環(huán)評審批權(quán)下放的現(xiàn)實困境

夏軍

除重特大項目以外，環(huán)境影響評價審批不再作為項目核準的前置條件，環(huán)保部門與投資管理部門將對環(huán)評和核準并聯(lián)辦理。這是2014年12月國務(wù)院辦公廳印發(fā)通知提出的，旨在大幅精簡與項目核準相關(guān)的行政審批事項。

三個月之后，為配合國務(wù)院的簡政放權(quán)改革，環(huán)保部下調(diào)13類項目的管理等級，由編制環(huán)境影響報告書降為編制環(huán)境影響報告表或填報登記表，這意味著環(huán)評門檻和深度的降低。

火電站、熱電站、煉鐵煉鋼、有色冶煉、國家高速公路、大型主題公園等32類建設(shè)項目環(huán)評審批權(quán)限，由環(huán)保部下放至省級環(huán)保部門；部分省級環(huán)保部門甚至進一步將一些審批權(quán)限下放至市級甚至縣級。

2015年可謂全國多地環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評審批權(quán)下放的嘗試推行之年，寧夏是本年度最后一個宣布放權(quán)計劃之地，于12月29日，寧夏環(huán)保廳宣布，農(nóng)林水利、新能源、交通運輸?shù)?個行業(yè)類別、約占80%的項目環(huán)評，將下放至市縣環(huán)保部審批。登記表項目管理制度由審批制全部改為備案制，約50%的建設(shè)項目不再需要審批。

環(huán)境影響評價的概念，按《環(huán)境影響評價法》界定是指對規(guī)劃和建設(shè)項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預(yù)測和評估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進行跟蹤監(jiān)測的方法和制度。環(huán)評制度是“預(yù)防為主”原則的重要法律制度。

按環(huán)保部推出的新政，諸多項目的環(huán)評審批權(quán)限被集中下放?？梢灶A(yù)見，未來地方環(huán)保部門審批的環(huán)評數(shù)量將會劇增，審批工作進度將會提速，同時，接盤單位能否勝任擴權(quán)令人擔(dān)憂，環(huán)保屏障失效的風(fēng)險明顯加大。

審批權(quán)下放的三個憂慮

依法審批能力和專業(yè)技術(shù)水準，是公眾對環(huán)評放權(quán)的第一個擔(dān)憂。

在中國，行政和技術(shù)的優(yōu)勢資源集中在上級單位，下級環(huán)保系統(tǒng)人手不足，專業(yè)水平相對較低。環(huán)評審批涉及大量、復(fù)雜的工藝和技術(shù)問題，基層單位無法邀請到夠分量的多領(lǐng)域?qū)＜?，評審的科學(xué)性和把關(guān)作用必定要打折扣。

以福建省霞浦縣為例，近年來，縣環(huán)保局年均參與審批的本地環(huán)評項目100多個，其中有部分項目是由寧德市環(huán)保部門牽頭組織專家評審，縣環(huán)保部門作為基層單位參與評估，因為技術(shù)能力不足，對大項目難以把關(guān)。作為地方部門，把政策搞清楚、做好環(huán)評市場服務(wù)一直是以往的重點，而技術(shù)環(huán)節(jié)涉及多領(lǐng)域非常復(fù)雜和專業(yè)，地方基層單位確難勝任。

首先，基層單位很難邀請到全國多區(qū)域、多領(lǐng)域的專家，從宏觀上對環(huán)評進行評審，受制于專家層級的降低，評審的專業(yè)性和科學(xué)性必將成為嚴峻的拷問；其次，地方環(huán)保部門要聽命于當?shù)卣?，抗干擾能力匱乏，無法“獨善其身”，對于政府錯誤選定的項目不敢異議，環(huán)境“防線”失守經(jīng)常發(fā)生。

審批條件彈性大、不夠清晰、滯后于新形勢，是人們不放心環(huán)評放權(quán)的另一個理由。

簡政放權(quán)是大勢所趨，但對環(huán)評秩序的規(guī)范，環(huán)保部在放權(quán)時應(yīng)劃清紅線，尤其是對不能放權(quán)的項目類別名單更要明確。目前，環(huán)評審批領(lǐng)域的中央層級規(guī)章，依然是2005年的《國家環(huán)境保護總局建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件審批程序規(guī)定》，行政許可的程序和條件簡略粗疏，自由裁量空間過大，已經(jīng)不適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的要求。

