審計(jì)視角下防范地方政府債務(wù)風(fēng)險的措施

伍琳

一、目前我國地方政府債務(wù)的潛在風(fēng)險

我國政府高度重視地方政府債務(wù)管理，2014年9月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，全面部署加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，要求建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制。財政部、發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會等有關(guān)部門也積極研究出臺加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的政策措施。審計(jì)署于2011年和2013年兩次組織全國審計(jì)力量對地方政府債務(wù)情況進(jìn)行了全面審計(jì)。審計(jì)署2013年第32號審計(jì)公報顯示，截至2013年6月底，全國各級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為206988.65億元。審計(jì)結(jié)果表明，目前我國政府性債務(wù)風(fēng)險總體可控，但有的方面也存在一定的風(fēng)險隱患。

（一）地方政府融資平臺風(fēng)險

地方政府通過融資平臺舉債，投向公益性基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目，在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推動城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)揮了巨大的作用；投向惠民工程，在一定程度上改善和提高了公眾的生活水平和生活質(zhì)量。但有的地方政府通過運(yùn)用行政力量對銀行信貸過程施加影響，來滿足日益提高的區(qū)域地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政績考核目標(biāo)，同時商業(yè)銀行也需要地方政府的支持，以獲得地方規(guī)模經(jīng)濟(jì)和效益，這些都可能導(dǎo)致地方政府為追求局部利益而扭曲中央政府宏觀經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)施初衷。“隨著商業(yè)銀行信貸規(guī)模的較快增長，新增規(guī)模過度投向大企業(yè)、大項(xiàng)目及政府項(xiàng)目，政府融資平臺授信合規(guī)性風(fēng)險和不確定性因素迅速加大，信用風(fēng)險問題不斷積聚”。審計(jì)署審計(jì)公報指出，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額108859.17億元，融資平臺公司作為最大的舉借主體，共舉借40755.54億元，占37.44%。一旦平臺貸款出現(xiàn)大面積還款違約，對銀行資產(chǎn)質(zhì)量、地方政府信用都將是毀滅性打擊。

（二）土地財政風(fēng)險

由于地方政府債務(wù)資金投向大部分是社會公益事業(yè)及民生工程，項(xiàng)目建成后不能形成直接的收益，地方政府又沒有規(guī)定固定的還款來源渠道，土地出讓收益成為大多數(shù)地方政府債務(wù)償債資金主要渠道，而債務(wù)償還的一個隱含前提是土地價格的不斷上漲。在當(dāng)前全國經(jīng)濟(jì)形勢和房地產(chǎn)形勢的背景下，各地房地產(chǎn)銷售相對低迷，房價漲幅回落，行業(yè)進(jìn)入調(diào)整期。由于土地購置面積下降，地方政府土地出讓收益就會受到極大影響。審計(jì)署審計(jì)公報顯示，2014年各級地方政府到期需償還的債務(wù)達(dá)到23826.30億元，占截至2013年6月底地方政府性債務(wù)余額的21.89%。如果地方政府性債務(wù)對土地出讓收入的依賴程度過高，土地出讓又不能達(dá)到預(yù)期增值收益或國家宏觀調(diào)控政策，將會導(dǎo)致債務(wù)不能按預(yù)期償還，形成債務(wù)風(fēng)險。

（三）政府違規(guī)擔(dān)保風(fēng)險

1995年頒布的擔(dān)保法第八條規(guī)定：“國家機(jī)關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國政府或者國際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外”。由于地方債務(wù)融資平臺承擔(dān)的公益性項(xiàng)目通常不具備還款能力，難以得到銀行信貸支持，為支持這類項(xiàng)目融資，地方政府以擔(dān)保人的形式向銀行提供財政擔(dān)保。由此加大了地方財政的潛在風(fēng)險。根據(jù)審計(jì)署審計(jì)公報，截至2013年6月底，地方政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位違規(guī)提供擔(dān)保達(dá)3359.15億元；融資平臺公司等單位違規(guī)發(fā)行債券423.54億元。此外，有些地方政府融資平臺在向銀行系統(tǒng)進(jìn)行融資時，常以收費(fèi)權(quán)、經(jīng)營權(quán)、土地所有權(quán)等作為抵押、質(zhì)押物進(jìn)行擔(dān)保，也違背了物權(quán)法和擔(dān)保法關(guān)于政府擔(dān)保的明文規(guī)定。

