教育管理制度多變遷

文 / 馮曉敏（南京師范大學(xué)）

民國時期相對動蕩，國家面臨著戰(zhàn)亂和各種危機。盡管如此，民國時期的教育還是在無數(shù)仁人志士的努力下取得了不小進展。

隨著辛亥革命的勝利和民主共和政體的建立，南京臨時政府在成立之際就宣布，今后國家的任務(wù)是要團結(jié)全體人民，“丕振實業(yè)促進教育”，以“增祖國之光榮，造民國之幸?！?。教育關(guān)乎一個國家當(dāng)下興衰與未來的發(fā)展，因此對于剛剛建立新政權(quán)的民國政府，如何建立新的教育管理制度體系，成為其必須要面對的重要課題。教育管理制度不僅對教育管理自身產(chǎn)生一定的規(guī)約作用，而且通過對政府與學(xué)校關(guān)系等方面的規(guī)范，會對整個教育的發(fā)展產(chǎn)生漣漪效應(yīng)。

民國時期相對動蕩，國家面臨著戰(zhàn)亂和各種危機。盡管如此，民國時期的教育還是在無數(shù)仁人志士的努力下取得了一些進展。我們按照教育行政制度、政校關(guān)系制度和學(xué)校管理制度三個方面，并結(jié)合歷史發(fā)展的邏輯順序分別進行梳理。

教育行政制度的變遷

民國政府成立之初即開始從中央到地方對清末專制主義的教育行政體制進行徹底改革，力求從教育行政管理上，為教育發(fā)展建立制度上的保障。1912年8月，臨時政府公布了《參議院議決修正教育部官職》，該章程規(guī)定教育部直屬于大總統(tǒng)，掌管教育、學(xué)藝及歷象事務(wù)。設(shè)教育總長一人，為內(nèi)閣成員，屬政務(wù)官；設(shè)次長一人，輔助總長，屬事務(wù)官。同時將教育部內(nèi)部的組織分為總務(wù)廳以及普通教育、專門教育、社會教育三司。此外，該章程規(guī)定每司設(shè)司長一人，司下設(shè)科，還規(guī)定設(shè)參事、秘書、視學(xué)、僉事、主事、技正、技士等若干人。這一章程以法令的形式確立了民國初期的教育行政管理框架。

隨后民國教育部在1912年9月和1913年1月分別頒布了《審定教課用書規(guī)程》和《視學(xué)規(guī)程》，進一步規(guī)定了各個階段教科書的編輯、出版及相關(guān)的視學(xué)管理制度等。教育法令的推行使得民國的中央教育行政體制日趨完善。這樣的教育行政體制大致延續(xù)到1927年。

1927年，蔡元培和李石曾等提議仿效法國教育行政制度，組織“中華民國”大學(xué)院為全國最高學(xué)術(shù)教育行政機關(guān)，以大學(xué)區(qū)為教育行政單位。同年6月7日，國民黨中央政治會議通過了蔡元培等的建議，采用了大學(xué)院和大學(xué)區(qū)制。但隨后為了適應(yīng)中央集權(quán)制統(tǒng)治，1928年8月，大學(xué)院和大學(xué)區(qū)制被廢除，恢復(fù)了中央教育行政機構(gòu)的教育部建制。

民國政府對省縣級教育行政機構(gòu)也做出了調(diào)整。民國建立后，一切行政隸屬于軍政之下，因此，大部分省級教育行政是在省都督府民政司之下設(shè)立教育科，管理全省教育行政事宜。1917年9月，臨時政府公布了《教育廳暫行條例》。該條例規(guī)定了各省設(shè)立教育廳，直屬于教育部。廳長由大總統(tǒng)簡任，職能是“秉承省長執(zhí)行全省教育行政事務(wù)，監(jiān)督所屬職員暨辦理地方教育之各縣知事”。1918年4月，教育部又公布了《省視學(xué)規(guī)程》，各省設(shè)省視學(xué)4人，由省教育行政長官委任，承省教育行政長官之命視察全省教育事宜。至此，省級教育行政組織已基本完善。

