潿洲島“違建”博弈

馮抒敏+楊陳+翟李強

潿洲島地處北部灣海域中部，與廣西北海市區(qū)隔海相望。它是中國地質(zhì)年齡最年輕的火山島，4A級景區(qū)，面積24.74平方公里。

作為繼海南島后中國第二個被明確定位為發(fā)展國際高端休閑度假旅游的海島，潿洲島旅游區(qū)發(fā)展規(guī)劃在2010年獲批實施后，紛至沓來的游客、持續(xù)升溫的旅游市場以及島上旅游基礎(chǔ)設(shè)施硬件的不足，讓世代以種植業(yè)和捕撈業(yè)為生的島民“棄農(nóng)漁而從商”，紛紛擴大家園，甚至不惜推倒原先獨具原生態(tài)特色的百年傳統(tǒng)珊瑚石民居，為接待游客而大興土木。耕地、防護林地、園地都成為島民“開疆拓土”的陣地，島上53個自然村5241戶村民，共開辦了近500家農(nóng)家樂。

2014年7月，潿洲島遭遇1973年以來最強臺風“威馬遜”正面襲擊，導(dǎo)致大量房屋受損，重建、修補被損毀的房屋需要從島外運送大量建筑材料，但管理部門寄望于“順勢”壓縮違建面積，發(fā)布限制運輸建材上島的公告，結(jié)果引發(fā)島民不滿。此次重建和打擊違建之間的沖突，讓人們開始關(guān)注到這里的“瘋狂房子”及其背后的博弈。

大量無序違建的出現(xiàn)，無疑對島上的生態(tài)環(huán)境、島容島貌、特色風貌造成極大破壞，影響潿洲島的旅游形象，同時也違背了潿洲島旅游區(qū)的各項規(guī)劃。近年來，政府多次開展整治行動，但違建行為仍屢禁不止。

潿洲島旅游區(qū)管理委員會分析認為，島民的違建一部分是2014年“威馬遜” 臺風后，民房無法居住而拆舊建新，或因家庭人口增加而分戶，為解決居住剛性需求而在村邊園地上建房;二是由于經(jīng)濟利益的驅(qū)動，島民建房時想兼顧居住和旅游經(jīng)營的需要。同時，部分外來投資者看到建房有利可圖，不惜代價，占用耕地、林地和灘涂投資建設(shè)“農(nóng)家樂”。

據(jù)統(tǒng)計，截至目前，潿洲島違法建筑共266宗、占地46832.85平方米，約占全島總面積的1/5。其中占用林地、耕地、灘涂的違法建筑面積超過5500平方米。2012年至2014年，當?shù)卣步M織拆除島上違法建筑1.6萬平方米，2015年以來又拆除了1.5萬平方米。

拆違不公？

黃國才所在的滴水村是潿洲島違建的重災(zāi)區(qū)，村莊已被棟棟緊挨的“握手樓”占領(lǐng)，無一例外均用于經(jīng)營旅館或餐飲。兩年前，由于居住的數(shù)間瓦房被鄰居們開的“農(nóng)家樂”和客棧包圍，黃國才、黃國彬、黃國升三兄弟多次向村委會、鎮(zhèn)政府求助和申請重新安排宅基地無果后，借錢在滴水村海邊林地建房，不料被潿洲島旅游區(qū)管理委員會認定為“違建”并予以拆除。讓黃家兄弟不服氣的是，島上非法占用耕地、林地和沙灘的違建房比比皆是。

“我家6口人之前擠在20平方米的危房里，前后左右都被樓房包圍，即使想拆舊建新也無路運建材進去，就想重新申請宅基地建一座130-140平方米的房子自己住?！秉S國才對《中國新聞周刊》說，潿管委當初拆掉他的違建時曾答應(yīng)給他另行安排宅基地，但并未明確位置，此后也一直未落實。

10年前在島上一處小陡坡上親手砌的兩個約1平方米的地堡，現(xiàn)在其中一個成為黃國才的棲身之所，另一個用來養(yǎng)雞。黃國才的妻兒至今依然投靠親戚，兩個弟弟一家在外租房，另一家則寄宿丈母娘家中。黃國才說，他家里原先種有幾百棵香蕉樹，由于這兩年無人收購香蕉，日漸丟荒，就靠賣窯雞給游客掙點生活費。后來，在村道邊上打的廣告牌被執(zhí)法大隊查沒，如今生計難以維系。

