的國家助學貸款工作就取得了喜人進步。具體可以通過一組數(shù)據(jù)比較說明：“在2004年6月以來的一年中，全國已審批貸款學生65.28萬人，已審批合同51.49億元，而自2000年這一政策實施以來，全國累計審批貸款學生152.93萬人，累計已審批合同122.53億元”。這說明國家助學貸款新政一年所取得的成績幾乎相當于之前4年的總和。

此后，國家助學貸款政策總體一直保持穩(wěn)定至今，只在2006年和2015年作了局部微調(diào)。

二、生源地信用助學貸款政策的出臺背景

國家助學貸款實施以來，在推進我國高等教育發(fā)展，保障貧困大學生教育權利方面做出了突出貢獻。2003年的“雙20事件”導致了很多地區(qū)金融機構(gòu)單方面停止了國家助學貸款的審批工作，造成了政策的“失靈”。然而即使在2004年新政之后，國家助學貸款供給不足的問題依然未能得到很好解決。2004年我國普通高校本?？圃谛Ｈ藬?shù)為1333.5萬人，按照20%的貧困生比例，每人貸款6000元平來計算，需要貸款人數(shù)為266.7萬人，貸款金額約為160億元?？墒堑搅?006年，全國累計已審批國家助學貸款學生人數(shù)才達到206.8萬人，累計已審批合同金額為172.7億元。造成國家助學貸款規(guī)模受限的根本原因在于銀行的“惜貸”。在此背景之下，以地方政府為主耍推手，生源地助學貸款以一般商業(yè)性貸款的面貌陸續(xù)在各地出臺。

2000年8月，中國人民銀行等部門頒布《關于助學貸款管理的補充意見》，要求地方政府創(chuàng)造條件對所屬高等學校開辦由各級財政貼息的國家助學貸款，并擴大學生適用對象；并且明確了各商業(yè)銀行和城鄉(xiāng)信用社均可根據(jù)《貸款通則》自主辦理助學貸款。

2004年《意見》要求各地方人民政府政府在認真做好國家助學貸款工作的同時，積極推進生源地助學貸款業(yè)務，各地農(nóng)村信用社成為生源地助學貸款市場的主要承辦者。但由于農(nóng)村信用社自身規(guī)模和資金的有限性、財政貼息不能及時到位和各地政策不統(tǒng)一等多種因素，這一階段的生源地助學貸款工作反而呈逐漸萎縮態(tài)勢。

2007年8月，財政部、教育部和國家開發(fā)銀行聯(lián)合頒布了《關于在部分地區(qū)開展生源地信用助學貸款試點的通知》。2008年g月，財政部、教育部和銀監(jiān)會頒布了《關于大力開展生源地信用助學貸款的通知》（以下簡稱《通知》），要求進一步擴大生源地信用助學貸款覆蓋范圍，大力推進生源地信用助學貸款工作。《通知》中明確了生源地信用助學貸款是以國家開發(fā)銀行為主的金融機構(gòu)，向符合條件的家庭經(jīng)濟困難的普通高校新生和在校生發(fā)放的、在學生入學前戶籍所在縣（市、區(qū)）辦理的信用助學貸款；學生和家長（或其他法定監(jiān)護人）為共同借款人，共同承擔還款責任。

與國家助學貸款相比，由于生源地信用助學貸款在信用約束、貸款年限等方面存在相對優(yōu)勢，經(jīng)過多年發(fā)展，現(xiàn)已成為我國助學貸款市場的絕對主力。截至2012年，全國共有29個?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)和計劃單列市）的2294個區(qū)縣開展了生源地信用助學貸款工作，全國區(qū)縣覆蓋率達到79.2%；審批人數(shù)和金額分別占2012年當年全部助學貸款的83.76%和85.2%。

三、兩種貸款模式的比較分析

生源地信用助學貸款從2007年試點以來只用了短短3年時間就在放貸規(guī)模上超過了國家助學貸款，現(xiàn)已成為我國助學貸款的主要模式。作為生源地信用貸款資金的主要承擔者，國家開發(fā)銀行也成為我國助學貸款的絕對主角。2012年，國家開發(fā)銀行發(fā)行助學貸款人民幣120億元，支持學生213萬人次，市場份額高達85%；累計發(fā)放助學貸款人民幣420億元，覆蓋全國25個?。ㄊ校?、1767個縣（區(qū)）、2594所高校，支持家庭經(jīng)濟困難學生774萬人次。國家開發(fā)銀行2008年以來發(fā)放助學貸款數(shù)量及所占市場份額，見表1：

作為“后起之秀”的生源地信用助學貸款之所以能在幾年內(nèi)迅速占據(jù)我國助學貸款市場的主力地位，關鍵在于其制度的創(chuàng)新。具體兩種貸款模式差異見表2：

通過對比，可以看出生源地信用助學貸款較國家助學貸款更具優(yōu)勢，主要體現(xiàn)在三個方面。

首先，生源地信用助學貸款具有信息對稱的優(yōu)勢。生源地信用助學貸款實行屬地化管理，貸款資格認定比國家助學貸款更具信息優(yōu)勢。加之家長作為共同借款人，增加了貸款的安全性，也分散了高校集中城市承辦國家助學貸款的金融機構(gòu)的貸款風險。

其次，生源地信用助學貸款覆蓋面更廣，還款負擔更輕。生源地信用助學貸款對所有普通高校學生放開，不再歧視民辦高校和獨立學院，此舉維護并促進了教育公平和社會公正。

第三，在風險補償金的管理上，生源地信用助學貸款政策中，規(guī)定了：“風險補償金若超出生源地信用助學貸款損失，超出部分由經(jīng)辦銀行獎勵給縣級學生資助管理中心；若低于生源地信用助學貸款損失，不足部分由經(jīng)辦銀行和縣級財政部門各分擔50%”。該項激勵措施將基層政府也納入到貸款的風險分擔主體之中，促使地方政府重視和支持縣級資助中心工作。