二、審計(jì)是加強(qiáng)政府債務(wù)管理的重要途徑

世界各國政府對地方政府舉債管控模式多種多樣，包括市場約束、制度約束、行政監(jiān)督等等。各國政府所設(shè)立的審計(jì)機(jī)關(guān)通過摸清債務(wù)規(guī)模、分析財政風(fēng)險、提出合理化建議等，能夠?yàn)檎疀Q策提供科學(xué)依據(jù)。如美國俄亥俄州審計(jì)局負(fù)責(zé)實(shí)施財政監(jiān)測計(jì)劃，防止債務(wù)危機(jī)的發(fā)生；法國設(shè)有獨(dú)立地審計(jì)法院，對各級地方政府對外舉債實(shí)行強(qiáng)有力的司法監(jiān)督；日本將國家會計(jì)監(jiān)察院設(shè)為獨(dú)立于內(nèi)閣的最高審計(jì)機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)對中央政府收支行為進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督且不受地方政府的干涉和制約。可見，審計(jì)作為一種重要的預(yù)警監(jiān)督手段，能夠在政府債務(wù)管理中發(fā)揮其特有的功能。

（一）審計(jì)是推動法治建設(shè)的重要手段

審計(jì)一方面通過監(jiān)督法律法規(guī)的執(zhí)行，違法必究，維護(hù)法律的嚴(yán)肅性；另一方面，從代表最廣大人民群眾根本利益的角度對法律法規(guī)的建設(shè)和完善提出建議，促進(jìn)法律法規(guī)的完善和發(fā)展，是推動法治建設(shè)的重要手段。如預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支情況審計(jì)作為財政審計(jì)永恒主題，以審計(jì)工作報告為載體揭示預(yù)算管理存在的問題、提出整改建議，經(jīng)過人大審議、決議、部署整改、整改情況報告等環(huán)節(jié)，轉(zhuǎn)變?yōu)閷徸h預(yù)算法律的依據(jù)，形成具有法律效力的決議，有的成為預(yù)算法的修訂條款。新預(yù)算法中大部分修訂內(nèi)容，歷年來的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作報告中都曾涉及。其中，為規(guī)范政府債務(wù)管理，新預(yù)算法增加了允許地方政府舉借債務(wù)的規(guī)定，并同時對政府債務(wù)管理作出了規(guī)范化要求，給地方政府舉債套上法律“緊箍咒”，將債務(wù)管理納入法制軌道。

（二）審計(jì)是國家治理結(jié)構(gòu)中重要的監(jiān)督機(jī)制

十八屆四中全會提出要加強(qiáng)包含黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等八大方面的監(jiān)督制度建設(shè)，其中完善審計(jì)制度用了一個自然段進(jìn)行表述，凸顯了審計(jì)在國家治理現(xiàn)代化過程中的作用愈加重要。審計(jì)機(jī)關(guān)依法開展審計(jì)工作，對政府債務(wù)管理的合規(guī)性、真實(shí)性和績效性進(jìn)行監(jiān)督檢查，可以揭示地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)過程中不尊重客觀發(fā)展規(guī)律和實(shí)際盲目舉債、建設(shè)政績工程、違規(guī)擔(dān)保等行為，有助于規(guī)范地方政府債務(wù)管理，保障國家經(jīng)濟(jì)安全，推動責(zé)任、透明、法治、廉潔、公平和正義原則理念的落實(shí)，在促進(jìn)國家治理走向良治的進(jìn)程中發(fā)揮著不可或缺的作用。

