美對臺(tái)軍售：強(qiáng)化臺(tái)“不對稱戰(zhàn)力”

汪曙申

自美臺(tái)“斷交”以來，對臺(tái)軍售向來被臺(tái)灣社會(huì)視為美國對臺(tái)支持的重要象征，也是檢視美臺(tái)關(guān)系發(fā)展?fàn)顩r的一個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)。2015年12月16日，奧巴馬政府宣布將總金額18.3億美元的對臺(tái)軍售案送交國會(huì)審查。這是奧巴馬任內(nèi)第三次對臺(tái)軍售，也是馬英九任內(nèi)美國第四度宣布對臺(tái)售武。若國會(huì)無異議，該軍售案將在通知國會(huì)的一個(gè)月后生效。美國此次對臺(tái)軍售，無論是從時(shí)間點(diǎn)還是具體項(xiàng)目都經(jīng)過了精心考量，從一個(gè)側(cè)面反映出中美關(guān)系、兩岸關(guān)系和美臺(tái)關(guān)系之間的復(fù)雜性和敏感性。

慎選軍售時(shí)機(jī)

2015年3月27日，中國國防部新聞發(fā)言人耿雁生嚴(yán)厲斥責(zé)美國國內(nèi)出現(xiàn)的鼓噪對臺(tái)售武的不和諧之音。

隨著近年來中美在南海、網(wǎng)絡(luò)安全問題上矛盾增多，美國國內(nèi)保守派勢力更加重視臺(tái)灣對美國在“亞太再平衡”戰(zhàn)略中的角色。自2011年對臺(tái)售武后，美國在四年多時(shí)間里一直未宣布新的軍售案。近年來，美國親臺(tái)勢力加大鼓噪并向奧巴馬政府施壓，要求公布新一輪對臺(tái)軍售，以緩解兩岸軍事失衡日益拉大的壓力。就對臺(tái)軍售程序而言，一般是由美國國防部、國務(wù)院等跨部會(huì)咨商形成意見后交由白宮國安會(huì)，國安會(huì)同意后再由國防部國防安全合作署通知國會(huì)審議。美國行政部門在通知國會(huì)前，會(huì)先與國會(huì)外交委員會(huì)和軍事委員會(huì)磋商，因此送交國會(huì)的對臺(tái)軍售案幾乎不會(huì)被拒絕。因?qū)ε_(tái)軍售案牽涉中美關(guān)系，一些關(guān)鍵性的問題，例如何時(shí)售、售什么最終由白宮拍板，實(shí)質(zhì)上是一項(xiàng)政治決定。

就此次軍售時(shí)機(jī)看，美國刻意避開了敏感時(shí)點(diǎn)，并提前透過政府和學(xué)者放風(fēng)，以盡量降低可能會(huì)造成的負(fù)面效應(yīng)。由于2015年9月習(xí)近平主席訪美和12月上旬舉辦《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約方會(huì)議，美國為避免破壞會(huì)談氛圍，決定頂住內(nèi)部壓力，推遲處理對臺(tái)軍售事宜。而2016年1月16日臺(tái)灣將舉行“總統(tǒng)”和“立委”兩項(xiàng)重要選舉，美國在處理軍售時(shí)不得不考慮由此對島內(nèi)政治和選舉產(chǎn)生的影響，防止違背其公開宣稱的不介入臺(tái)灣“大選”的承諾。若在“大選”前宣布軍售，美國認(rèn)為在蔡英文大幅領(lǐng)先朱立倫的情況下，只要說服民進(jìn)黨美國并非是“選邊站”，而單純是基于對臺(tái)防衛(wèi)能力評估，就可能避免被島內(nèi)解讀成支持國民黨。若在“大選”后宣布，在對蔡英文當(dāng)選概率大的研判下，美國認(rèn)為軍售可能會(huì)被外界認(rèn)為是對民進(jìn)黨政權(quán)的支持，將美對臺(tái)政策與鼓勵(lì)“臺(tái)獨(dú)”相聯(lián)結(jié)，從而對中美關(guān)系造成更大的沖擊。而且，美國在維持兩岸關(guān)系和平發(fā)展上具有重要利益，近年來一直鼓勵(lì)民進(jìn)黨與大陸形成新的共識(shí)以維持臺(tái)海和平穩(wěn)定，在蔡英文當(dāng)選后宣布軍售，將會(huì)阻礙民進(jìn)黨與大陸溝通、達(dá)成務(wù)實(shí)處理兩岸關(guān)系的共識(shí)，從而可能使美國在臺(tái)海地區(qū)的利益受到更大挑戰(zhàn)。

