基于監(jiān)測視角下的政府政策執(zhí)行力研究

葛嫻+姚林如

[摘 要]公共政策的執(zhí)行是將政策內(nèi)容變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的行動(dòng)過程，而政策執(zhí)行力的高低與政策執(zhí)行效果密切相關(guān)。因此，應(yīng)研究推進(jìn)政策執(zhí)行力的監(jiān)測手段，以提高政府政策的執(zhí)行力。文章以政策執(zhí)行監(jiān)測為視角，探究監(jiān)測政策執(zhí)行力的影響因素，并提出多元化的監(jiān)測手段，完善監(jiān)控體系，及時(shí)的信息反饋等一系列有效的對策提高政策執(zhí)行力。

[關(guān)鍵詞]監(jiān)督；政策；政府執(zhí)行力；監(jiān)測

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.03.144

1 引 言

政策執(zhí)行以提高執(zhí)行力為重要條件，執(zhí)行力高，則政策執(zhí)行到位，成效顯現(xiàn)充分，反之亦然。影響政策執(zhí)行力的因素很多，有政策本身的科學(xué)性問題，有政策執(zhí)行環(huán)境的匹配性問題，然而最具能動(dòng)性的還是政策執(zhí)行主體的能力素質(zhì)問題。

國家的發(fā)展與政府政策緊密相關(guān)，因此政策能否有效執(zhí)行也越來越受到社會(huì)的廣泛關(guān)注。我們知道執(zhí)行公共政策是政策的執(zhí)行者為了實(shí)現(xiàn)特定的目標(biāo)或目的通過各種措施和手段，使得政策內(nèi)容變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的過程。執(zhí)行主體素質(zhì)能力的高低則是政策有效執(zhí)行的基礎(chǔ)，而執(zhí)行過程又與監(jiān)測效率緊密聯(lián)系，特別是對執(zhí)行主體以及影響政策執(zhí)行相關(guān)因素的監(jiān)測，是保證政策順利執(zhí)行的重要依據(jù)。實(shí)時(shí)的監(jiān)測和監(jiān)督體制能夠有效避免政策進(jìn)入執(zhí)行誤區(qū)或出現(xiàn)偏差。

本文就當(dāng)前公共政策執(zhí)行過程中的一些監(jiān)督不力、不到位等現(xiàn)象，給出深層次的分析和探討，改善影響政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的不利因素，最大化地實(shí)現(xiàn)政策效果。

2 當(dāng)前影響政策執(zhí)行主體的執(zhí)行力因素分析及現(xiàn)狀

2.1 政府政策執(zhí)行力內(nèi)涵

國內(nèi)外學(xué)者都對政府的執(zhí)行力問題進(jìn)行過深入的研究，中山大學(xué)的英勇波博士這樣定義“政府政策的執(zhí)行力”即準(zhǔn)確理解政府的目標(biāo)及方向，精心設(shè)計(jì)方案，并對政府的人財(cái)物、制度等各種組織資源進(jìn)行集中有效的使用，從而有效地實(shí)施政府的公共政策以及完成政府既定目標(biāo)的政府內(nèi)在的能力和力量。

政策的執(zhí)行力很大程度上決定著政策執(zhí)行的效果，究其原因不難得出：政策執(zhí)行本身是一個(gè)復(fù)雜的過程，其影響因素具有多樣性的特點(diǎn)，同時(shí)各影響因素與執(zhí)行環(huán)節(jié)之間是一個(gè)相互相聯(lián)系且相互制約的統(tǒng)一體。政策執(zhí)行與影響因素之間的關(guān)系。如圖1所示。