通觀環(huán)保部各種形式的文件，對于什么項目不予審批，環(huán)境底線和法律紅線何在，至今缺乏明確有效的敘述，不足以防范地方環(huán)保系統(tǒng)的弄權(quán)瀆職。目前是各地做法各異，只要法律不禁止的都允許，這就導(dǎo)致有很多打“擦邊球”。

第三個常受到質(zhì)疑的問題是，公眾參與流于形式、配套監(jiān)督機制疲軟。

應(yīng)當看到，環(huán)保部門在環(huán)評中越來越重視公眾參與。利害關(guān)系人的贊成率，是環(huán)評審批過關(guān)的重要因素。然而，環(huán)評弄虛作假、質(zhì)量低劣，包括資質(zhì)掛靠出租等越軌行為層出不窮。

根治這些頑癥，離不開社會監(jiān)督的落實深化，急需提升公眾對環(huán)境決策的話語權(quán)。2015年11月20日，環(huán)保部發(fā)布通報稱，在福建、河南、湖南等10個省市自治區(qū)內(nèi)，15個項目的公眾意見調(diào)查存在問題，眾多被調(diào)查者無法取得聯(lián)系或表示未填過調(diào)查表，甚至把公眾的支持和反對意見顛倒。由此可見，公眾參與流于形式，公眾意見調(diào)查質(zhì)量不高，未能充分保證公眾的合法權(quán)益。如果不消除民意做“花瓶”、公眾被“代表”的困擾，倉促下放環(huán)評審批權(quán)，將會給環(huán)保事業(yè)帶來傷害。

環(huán)評制度改革如何優(yōu)化設(shè)計

作為簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能的整體戰(zhàn)略，與環(huán)評審批權(quán)下放相伴隨的，必然是環(huán)評制度的改革完善；而環(huán)評放權(quán)之后出現(xiàn)的各種問題，也必須通過深化改革來加以解決。那么，環(huán)評改革的正確方向在哪里，優(yōu)選方案應(yīng)該是什么？

當前，對于環(huán)評制度的改革思路，存在“強化”與“弱化”兩種意見的爭論。

強化論者主張，應(yīng)當維持現(xiàn)行《環(huán)境影響評價法》的制度框架，加強對環(huán)評機構(gòu)的資質(zhì)管理，取締環(huán)評領(lǐng)域的“紅頂中介”和利益輸送，嚴肅查處不負責(zé)任、弄虛作假的環(huán)評機構(gòu)。在政府主導(dǎo)下打造公平有序的環(huán)境服務(wù)市場，充分發(fā)揮環(huán)評審批作為環(huán)保抓手的功能，繼續(xù)把項目環(huán)評當作保護環(huán)境生態(tài)資源的核心工具。

弱化論者則認為，現(xiàn)行環(huán)評制度需要“傷筋動骨”、“大興大革”，要以事中事后監(jiān)管為重心，以實質(zhì)性公眾參與為基礎(chǔ)，重新設(shè)計制度框架。其中較為激進的觀點，是用環(huán)境許可證融合環(huán)評審批和竣工環(huán)保驗收，將環(huán)評資質(zhì)審批制改為備案登記制，由環(huán)保部門和行業(yè)協(xié)會對環(huán)評機構(gòu)共同管理，由各方專家組成的評審委員會對環(huán)評實行票決制。

筆者認為，無論選擇“強化”還是“弱化”，環(huán)評審批體制的改革，都要正視以下制約因素，解決現(xiàn)實中的真問題：

第一，項目環(huán)評承受了許多不能承受之重，不宜作為環(huán)境管理的核心手段。污染問題本質(zhì)上是環(huán)保產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問題、布局問題和規(guī)模問題，政府宏觀政策和開發(fā)規(guī)劃的失誤，是環(huán)境生態(tài)破壞的深層原因，而審批后監(jiān)管的薄弱乏力，導(dǎo)致環(huán)評報告失去約束作用。我們應(yīng)當把環(huán)保關(guān)注的重點，從具體項目的環(huán)評審批，轉(zhuǎn)移到前端的規(guī)劃和后端的監(jiān)管，包括排污許可。