兩相權(quán)衡，美國決定在臺(tái)灣“大選”之前公布軍售案，并提前向蔡英文、民進(jìn)黨再三強(qiáng)調(diào)軍售是本于臺(tái)灣軍事防衛(wèi)需求，與“臺(tái)灣政治、選舉、政黨無關(guān)”，以減少被島內(nèi)政治解讀的可能。公布后，美國行政部門也極力撇清軍售與臺(tái)灣“大選”的聯(lián)系，聲稱“美國支持臺(tái)灣防衛(wèi)需求不是新鮮事”，這次軍售“完全基于臺(tái)灣防衛(wèi)需求的評估”。民進(jìn)黨方面為預(yù)留執(zhí)政后爭取美國支持的空間，在美國宣布軍售前即表態(tài)不認(rèn)為美國在臺(tái)灣選舉前對臺(tái)售武是在政治上支持國民黨。美國正式公布軍售案后，民進(jìn)黨秘書長吳釗燮表態(tài)稱，“美國是臺(tái)灣重要安全伙伴，軍售再次展現(xiàn)美方以具體行動(dòng)履行《與臺(tái)灣關(guān)系法》與‘六項(xiàng)保證’承諾，民進(jìn)黨表示感謝與支持”。

規(guī)模和質(zhì)量維持較低標(biāo)準(zhǔn)

此次軍售與美國上次宣布對臺(tái)軍售相隔四年多，是30多年來美國對臺(tái)軍售間隔時(shí)間最長的一次。就此次軍售的數(shù)額和質(zhì)量而言，美國維持了較低標(biāo)準(zhǔn)，以減少負(fù)面影響。此次公布的軍售案包括兩艘佩里級(jí)導(dǎo)彈護(hù)衛(wèi)艦，254枚單兵攜帶式刺針導(dǎo)彈，208枚標(biāo)槍反坦克導(dǎo)彈，769枚拖式2B反坦克導(dǎo)彈，36輛AAV-7兩棲突擊車，13套新款方陣快炮系統(tǒng)，以及先進(jìn)戰(zhàn)術(shù)數(shù)據(jù)鏈系統(tǒng)和多功能信息配置系統(tǒng)等總共十項(xiàng)內(nèi)容。從數(shù)額上看，與2010年64億美元、2011年58億美元的軍售額相比，此次大幅縮減至18.3億美元。從項(xiàng)目看，2010年和2011年對臺(tái)軍售中包括黑鷹直升機(jī)、愛國者三型導(dǎo)彈、鶚級(jí)獵雷艦、F-16A/B戰(zhàn)機(jī)升級(jí)等，此次軍售美國未將臺(tái)當(dāng)局力爭的潛艇、F-16C/D戰(zhàn)機(jī)、MH-60R反潛直升機(jī)等納入，而只是從數(shù)量上補(bǔ)充臺(tái)軍既有武器或是將同一類型武器的新款轉(zhuǎn)售于臺(tái)，在軍售質(zhì)量上明顯不及馬英九任內(nèi)的前三次軍售。美智庫學(xué)者費(fèi)學(xué)禮稱，這是“有限度的軍售”，沒有響應(yīng)臺(tái)當(dāng)局要求的美國提供潛艇技術(shù)和新式戰(zhàn)機(jī)的要求。