而對于縣級教育行政機構(gòu)，1912年2月，臨時大總統(tǒng)孫中山公布了《劃一現(xiàn)行各縣地方行政官廳組織令》，要求縣公署必須設(shè)科以管理教育事務(wù)。1914年8月，教育部呈請縣仍設(shè)勸學(xué)所，在自治區(qū)設(shè)立學(xué)務(wù)委員，力求重現(xiàn)并統(tǒng)一縣級教育行政機構(gòu)。1918年4月，教育部在公布《省視學(xué)規(guī)程》的同時，還公布了《縣視學(xué)規(guī)程》。該規(guī)程規(guī)定各省應(yīng)設(shè)縣視學(xué)每縣1～3人，“秉承縣知事視察全縣教育事宜”。1924年2月，《縣教育局規(guī)程》正式公布，規(guī)定縣教育局由局長、視學(xué)及事務(wù)若干人組成。至此，縣級教育行政機構(gòu)也得到了完善。國民黨南京政府成立后，縣教育行政組織也在不斷變更。1929年7月，在廢止大學(xué)區(qū)制的同時，民國政府恢復(fù)了省教育廳的建制。

政校關(guān)系制度變遷

在教育管理制度中，政府及教育行政部門與學(xué)校的關(guān)系如何一直是關(guān)注的焦點，它不僅關(guān)系到學(xué)校自身的發(fā)展，而且能體現(xiàn)出政府所持有的教育理念。

1912年民國政府確立了中央教育行政的基本格局，從教育部的內(nèi)部組織和職責(zé)看，教育部分為總務(wù)廳、普通教育司、專門教育司、社會教育司四大部門。其中，總務(wù)廳負(fù)責(zé)管理直轄學(xué)校及公立學(xué)校職員，學(xué)校經(jīng)費及稽核直轄官署之會計等。而對于地方教育行政而言，各級主要負(fù)責(zé)相應(yīng)的學(xué)校。例如省級教育行政機構(gòu)建立之初，江蘇省都督府就于1912年1月制定省立學(xué)校管理通則，規(guī)定省立各學(xué)校由都督府管轄，縣里學(xué)校由民政長官管轄。

同時，1912年9月28日，教育部公布了《小學(xué)校令》和《中學(xué)校令》，規(guī)定小學(xué)校分為高、初二等。初等小學(xué)校由城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)設(shè)立，四年畢業(yè)；高等小學(xué)校由縣設(shè)立，11歲入學(xué)，三年畢業(yè)。同時規(guī)定中學(xué)校為省立，由省行政長官規(guī)定地點及校數(shù)，省立中學(xué)經(jīng)費從省經(jīng)費支出；各縣如有力量，也可以一縣或數(shù)縣聯(lián)合設(shè)立中學(xué)，稱縣立中學(xué)；私人也可依照法令設(shè)立，稱私立中學(xué)；專教女子的稱女子中學(xué)。上述中學(xué)的設(shè)立，“須經(jīng)教育總長認(rèn)可”。

按規(guī)定，省立中學(xué)校長由省行政長官任用，縣立中學(xué)校長由縣知事呈請省行政長官任用，教員隨時由校長任用，但須呈請各上級行政長官認(rèn)可。根據(jù)這一部令，辛亥革命后，全國所有的省都設(shè)立或改立了省屬中學(xué)，特別是在一些學(xué)務(wù)較發(fā)達(dá)的省區(qū)，設(shè)立就更多，如江蘇省在原有的基礎(chǔ)上，于1912年改設(shè)立了11所省立中學(xué)。

此外，這一時期教育部還對初等教育的師資、設(shè)備、經(jīng)費及學(xué)費，以及對學(xué)校管理的歸屬等等作了詳細(xì)的規(guī)定。例如，在設(shè)學(xué)經(jīng)費上，規(guī)定城鎮(zhèn)鄉(xiāng)立小學(xué)的，由城鎮(zhèn)鄉(xiāng)或?qū)W校聯(lián)合承擔(dān)；縣立高等小學(xué)校的，由縣經(jīng)費支持。在學(xué)校的行政歸屬管理上，由城鎮(zhèn)總董及學(xué)校聯(lián)合長受縣行政長官之令，負(fù)責(zé)掌管城鎮(zhèn)鄉(xiāng)立小學(xué)；而以縣經(jīng)費設(shè)立的高等小學(xué)，由縣行政長官掌管。此外還規(guī)定城鎮(zhèn)鄉(xiāng)立小學(xué)、縣立高等小學(xué)的校長和教員所執(zhí)行的教育事務(wù)，以及私立小學(xué)校的教育事務(wù)，均由縣行政長官監(jiān)督。