第二，當前的突出問題，是環(huán)評報告越編越厚，真正管用、實用的并不多，企業(yè)為環(huán)評支付的成本居高不下，環(huán)評工程師隊伍日益壯大，卻換不來群眾對環(huán)評審批的高滿意度。同時，環(huán)保領(lǐng)域行政許可事項過多，程序環(huán)節(jié)過于繁瑣，需要履行環(huán)評審批、“三同時”驗收、排污許可證三道手續(xù)，進行適當?shù)恼虾喕苡斜匾?/p>

第三，環(huán)保問題與其他問題不同，“市場失靈”是普遍現(xiàn)象，“預(yù)防原則”是一大特色。離開外部壓力和社會監(jiān)督，企業(yè)不可能認真去做環(huán)評。盲目相信企業(yè)和過度簡化程序的后果，是環(huán)境成本向社會的轉(zhuǎn)嫁，是污染風(fēng)險的急劇增加。只有加強公眾參與，企業(yè)才不敢妄為，政府才不會懈怠，環(huán)評的質(zhì)量也才有確實的保障。

因此，完全取消環(huán)評審批和迷信政府資質(zhì)管理，都不是正確的政策選項。環(huán)評改革必須立足現(xiàn)實，全面考量，達到興利除弊的目的。

由于減少行政審批的需要，環(huán)評在一些地方事實上變成了備案制，由多部門并聯(lián)審批，變異為對環(huán)評的裹挾、倒逼。有專家建言用排污許可證取代環(huán)評批復(fù)，提高環(huán)境行政許可的實際功效。這些意見和做法不僅與現(xiàn)行法律規(guī)定有沖突，而且過高估計了排污許可制度的作用。如果取消環(huán)評審批，或者只進行形式審查，把建設(shè)項目的環(huán)境合規(guī)性和可行性交給企業(yè)判斷，一旦企業(yè)的判斷和決策出現(xiàn)錯誤，不僅會給自己帶來慘重的經(jīng)濟損失，還將造成不可逆的環(huán)境損害，這樣的風(fēng)險是社會無法承受的。

整治“紅頂中介”，實行環(huán)評單位市場化，強化環(huán)評資質(zhì)管理，如果不與環(huán)評評審和決策方式的創(chuàng)新相結(jié)合，不為公眾實質(zhì)參與環(huán)評開辟新路徑，很難稱其為真正的改革，將觸及不到環(huán)評亂象的實質(zhì)根源，也解決不了環(huán)評屢屢失守的尷尬。

就總體狀況而言，中國的環(huán)評審批依然是一種封閉的內(nèi)部人操作模式，缺少透明和有效的外部監(jiān)督，環(huán)保部門過度依賴小范圍和不公開的專家評審，公眾和環(huán)保組織無從參與審批博弈，這與依法科學(xué)民主決策的要求存在差距，給環(huán)境污染和環(huán)境事件的發(fā)生帶來了隱患。

總之，下放環(huán)評審批權(quán)和改革環(huán)評制度是簡政放權(quán)的大勢所趨，有助于激發(fā)創(chuàng)造創(chuàng)新的活力，促使政府職能正確定位和歸位，提升行政管理效能，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。不過，在改革方案設(shè)計和實施中，在審批權(quán)下放和程序簡化以后，如何落實和強化公眾參與，是值得我們深思的問題和踐行的方向。環(huán)保部門要讓公眾回歸環(huán)境保護的主體地位，保障公民的知情權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，要敞開大門與公眾對話，夯實環(huán)評公眾參與平臺，呼應(yīng)公眾的參與期待，開拓新的參與方式，與公眾一起守住環(huán)境保護的鐵閘。只有這樣，才會促使開發(fā)建設(shè)活動與環(huán)境承載力相適應(yīng)，推動生態(tài)文明建設(shè)向縱深發(fā)展，實現(xiàn)美麗中國的夢想。

作者為全國律協(xié)環(huán)境與資源法委員會委員