圖1 政策執(zhí)行過程及其相關(guān)影響因素

2.2 因監(jiān)測不力所引起的政府政策執(zhí)行力突出問題及原因

2.2.1 政策執(zhí)行不到位——執(zhí)行主體對政策的領(lǐng)會(huì)能力不足

政策主體是保證政策執(zhí)行的關(guān)鍵，而執(zhí)行主體包括政策的執(zhí)行人員以及執(zhí)行機(jī)構(gòu)對政策的領(lǐng)悟能力都對政策執(zhí)行具有重要影響。我們知道政策執(zhí)行是一個(gè)長期且復(fù)雜的動(dòng)態(tài)過程，其執(zhí)行周期長的特點(diǎn)決定了在執(zhí)行過程中會(huì)遇到各種意外因素，例如：信息的不充分、有限理性、既得利益的偏好，倘若執(zhí)行過程疏于監(jiān)測，很可能出現(xiàn)政策執(zhí)行不到位現(xiàn)象，具體表現(xiàn)為：一是執(zhí)行主體對政策的理解不透徹，曲解了政策本意，使得政策執(zhí)行偏離原有方向。事不關(guān)己，高高掛起，部門之間互相推諉，不作為現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；二是執(zhí)行主體過于理想化，對于執(zhí)行過程中遇到的實(shí)際情況欠缺考慮，一味地推行政策行進(jìn)的速度，無法獲得預(yù)期的政策效果；三是執(zhí)行人員的素質(zhì)達(dá)不到要求，缺乏必要的專業(yè)知識和能力，導(dǎo)致政策在傳達(dá)、宣傳、執(zhí)行中的失真、失當(dāng)和失誤。

2.2.2 政策執(zhí)行歪曲——執(zhí)行主體的綜合謀劃能力不高

我國政策一般是由上級部門規(guī)劃或制定的，通常實(shí)行為 “自上而下”的執(zhí)行模式，正是因?yàn)檫@種政策制定模式和執(zhí)行機(jī)制，對執(zhí)行主體的素質(zhì)和能力要求相對較高，一旦執(zhí)行主體的綜合謀劃能力不夠，極易出現(xiàn)政策的曲解、誤解情況，導(dǎo)致最終的政策執(zhí)行歪曲。

縱觀目前政府政策的執(zhí)行情況不難看出，在利益的驅(qū)動(dòng)下，鉆政策空子現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，變相地曲解政策的原本意圖。典型的表現(xiàn)有，我們所熟知的有“上有政策，下有對策”不管是多么科學(xué)、合理的政策，一旦觸及了不同利益團(tuán)體之間利益時(shí)，為了避免自身的利益受損，則阻礙或歪曲政策實(shí)施的手段層出不窮；“有令不行，有禁不止”一些地方政府部門沒有明確上令下行的職責(zé)，不依法辦事，睜一只眼閉一只眼的情況屢見不鮮。對于合意的政策千方百計(jì)加快執(zhí)行速度，不合意的政策，能拖則拖，無視國家相關(guān)法律法規(guī)，更談不上依法辦事。最為典型的要數(shù)政府部門的公務(wù)激勵(lì)制度，官員的政績是激勵(lì)和晉升的重要標(biāo)準(zhǔn)，這就導(dǎo)致了許多地方官員一味地為了追求政績，在執(zhí)行的過程中使政策偏向自己有利的方向，最終使得政策執(zhí)行歪曲。

2.2.3 目標(biāo)群體阻礙——執(zhí)行主體缺乏自我完善能力

目標(biāo)群體的順從和支持對于政策的實(shí)行起著至關(guān)重要的作用，政策問題所涉及的目標(biāo)團(tuán)體的行為越復(fù)雜、人數(shù)越多越不利于政策的有效執(zhí)行，反之，政策執(zhí)行越容易，越有效。例如當(dāng)前社會(huì)，政府對于水污染治理相關(guān)政策不勝枚舉，但是水污染現(xiàn)象依然嚴(yán)重，水污染的問題依然是關(guān)注的焦點(diǎn)問題，究其原因，主要有水污染類型繁雜，同時(shí)涉及企業(yè)、政府環(huán)保部門以及個(gè)人等多方面因素使得環(huán)境治理的政策行進(jìn)困難、執(zhí)行遲緩，政策執(zhí)行的效果不明顯。