眼看無望的宅基地申請讓黃國才倍感心灰意冷，而他的鄰居們違建依然未被拆除。黃國才說，之前為了建房，他欠了別人三四十萬元債務(wù)，至今無力償還。2015年第8號臺風“鯨魚”和第22號臺風“彩虹”來襲期間，他被政府部門從地堡里請去安頓在附近的“農(nóng)家樂”，但臺風過后他的宅基地申請依舊石沉大海。

“不是不查處，我們得依法依規(guī)處理?！狈止艹鞘泄芾砭C合行政執(zhí)法大隊的潿洲島旅游度假區(qū)管理委員會副主任王崇良告訴《中國新聞周刊》，違建查處環(huán)節(jié)多，所需時間長，缺少制止搶建的快速執(zhí)行程序和高效的強拆程序，走完法定程序最快也要半年。如果違建戶提起訴訟，則需要更長時間，往往出現(xiàn)一邊立案查處、一邊偷建搶建的情況，等到完善法定程序后，違法建筑已經(jīng)建成。

王崇良表示，世居島上的居民普遍認為建房是自己的事情，建房時都想建大、建高，缺乏法律觀念和報建意識，同時對拆違工作不理解，抱有抵觸情緒。根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，島上每戶村民宅基地面積標準不超過100平方米，一戶一宅，建筑層數(shù)不超過3層（含3層）。

報建卡殼

在潿洲島數(shù)條村道邊種著植物和香蕉樹的土地上，公然插著廣告牌對外“招租”。記者撥打廣告牌上的聯(lián)系電話，對方表示招租的土地是其自有耕地，用來建房或其他用途均可，由承租方自行決定，“白天如果有人檢查就停工，晚上再建。島上那么多人都在耕地上建，都沒被拆，應(yīng)該不要緊?！?/p>

在潿洲島石螺口景區(qū)竹蔗寮村經(jīng)營旅游小商品和電動車租賃的一名周姓女子透露，島民建房大部分均用于旅游經(jīng)營，沒有能力建房的也把自家耕地租出去給外來投資者建房使用，15-20年使用權(quán)到期后房子和地還是自家的，對島民而言，這是一筆零風險買賣。

旅游讓靠近景區(qū)和海邊的村莊以及部分外來投資者富裕了起來，卻沒有更多地惠及那些既不臨海、也不靠近景區(qū)的村莊。潿管委所指的“為解決居住剛性需求”而違建的情況，更多出現(xiàn)在這類因旅游資源分布不平衡而沒有太多受益機會的村莊。

由于村民的宅基地大多在上世紀60年代劃分，多年過去，家里人口增加和分戶導(dǎo)致以前劃分的宅基地不夠用，灣背村村民龐武寧（化名）去年也自行建起一棟房子用于自住。但龐武寧心中很清楚，自己的房子和大部分村民的一樣，屬于“總有一天會被拆掉”的違建房——且不說是否占用耕地園地，首先是沒有任何報建手續(xù)。“之前我們也曾嘗試走程序向政府申報建房，但每次都批不下來，等很久也毫無音訊。到后來大家就干脆不去申報了，先建再說。”

讓島民們的房屋報建卡殼的正是鄉(xiāng)村規(guī)劃。潿管委的一名負責人曾向媒體透露，由于歷史原因，2014年之前，島上的53個自然村均未出臺鄉(xiāng)村規(guī)劃，而廣西曾有專門規(guī)定，在地方鄉(xiāng)村規(guī)劃出臺以前，一律停止辦理房屋報建。直至2015年4月，潿洲島9個村莊方完成村莊規(guī)劃，剩余44個村莊的規(guī)劃編制工作按計劃在2015年全部完成。

曾任北海市規(guī)劃局副局長的潿洲島旅游區(qū)管理委員會主任李斌施向《中國新聞周刊》表示，目前，全島農(nóng)村房屋調(diào)查統(tǒng)計工作已經(jīng)完成，潿洲島在廣西率先試行農(nóng)村集體土地房屋登記制度，實施民房報建制度，設(shè)立民房報建辦公室，引導(dǎo)群眾依法依規(guī)建房。村莊規(guī)劃出臺后，只要村民的建房申請符合相關(guān)規(guī)劃，5個工作日即可“一站式”完成申辦手續(xù)。但從此前遞交的報建申請來看，村民們的報建房屋普遍存在超大、超高的違規(guī)情況，“這肯定是批不下來的。”

