我國高校服務型行政管理理論探源

黃曄凱

摘要：高校是以文化性、學術性為標志的社會組織，高校的行政管理理念和管理體制受整個社會管理理論思想的影響，新公共管理、新公共服務和服務行政理論構成了我國高校服務型行政管理構建的理論基礎。

關鍵詞：新公共管理；新公共服務；服務行政；高校行政管理

中圖分類號：G647 文獻標志碼：A 文章編號：1674-9324（2015）06-0019-02

高校行政管理是高校憑借一定的機制和體制，通過有計劃地組織實施，調動學校的各種資源，有效完成各種工作任務，實現(xiàn)預定目標的活動。隨著我國高等教育事業(yè)的快速發(fā)展，高校規(guī)模日益擴大，師生數(shù)量激增，高校與政府、高校與社會的交互活動日益頻繁，高等教育逐步進入社會化、大眾化階段。而傳統(tǒng)高校行政管理模式的弊端卻日益凸顯，管理理念落后、管理體制不合理、管理制度不健全，這些都阻礙了我國高等教育的健康發(fā)展，亟須改革創(chuàng)新。

對于這種狀況，有學者提出高校要建立服務型行政管理。因為高校服務型行政管理不僅契合了當前我國大力建設服務型政府的社會大環(huán)境，而且與我國《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》中大學體制改革的目標相吻合。高校本質上是以文化性、學術性為標志的社會組織，因此高校的行政管理理念和管理制度必然受到整個社會管理思想的深刻影響，而在當代社會公共管理領域中，新公共管理理論、新公共服務理論和服務行政理論影響最為深遠，它們也構成了我國高校建設服務型行政管理的理論基礎。

一、新公共管理理論與高校行政管理

20世紀六七十年代，西方發(fā)達國家社會經(jīng)濟發(fā)展普遍陷入困境，公共行政機構龐大臃腫、效率低下，公眾對政府不滿情緒高漲。在這樣的背景下，英美兩國政府率先展開了一場公共行政改革運動。西方學者在總結這場改革實踐的基礎上發(fā)展出不同方向的管理理論，被統(tǒng)稱為新公共管理理論，其中具代表性的有：

1.小政府理論。這一理論的主要代表人物是弗里德曼和哈耶克，他們認為政府在社會公共管理活動中要盡可能少地干預市場，政府的主要職能只是為社會公眾提供市場提供不了的公共服務和產(chǎn)品。

2.“流程再造”理論。這一理論由哈默和錢皮提出，它源于企業(yè)經(jīng)營管理理論和方法。流程再造理論認為企業(yè)要適應日益激烈的市場競爭，必須要圍繞顧客的需求對現(xiàn)有業(yè)務流程進行重新思考和改革，使企業(yè)在成本、質量、服務、效率方面得到大的提升。后來這一理論被逐步引入到社會公共管理和政府行政管理中，用來改造傳統(tǒng)力量強大的官僚制體系。

3.“重塑政府”理論。該理論的代表人物是奧斯本和蓋布勒，他們在《改革政府——企業(yè)精神如何改革著公營部門》一書中全面闡述了這一理論。奧斯本和蓋布勒認為要解決當前政府部門的弊端，就要重新定位政府職能，用企業(yè)家精神去重塑一個“企業(yè)化政府”，用企業(yè)經(jīng)營管理的成功方法指導政府機構的運行，提高政府部門工作效率。該理論的核心要素是以顧客為中心，強調政府部門應對他們的顧客——社會公眾負責，聆聽他們的呼聲，并把社會資源放在顧客手里讓他們挑選。

上述不同的管理理論雖然側重點不同，但是他們“共同的主題就是對市場機制和市場術語的運用”[1]。從源頭上講，新公共管理理論就是將企業(yè)管理的一些原理、技術和方法應用于公共管理部門，通過引進私營部門成功的市場經(jīng)驗，實現(xiàn)在公共部門的良好管理。在新公共管理理論中，“公共管理者集中地關注責任和高績效，試圖重構官僚機構、重新界定組織使命、使機構程序合理化并分散決策權”[2]，可見，新公共管理理論的根本價值取向在于效益和效率。

隨著我國高校辦學規(guī)模的不斷擴大、辦學層次的不斷提升、辦學水平的不斷提高以及內部管理體制改革的不斷深化，行政管理的地位和作用更加突出，工作任務日漸繁重和復雜。但是，由于歷史和現(xiàn)實的原因，我國高校行政管理理念和管理方式與高校的教學科研機構屬性不相適應，對外屈從政府和社會壓力，不能維護高校自主辦學和學術自由，對內干預學術事務、侵犯學術權力，行政管理的低效率越來越成為高校發(fā)展的阻礙。因此，亟須要對當前高校管理進行改革，尋找一種新的管理模式以適應高校的快速發(fā)展。而新公共管理理論在管理效益和效率上的價值取向正可以為此提供理論支撐。

二、新公共服務理論與高校行政管理

新公共服務理論是歐美一些公共管理學者在對新公共管理理論進行反思和批判基礎上建立的一種新的公共管理理論。這一理論代表人物是羅伯特·B·丹哈特和珍妮特·V·丹哈特，他們在《新公共服務：服務而非掌舵》一書中對新公共服務理論進行了系統(tǒng)闡述，提出了新公共服務的七大原則：服務而非掌舵；公共利益是目標而非副產(chǎn)品；戰(zhàn)略地思考，民主地行動；服務于公民而非顧客；責任并不是單一的；重視人而不是生產(chǎn)率；超越企業(yè)家身份，重視公民權和公共事務。[3]新公共服務理論認為，公共管理者在管理公共組織和實施公共政策時要把重點放在如何為公眾服務上，而不是依仗手中的權力為政府航船掌舵和劃槳；要向公眾放權，由公眾來決定航船的方向；公共管理者的職責只是建立具有高度響應力和高效執(zhí)行力的行政機構來為公眾服務。