國民黨南京政府成立后，建立中小學(xué)校訓(xùn)育制度，全面控制學(xué)校教育，同時在小學(xué)和初中實行了童子軍訓(xùn)練，在高中以上學(xué)校實行軍事教育和軍事訓(xùn)練，把學(xué)校作為兵營，用管理軍隊的辦法管理學(xué)校，其目的在于訓(xùn)練兒童、青年的絕對服從精神。除此之外，國民黨政府還通過實行教科審查制度、畢業(yè)會考和總考試制度，來進一步控制學(xué)校教育。

學(xué)校管理制度的變遷

學(xué)校管理制度是教育管理制度的主要組成部分，內(nèi)容涉及學(xué)校內(nèi)部教育教學(xué)的管理以及教師學(xué)生的管理等內(nèi)容?？梢姡瑢W(xué)校管理制度直接影響著學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量的提升和學(xué)校的發(fā)展。

就學(xué)校內(nèi)部的教育教學(xué)而言，民國建立之初，中學(xué)教育課程取消文、實分科，重視普通文化陶冶并明確廢除讀經(jīng)講經(jīng)。新擬定的教學(xué)科目是修身、國文、外國語、歷史、地理、數(shù)學(xué)、博物、物理、化學(xué)、法制、經(jīng)濟、圖畫、手工、樂歌和體操等。女子中學(xué)加授家事、園藝和縫紉。其中，《中學(xué)校令施行規(guī)則》對學(xué)校教科書的要旨等作了詳細(xì)的規(guī)定，增強其可操作性，如物理、化學(xué)的要旨是“習(xí)得自然現(xiàn)象之知識領(lǐng)悟其中法則對人生之關(guān)系”，“宜授以中藥現(xiàn)象及定律，并器械之構(gòu)造作用元素與化合物之性質(zhì)、兼課實驗”。對于學(xué)校對學(xué)生的管理，《中學(xué)校令施行規(guī)則》以“入學(xué)轉(zhuǎn)學(xué)退學(xué)及儆戒”專章做了說明規(guī)定，如規(guī)定“性行不良難望悛改者”“成績過劣難造就者”“陸續(xù)曠課至百日以上者”“接續(xù)曠課一月以上者”，“校長得命其退學(xué)”。1912年，教育部還頒布了《學(xué)校管理規(guī)程》，規(guī)定除教科書教學(xué)外，教師還對學(xué)生負(fù)有訓(xùn)導(dǎo)之責(zé)，明確了教師進行教學(xué)和德育的雙重任務(wù)。

隨著1922年新學(xué)制的頒布，初等教育與中等教育都發(fā)生了變化。其中，初等教育的變化主要體現(xiàn)在課程結(jié)構(gòu)的變化。與之前的課程相比，初等教育課程變化較大的是：推行語體文和國語；初小增加社會、自然；增加公民、衛(wèi)生，廢止修身；改圖畫、手工為工用藝術(shù)和形象藝術(shù)。這一時期對于中等教育管理而言，最為重要的是中學(xué)教育的目標(biāo)變更及其相應(yīng)的教學(xué)管理體制的改革。1918年，教育部召開全國中學(xué)校校長會議，建議中學(xué)對于志愿升學(xué)的學(xué)生仍分文、實兩科；對于不升學(xué)而從事職業(yè)的學(xué)生，則設(shè)第二部，根據(jù)地方的需要酌設(shè)職業(yè)科，并施行分科制或選科制。

縱觀民國教育管理制度發(fā)展史，雖然當(dāng)時社會動蕩不安，但教育管理制度的發(fā)展總體上仍在艱難探索中不斷前行，并取得了一定的成績。具體表現(xiàn)在，一定程度上進行了中央與地方教育行政權(quán)限的劃分，且注重機構(gòu)的工作效率問題；大學(xué)區(qū)制的探索體現(xiàn)出民國政府對借鑒國外先進理念的積極態(tài)度與勇于突破自我局限性的勇氣；對中小學(xué)教育管理的相關(guān)規(guī)定進一步規(guī)范了此階段的辦學(xué)行為，也為中小學(xué)教育的發(fā)展提供了制度保障。

當(dāng)然，這并不代表當(dāng)時的教育管理制度僅有好的方面，或者說其都值得借鑒，甚至可以完全加以照搬。反觀此時期教育管理制度的變遷，其中所折射出的民主、多元和開放的精神是其不可磨滅的價值。