2.2.4 政策執(zhí)行過度——執(zhí)行主體的資源配置能力低下

政策執(zhí)行過度是指地方政府在政策執(zhí)行的過程中，基于自身利益的角度出發(fā)，過于夸大政策思想，過度使用資源，而使政策偏離初衷。另外執(zhí)行主體的資源配置能力低下，也有可能使政策無法達(dá)到預(yù)期的效果，有些甚至產(chǎn)生負(fù)面的效益。例如：前些年為了適應(yīng)現(xiàn)在社會(huì)的發(fā)展，緩解學(xué)生的壓力，推行的素質(zhì)教育，其初衷是為了全面提高和培養(yǎng)學(xué)生的綜合學(xué)習(xí)能力，避免應(yīng)試教育給學(xué)生帶來嚴(yán)重的負(fù)擔(dān)，但是素質(zhì)教育在推行的過程中過度地強(qiáng)調(diào)素質(zhì)，禁止占用學(xué)生的業(yè)余時(shí)間，使得多地學(xué)校出現(xiàn)禁課，放任學(xué)生學(xué)習(xí)，有的甚至因升學(xué)的壓力出現(xiàn)違規(guī)開課現(xiàn)象，既不能保證學(xué)習(xí)效率還進(jìn)一步摧殘了學(xué)生的身心健康。過度地放大素質(zhì)教育的作用，執(zhí)行主體競相爭取資源和其他利益工具來為我所用，而沒有看到過分夸大的政策和資源利用不當(dāng)帶來的負(fù)面效應(yīng)。還有最近央行三季度貨幣政策，沒有注意到經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性矛盾，出現(xiàn)過度放水的現(xiàn)象，其最終的表現(xiàn)結(jié)果為素質(zhì)教育政策執(zhí)行過度，貨幣政策沒有完全發(fā)揮作用，資源配置不當(dāng)，達(dá)不到政策預(yù)期結(jié)果。

3 以監(jiān)測為視角提升政府政策執(zhí)行力的建議

對政策過程加以監(jiān)測，是保證正確的政策能夠正確的貫徹實(shí)施，并及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正可能的政策偏差，同時(shí)監(jiān)測時(shí)間的差異化也對政策的順利實(shí)施起著重大影響。如何對政策執(zhí)行過程實(shí)施有效的監(jiān)測，筆者給出如下所示的監(jiān)測流程圖見圖2。

圖2 政策執(zhí)行的過程監(jiān)測

3.1 加強(qiáng)對政策執(zhí)行的過程監(jiān)測，明確監(jiān)督主體的職責(zé)，完善監(jiān)督制度，擴(kuò)展監(jiān)督的路徑

加強(qiáng)政策的監(jiān)測體制建設(shè)刻不容緩，首先，必須明確監(jiān)督主體的職責(zé)，監(jiān)督主體非常廣泛，不僅包括政策的制定者、執(zhí)行者，還包括目標(biāo)群體以及社會(huì)和媒體的監(jiān)督，其次，進(jìn)一步完善監(jiān)督體制，并在現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，納入法律化、規(guī)范化的范圍。具體表現(xiàn)為明確政府作為以及不作為的情況，防止政府部門之間出現(xiàn)相互扯皮，推諉的情況，將職責(zé)明細(xì)化，從國務(wù)院到省級政府再到地方政府確保政策的行進(jìn)，嚴(yán)禁抵制政策的行為，對于不執(zhí)行，過度執(zhí)行以及歪曲執(zhí)行的情況給予法律上的嚴(yán)懲；最后，擴(kuò)展監(jiān)督的路徑，合理利用社交媒體以及群眾的監(jiān)督作用。

3.2 增強(qiáng)目標(biāo)群體的認(rèn)可度和信任度，提高執(zhí)行主體能力

目標(biāo)群體是政策的受眾者，亦是政策的對象，故而是政策監(jiān)測的重要力量，很大程度上，政策執(zhí)行帶來的益處越大其目標(biāo)群體越順從，對政策的接受度也就越大，越有利于政策的執(zhí)行和進(jìn)一步的推行，反之目標(biāo)群體主觀判斷自身利益受損，不利于政策的推行。公開、透明的執(zhí)行過程是增強(qiáng)目標(biāo)群體認(rèn)可度和信任度的關(guān)鍵原因。