此次軍售顯示，一是美國所稱的“一個(gè)中國”政策包含中美三個(gè)聯(lián)合公報(bào)及《與臺(tái)灣關(guān)系法》，美國利用二者間矛盾尋求利益，既依前者發(fā)展中美關(guān)系，又依后者提升美臺(tái)關(guān)系。美國白宮和國務(wù)院表示，對臺(tái)軍售符合《與臺(tái)灣關(guān)系法》，也不違反“一個(gè)中國”政策，對臺(tái)軍售唯一考慮的是臺(tái)灣的防御需求，并未與北京討論。二是美國以軍售行動(dòng)兌現(xiàn)對臺(tái)“六項(xiàng)保證”的承諾，減少島內(nèi)對近年來美國國內(nèi)“棄臺(tái)論”的憂慮。三是美國此次特別強(qiáng)調(diào)對臺(tái)軍售是美國歷屆政府的“一貫政策”，稱其“對臺(tái)灣安全作出貢獻(xiàn)”，“支持了臺(tái)灣海峽維持和平穩(wěn)定”，也是向島內(nèi)再次確認(rèn)美國對臺(tái)的“安全承諾”。

美臺(tái)軍事安全關(guān)系繼續(xù)深化

馬英九上任以來，美國分別于2008年、2010年、2011年、2015年四次對臺(tái)軍售，總計(jì)24項(xiàng)，金額逾201億美元，為近20年來最高時(shí)期。若就平均每年臺(tái)灣對美國軍購金額而言，馬英九任內(nèi)為25億多美元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過陳水扁時(shí)期的10.1億美元和李登輝時(shí)期的13.5億美元。臺(tái)“外交部”稱，馬英九任內(nèi)獲得美國自1979年《與臺(tái)灣關(guān)系法》制定以來的最大規(guī)模軍售，顯示“當(dāng)前臺(tái)美關(guān)系確為最佳狀態(tài)”。就美方而言，馬英九當(dāng)局執(zhí)政七年多來，“親美和陸”的政策符合其利益，既維持了兩岸關(guān)系和平穩(wěn)定，又通過兩岸關(guān)系促進(jìn)了臺(tái)美關(guān)系發(fā)展。2015年12月17日。前美國國安會(huì)亞洲事務(wù)主任麥艾文在臺(tái)灣訪問時(shí)公開稱，過去七年是史上第一次美臺(tái)、兩岸、中國大陸與美國關(guān)系都處于穩(wěn)定而有建設(shè)性的時(shí)期，主因是兩岸展開了穩(wěn)定的對話。奧巴馬政府在馬英九卸任前再次對臺(tái)軍售，算是對馬英九一直以“低調(diào)、零意外”原則推動(dòng)臺(tái)美關(guān)系的一種肯定。

隨著近年來中國大陸國防現(xiàn)代化取得重要進(jìn)展，加之美國為加大牽制中國推行“亞太再平衡”政策，馬英九連任以來臺(tái)美軍事關(guān)系不斷深化。首先，從戰(zhàn)略層次而言，臺(tái)灣當(dāng)局和美國均認(rèn)為，海峽兩岸軍事力量對比持續(xù)向中國大陸方面傾斜，特別是大陸不斷發(fā)展“非對稱戰(zhàn)力”，將增強(qiáng)大陸在臺(tái)灣海峽發(fā)生沖突或戰(zhàn)爭時(shí)反外力介入的能力。對臺(tái)軍售是美國向全球盟友展現(xiàn)“戰(zhàn)略信譽(yù)”和維持兩岸軍事動(dòng)態(tài)平衡的重要手段，提升臺(tái)防衛(wèi)能力也能夠增強(qiáng)臺(tái)灣在與大陸交往和談判中的信心和籌碼。其次，臺(tái)美雙方也認(rèn)為，除政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系外，加強(qiáng)軍事安全關(guān)系是鞏固臺(tái)美實(shí)質(zhì)關(guān)系、共同因應(yīng)亞太新局的重要手段，美國支持臺(tái)灣重點(diǎn)運(yùn)用“不對稱”和“創(chuàng)新”思維提升防衛(wèi)能力。此次軍售所含的佩里級(jí)軍艦、方陣快炮、先進(jìn)戰(zhàn)術(shù)數(shù)據(jù)鏈系統(tǒng)及獵雷艦戰(zhàn)系，可增進(jìn)臺(tái)軍艦船防空與制海戰(zhàn)力，是美國為強(qiáng)化臺(tái)“不對稱戰(zhàn)力”精心選擇的項(xiàng)目。近年來美國內(nèi)部親臺(tái)勢力一直重點(diǎn)支持臺(tái)灣加強(qiáng)反艦導(dǎo)彈、陸基巡航導(dǎo)彈和柴電潛艇等“不對稱戰(zhàn)力”建設(shè)。美國副助理國防部長鄧志強(qiáng)最近稱，美國對臺(tái)軍售是“為了協(xié)助臺(tái)有效嚇阻脅迫與侵略”。美國國會(huì)參議院軍事委員會(huì)主席麥凱恩呼吁，美國政府應(yīng)建立對臺(tái)軍售的常態(tài)性評估程序，必須持續(xù)支持臺(tái)灣軍力整合與創(chuàng)新，發(fā)展“不對稱戰(zhàn)力”，提高臺(tái)嚇阻能力。美眾議院外交委員會(huì)主席羅伊斯發(fā)表聲明稱，“美應(yīng)以處理與其他親密盟友的方式來處理對臺(tái)軍售”。美臺(tái)商會(huì)會(huì)長韓儒伯建議，美國應(yīng)協(xié)助臺(tái)灣改善導(dǎo)彈防御系統(tǒng)，并把各項(xiàng)訓(xùn)練與美臺(tái)軍事交流明確列入軍售內(nèi)容。