誰的紅利？

看似與全國其他地方無異的建違現(xiàn)象，背后隱含著島民的利益訴求。

記者在走訪中了解到，每位登島游客都需要向管理方繳納115元景區(qū)通票費（俗稱“上島費”），地方政府還征用島上耕地建起了一座占地2萬平方米的星級園林式海景酒店，此類事情普遍讓島民們感受到旅游開發(fā)中“公共資源被控制”的“不公”。連年的香蕉滯銷以及近海漁業(yè)資源的日益匱乏，也讓那些未參與旅游經(jīng)營卻要共同承受隨之而來的飛漲物價的島民叫苦不迭。

一直以來主要靠種植香蕉為生的龐武寧對海島旅游開發(fā)心情復(fù)雜。他認為，對于像灣背村這樣既不臨海也不靠近景區(qū)的村莊而言，即使開“農(nóng)家樂”也難有生意?！艾F(xiàn)在從島上將香蕉運出去的成本太高，成片香蕉沒人收購都爛在地里。村里很多人都寧愿回到島上沒搞旅游之前種香蕉謀生的日子，現(xiàn)在都在啃老本?！?/p>

在潿洲島西角客運碼頭附近的多個香蕉攤，游客們普遍能夠以低至1元的賤價買到一大串原生態(tài)香蕉?！斑@兩年島上種香蕉的人越來越少，產(chǎn)量也越來越少，今年（2015年）到現(xiàn)在我家賣香蕉只賺到3000元。”在西角客運碼頭附近向游客兜售香蕉的一名村婦說，她家住山仔村，目前家里正在建樓房，明年開始不再種香蕉，轉(zhuǎn)營“農(nóng)家樂”。

隨著大興土木而日漸消失的不止遠近聞名的土產(chǎn)香蕉，潿洲島獨有的百年傳統(tǒng)珊瑚石民居亦舊景難現(xiàn)。為保護珊瑚石民居以及古村落、古風貌，嘗試為鄉(xiāng)村規(guī)范發(fā)展旅游探路，當?shù)卣衷趰u上珊瑚石民居保存最為完整的圩仔村，整合現(xiàn)有的水庫、廟宇、古井、珊瑚石民居及獨特的原始村貌等資源，將其打造成農(nóng)事體驗、休閑度假型的鄉(xiāng)村旅游示范點?！澳康氖亲尨迕裾J識到保護傳統(tǒng)珊瑚石民居的重要性，認識到不大拆大建也能分享旅游發(fā)展紅利?！蓖醭缌颊f。

“政府說搞旅游也好，外地人來潿洲島投資旅游也好，我們都非常歡迎，但不能動不動就征收土地說發(fā)展旅游，給了一筆征地款后就跟我們農(nóng)民沒什么關(guān)系了。”龐武寧說。作為世代仰賴海島生存的居民，龐武寧與其他島民一樣，對海島開發(fā)管理方一直以來“買斷式”的征地模式頗不滿。由于擔心自己在這場旅游開發(fā)浪潮中被漸漸邊緣化，島民們極度渴望參與分享旅游發(fā)展的紅利。

“2014年‘威馬遜后，政府承諾給島民分享‘上島費紅利，但是一年過去了，我們什么紅利都沒看到。既然管理者不帶頭，大家只能自己想辦法討生活?！饼嬑鋵幷f。據(jù)了解，2014年“威馬遜”臺風期間島上發(fā)生的沖突事件，其中一個“導(dǎo)火索”就是島民對“上島費”的分紅訴求。

“我們希望政府能實行‘上島費到年底按島民人頭分紅，或者制定好一個整體規(guī)劃，引導(dǎo)我們怎么發(fā)展旅游，我們都會配合。我們不要一錘子的買賣，而是想要一條長期可持續(xù)發(fā)展的道路，讓大家能夠一起致富。”龐武寧說。

10月18日，廣西潿洲島的五彩灘。圖/新華 圖片編輯/董潔旭

如何避免“富旅游”“窮居民”

在中國旅游大發(fā)展的時代背景下，旅游景區(qū)與當?shù)鼐用裰g的利益沖突偶有發(fā)生，潿洲島并非個案。近年來，由于管理方忽視當?shù)鼐用窈戏ê侠淼睦嬖V求、回避對當?shù)鼐用駪?yīng)盡的經(jīng)濟和道德責任而導(dǎo)致景區(qū)被當?shù)鼐用穸侣?、堵大門維權(quán)的沖突事件，相繼在四川峨眉山、湖北羅田縣薄刀峰等多個景區(qū)上演。