執(zhí)行主體能力的提高在于不斷學(xué)習(xí)，綜合掌握各種能力，正確理解政策內(nèi)涵，做到規(guī)范化、法律化的推進(jìn)政策實(shí)施；時(shí)刻保持與時(shí)俱進(jìn)思想，及時(shí)把握政策走向，積極應(yīng)對政策執(zhí)行帶來的變化情況，針對反饋，適當(dāng)進(jìn)行政策調(diào)適，減少政策在目標(biāo)群體之間的摩擦；勤動(dòng)手、多接觸提高溝通、協(xié)調(diào)能力，確保掌握政策執(zhí)行的進(jìn)程，并與相關(guān)部門之間溝通有無，協(xié)同開展；最后，培養(yǎng)法律意識，按照現(xiàn)有法律規(guī)范執(zhí)行操作，切實(shí)做到有法必依，同時(shí)力求向社會(huì)公開，讓目標(biāo)群體知曉政策的進(jìn)度，公開監(jiān)督使其向透明化的方向發(fā)展。

3.3 基于現(xiàn)實(shí)情況合理選擇政策工具，實(shí)現(xiàn)多樣化的監(jiān)測路徑

由于政策工具既是政府治理的手段和途徑，亦是政策的目標(biāo)與結(jié)果之間的橋梁，政策執(zhí)行過程中選擇何種政策工具，用哪一種標(biāo)準(zhǔn)來評價(jià)該政策工具的效果等問題對政府能否達(dá)成既定目標(biāo)具有決定性的影響，綜合來說，選擇正確合理的政策工具離不開現(xiàn)實(shí)的具體情況：一是政府在執(zhí)行政策之前，要明確政策的目標(biāo)，因?yàn)橐话愕哪繕?biāo)是多重的而非單一的并且目標(biāo)會(huì)隨著時(shí)間的推移發(fā)生可能的轉(zhuǎn)變，同時(shí)能夠獲得政策實(shí)行之后所帶來的政策效果；二是不同的政策工具本身具有自身的特性、使用范圍及優(yōu)劣，選用政策工具時(shí)，要以政策的目標(biāo)為前提，避免因選用不合適的政策工具導(dǎo)致政策的實(shí)行帶來相悖或是負(fù)面的影響；三是注意歷史相似情況的政策工具選擇，是對于當(dāng)前政策能否順利實(shí)行的前車之鑒；四是不同的意識形態(tài)傾向所使用的政策工具也會(huì)有所不同，例如市場化工具、工商管理工具和社會(huì)化工具這三類工具在我國的應(yīng)用也會(huì)受到現(xiàn)有的意識形態(tài)的制約。有效地針對不同的政策工具來進(jìn)行不同的監(jiān)測路徑選擇。

3.4 針對監(jiān)測反饋，及時(shí)評價(jià)政策的執(zhí)行效果

由于政策行為所帶來的后果永遠(yuǎn)無法準(zhǔn)確的完美預(yù)知，因此對于政策的事前、事中以及事后的監(jiān)測與反饋就變得至關(guān)重要。對于事前的政策分析，首先，對政策的問題進(jìn)行定量和定性分析，實(shí)施政策的決策指標(biāo)、選項(xiàng)、優(yōu)勢以及劣勢、預(yù)期結(jié)果，實(shí)施和評價(jià)的步驟以預(yù)期政策的可能結(jié)果。其次，在實(shí)施中對政策或者計(jì)劃進(jìn)行實(shí)時(shí)分析，防止意外情況的改變，確保政策按照原有的設(shè)計(jì)路線行進(jìn)。最后，也是監(jiān)測過程中至關(guān)重要的一步，就是在政策實(shí)施之后進(jìn)行所有相關(guān)情況的記錄以及在執(zhí)行過程中的變化情況進(jìn)行翔實(shí)的記錄，來為政策的下一步開展提供依據(jù)，弱化政策實(shí)施帶來的不利的負(fù)面影響。針對不同的政策實(shí)施情況，合理科學(xué)地選擇政策監(jiān)測的技術(shù)和方法，以保證得到的數(shù)據(jù)和記錄情況更加準(zhǔn)確，注意記錄以外情況的發(fā)生，減少外生變量的影響。

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