從政策層次而言，因潛艇對臺(tái)發(fā)展“不對稱戰(zhàn)力”具有重要價(jià)值，馬英九當(dāng)局已采取“軍購與自造”并行政策予以推動(dòng)。連一向杯葛國民黨施政的民進(jìn)黨也支持臺(tái)灣自行研制潛艇，并在2014年10月發(fā)表的“國防政策藍(lán)皮書”第7號(hào)報(bào)告中，明確稱民進(jìn)黨若在2016年重新上臺(tái)，將增加預(yù)算推動(dòng)臺(tái)灣防務(wù)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，包括加強(qiáng)對外軍事技術(shù)合作，自造潛艇和新一代戰(zhàn)機(jī)。目前，民進(jìn)黨已就潛艇自造啟動(dòng)“法規(guī)基礎(chǔ)、對外說明、國際連結(jié)、政策研究、走向產(chǎn)業(yè)”等五項(xiàng)準(zhǔn)備工作。受限于現(xiàn)有軍事工業(yè)能力，臺(tái)灣推行潛艇自造計(jì)劃勢必依賴美國方面支持。因臺(tái)灣自造潛艇的核心是獲得關(guān)鍵零組件和技術(shù)，美國若提供協(xié)助，將重在向臺(tái)提供關(guān)鍵裝備如主機(jī)、戰(zhàn)斗系統(tǒng)，及派遣技術(shù)顧問有針對性地解決臺(tái)方需求。

在“亞太再平衡”戰(zhàn)略下，美國將臺(tái)灣作為“重要的經(jīng)濟(jì)和安全伙伴”，軍事安全關(guān)系在美臺(tái)實(shí)質(zhì)關(guān)系中的分量將持續(xù)增加。此次軍售可能是奧巴馬任內(nèi)最后一次對臺(tái)售武，臺(tái)力爭的F16-C/D戰(zhàn)機(jī)、柴電潛艇等軍售估計(jì)將留給美國下一任總統(tǒng)決定。在中美關(guān)系競爭加劇情勢下，美國勢必更加重視臺(tái)灣在其戰(zhàn)略部署中的地位，對臺(tái)售武和強(qiáng)化美臺(tái)軍事安全關(guān)系仍將是其牽制中國的一張牌。在一定時(shí)期內(nèi)，美國對臺(tái)軍售的數(shù)量和質(zhì)量恐將還會(huì)有所提升，臺(tái)美之間還會(huì)進(jìn)行更多隱密的實(shí)質(zhì)性的軍事安全合作。

（作者為中國社科院臺(tái)灣研究所副研究員）