湖北大學旅游系副主任李志飛教授此前就景區(qū)村民維權(quán)事件接受媒體采訪時表示，作為景區(qū)的原住民，當?shù)厝藨?yīng)有分享景區(qū)收益的權(quán)利。當?shù)卣⒕用?、景區(qū)管理方應(yīng)共同商定出一套利益共享的機制，做到和諧共處。

然而，潿洲島旅游區(qū)管理方的“紅利”概念與島民的期盼似乎有些區(qū)別。潿洲島旅游度假區(qū)管理委員會主任李斌施表示，島民要求以現(xiàn)金形式分紅“上島費”不符合相關(guān)財政政策。除部分用于維持管委會日常工作的開展外，潿洲島旅游開發(fā)的收益更多投入到了島上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生領(lǐng)域。他說，近年來，管委會積極開展各項惠民、利民、便民工作，島上建起了污水處理廠、垃圾轉(zhuǎn)運站等基礎(chǔ)設(shè)施以及海鮮市場等便民設(shè)施，島民事實上正在逐步分享到旅游發(fā)展的紅利。下一步，管委會將深入推進拆違工作，堅決杜絕新增違建，繼續(xù)組織開展依法強拆大行動。

“一拆了之”的執(zhí)法手段能否最終解決違建的根本性問題？同為旅游島的海口市的做法或可借鑒。海南省?？谑形Ｎ?、副市長巴特爾此前接受媒體采訪時指出，違建行為人和違建居住人是兩個截然不同的對象，前者是以違法行為獲取非法利益，必須依法打擊;后者多為生活所迫才居住在條件簡陋的違建中。巴特爾說，拆違越是情況復(fù)雜，越要認真梳理，區(qū)別對待，不能簡單化、一刀切。違建必須拆除，但要盡最大可能讓被拆者不抗拒，甚至接受、支持。

?？谑袕?013年9月至2015年6月的集中治違拆違過程中，遇到被拆遷戶中有孤寡老人、大病患者、無生活來源的困難群眾時，工作人員一方面走法律程序，講清道理;另一方面積極尋求政策支持，并建議有關(guān)部門給予生活幫助。

廣西社會科學院院長呂余生接受《中國新聞周刊》采訪時表示，在實施旅游開發(fā)過程中，景區(qū)管理方將旅游開發(fā)與“造血式”扶貧相結(jié)合，搭建平臺讓當?shù)厝罕娫趨⑴c旅游項目、旅游產(chǎn)品的開發(fā)或從事旅游服務(wù)中獲得直接收益或就業(yè)機會，使當?shù)厝罕娔軌蚬降胤窒砺糜螛I(yè)發(fā)展帶來的各方面利益，才能進一步保障景區(qū)旅游開發(fā)的正常、有序進行，最大程度地消除“富旅游”和“窮居民”的反差。

與潿洲島同樣定位為發(fā)展國際高端休閑度假游的海南，一些地方的旅游發(fā)展正在嘗試讓利于民：瓊海市塔洋鎮(zhèn)由政府投資建設(shè)、民享民有的七星伴月景區(qū)，將當?shù)匕傩兆兂闪司皡^(qū)的經(jīng)營者、管理者和受益者;三亞市在整治屢禁不絕的漁民“黑游船”時，不再強力打壓，而是組織當?shù)匕傩杖牍沙闪⒐?，通過規(guī)范管理合法經(jīng)營，促進百姓就業(yè)增收，共享旅游發(fā)展紅利;四川峨眉山景區(qū)、廣西桂林龍脊景區(qū)和內(nèi)蒙古額旗旅游景區(qū)，開發(fā)管理方亦將每年門票收入的一定比例，返還給當?shù)卮逭娃r(nóng)牧民。

廣西師范大學歷史文化與旅游學院院長周長山表示，旅游開發(fā)本來就是要為當?shù)厝嗣裰\福利，而不是為少數(shù)利益集團服務(wù)。只有把村民的利益與旅游公司的利益結(jié)合起來，把個人利益與集體利益結(jié)合起來，才能更好地保護、開發(fā)當?shù)氐穆糜钨Y源，真正實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。