新公共服務理論是在對新公共管理理論批判繼承的基礎上發(fā)展而來的，它肯定了新公共管理理論對推動當代公共管理實踐活動的積極意義，同時摒棄了作為新公共管理理論核心的“企業(yè)家政府理論”。新公共服務理論關注的重點在于民主價值和公共利益，主張把效率和生產(chǎn)力置于民主、社區(qū)、公共利益等更廣泛的框架體系中，力求建立一種以公共協(xié)商對話和公共利益為基礎的公共服務行政。可見，“新公共服務理論的價值取向是民主，高度重視公民權利、公民意識、公民身份和公民價值，追求最大程度的公平、民主和公共利益的最大化?！盵4]

新公共服務理論的核心就是把民主、公平和公正看作是公共行政的首要價值取向，把公共利益的獲取放在首位，并時刻強調行政部門的服務性。根據(jù)這一理論，高校行政管理就是要建立以服務為核心的行政管理模式，把為師生服務作為高校行政管理部門的根本宗旨，把為師生服務作為學校管理的出發(fā)點和歸宿。在具體的管理實踐中，高校的管理部門應倡導實踐民主、公平、公正的價值觀念，努力使行政管理者、教師、學生之間形成一種互相尊重、彼此平等的和諧關系，要充分考慮并積極維護師生員工的合法權益，尊重他們的意愿，努力使全體師生平等地享有學校的發(fā)展成果。endprint

三、服務行政理論與高校行政管理

“服務行政”概念來源于“公共服務”，1913年，法國著名法學家萊昂·狄驥在《公法的變遷》一書中，最早論述了“公共服務”的概念和意義。1938年，德國行政法學家厄斯特·福斯多夫在其代表作《當成是服務主體的行政》一文中，第一次明確提出了“服務行政”概念。20世紀90年代中期，我國學者開始了“服務行政”理論的系統(tǒng)探討研究，“服務行政概念逐步被引入到行政模式的構建中來，成為直接思考行政改革目標模式的理論探索”。[5]

服務行政理論涵蓋有多個方面的內容，我國學者普遍認為為人民服務、促進人的全面發(fā)展是服務行政最根本的主題。在服務行政模式中，“為人民服務的宗旨不僅是一種行政觀念，而且是通過立法的形式被確定下來的一種制度”；[6]服務成為了“一種基本理念和價值追求，政府定位于服務者的角色上，把為社會、為公眾服務作為政府存在、運行和發(fā)展的基本宗旨”；[7]“政府以人的全面發(fā)展為目標，就可以實現(xiàn)對個體目標和社會整體目標的系統(tǒng)整合”。[8]

服務行政促進人的全面發(fā)展這一主題，與我國高等教育目的是一致的。教育理論家阿弗烈·諾夫·懷海德（英）在《教育的目的》一書中指出：學生是有血有肉的人，教育的目的是為了激發(fā)和引導他們的自我發(fā)展之路。我國《高等教育法》規(guī)定：高等教育必須貫徹國家的教育方針，為社會主義現(xiàn)代化建設服務，與生產(chǎn)勞動相結合，使受教育者成為德、智、體等方面全面發(fā)展的社會主義事業(yè)的建設者和接班人?！陡叩冉逃龑ｎ}規(guī)劃》中也明確：高等教育堅持育人為本，把促進學生健康成長作為高等學校一切工作的出發(fā)點和落腳點，把促進人的全面發(fā)展和適應社會需要作為衡量人才培養(yǎng)水平的根本標準。當然，這種一致性需要一套科學的行政運行機制做保障，這是高等教育理論研究者與實踐管理者所面對和要解決的重要課題。

四、結論

上述三個理論從不同側面為高校服務型行政管理建設奠定了理論基礎，也可以說我國高校建立服務型行政管理模式是有深刻理論根源的。長期以來，我國高校實行的是政府出資、國家辦學、統(tǒng)一領導、分級管理的行政管理體系，高校內部管理模式與政府機構十分趨同。但是高校建立服務型行政管理并不是對服務型政府理念的盲從，高校行政管理本質上是一種特定類型的公共行政管理，它的特殊性在于其教學、科研的學術組織特性。高校服務型行政管理是高校行政管理部門在服務理念指導下，通過建立科學的組織結構、完善的服務制度和手段為師生員工提供優(yōu)質高效服務的一種行政管理模式，這種管理模式以師生員工的利益需求為導向，遵循民主開放、以人為本原則，最終目的是實現(xiàn)師生員工與高校自身共同和諧發(fā)展。我國高校建立服務型行政管理對于促進高校管理體制創(chuàng)新、推動我國現(xiàn)代大學制度建立乃至促進我國高等教育健康快速發(fā)展都有重要意義。

參考文獻：

[1][2][3]羅伯特·B·丹哈特，珍妮特·V·丹哈特.新公共服務：服務，而不是掌舵[M].北京：中國人民大學出版社，2004.

[4]張彩彩.新公共管理理論與新公共服務理論的比較[J].西安郵電學院學報，2010，（7）.

[5]程倩.“服務行政”：從概念到模式[J].南京社會科學，2005，（5）.

[6]張康之.行政道德的制度保障[J].浙江社會科學，1998，（4）.

[7]張康之.限制政府規(guī)模的理念[J].行政論壇，2000，（4）.

[8]張康之.公共行政：朝著追求公正的方向[J].中州學刊，2000，（3）.endprint