（三）審計(jì)的工作機(jī)制有利于保障債務(wù)資金安全和提高績效

李克強(qiáng)總理指出，要實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋，凡使用財政資金的單位和項(xiàng)目，都要接受審計(jì)監(jiān)督。在新預(yù)算法實(shí)行全口徑的預(yù)算管理制度下，全部政府性資金都將成為審計(jì)監(jiān)督的重點(diǎn)內(nèi)容。因此，當(dāng)前國家審計(jì)努力實(shí)現(xiàn)全覆蓋，可以通過對所有與政府債務(wù)有關(guān)聯(lián)的單位、部門進(jìn)行審計(jì)，有效摸清政府債務(wù)真實(shí)情況，準(zhǔn)確的對地方政府的償債能力和債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行評估，起到風(fēng)險預(yù)警的作用。同時，政府債務(wù)審計(jì)更加關(guān)注債務(wù)資金的投向、使用情況、項(xiàng)目收益、償還能力等方面動態(tài)，對債務(wù)資金的績效進(jìn)行評估，糾正債務(wù)資金使用的不合理或大量沉淀等情況，提出提高資金績效的建議，確保資金不被擠占、挪用，杜絕浪費(fèi)避免損失，促進(jìn)資金經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的實(shí)現(xiàn)。

三、進(jìn)一步發(fā)揮審計(jì)在地方政府債務(wù)管理中的作用

（一）保障依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)

十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出，“要完善審計(jì)制度，保障依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)?！碑?dāng)前，我國正處于增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期三重疊加階段，改革發(fā)展面臨不少矛盾和困難。審計(jì)要發(fā)揮其專業(yè)性、制度性、涉及經(jīng)濟(jì)社會各方面的優(yōu)勢，提出改革體制、健全法治、完善制度、規(guī)范機(jī)制、強(qiáng)化管理、防范風(fēng)險的建議，就必須保障審計(jì)監(jiān)督依法獨(dú)立。只有堅(jiān)持獨(dú)立性，審計(jì)才能排除各種因素的干擾和掣肘，實(shí)事求是地揭示問題，客觀公正地提出建議，切實(shí)成為改革發(fā)展、完善國家治理的推動力量。因此，要嚴(yán)格執(zhí)行憲法和法律相關(guān)規(guī)定，完善審計(jì)制度，確保審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，更好地發(fā)揮審計(jì)促進(jìn)加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理方面的作用。

（二）促進(jìn)建立健全債務(wù)管理長效機(jī)制

防止地方政府債務(wù)導(dǎo)致的系統(tǒng)性風(fēng)險，應(yīng)建立常態(tài)化的審計(jì)監(jiān)督機(jī)制，在摸清債務(wù)規(guī)模的基礎(chǔ)上，揭示債務(wù)風(fēng)險的發(fā)展變化趨勢，以及重點(diǎn)風(fēng)險地區(qū)和風(fēng)險行業(yè)，為國家制定調(diào)整政策提供及時、可靠、客觀的動態(tài)數(shù)據(jù)。關(guān)注政府性債務(wù)管理制度出臺情況、政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警制度建立情況、政府外債償債準(zhǔn)備金制度及其他債務(wù)償債準(zhǔn)備金制度建立情況以及財政部門地方政府性債務(wù)管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)的真實(shí)、完整性等，評價地方性政府債務(wù)管理制度的建設(shè)情況，促進(jìn)各級政府建立健全債務(wù)管理長效機(jī)制。關(guān)注投融資平臺債務(wù)情況，增強(qiáng)制度約束，防范和杜絕地方政府過度依賴土地出讓金收入償還債務(wù)，以及償還期限過度集中等問題。

（三）建立債務(wù)資金績效評價體系

通過建立債務(wù)資金績效評價體系，審查債務(wù)資金對應(yīng)項(xiàng)目的合規(guī)性、可行性、效益性，項(xiàng)目資金使用的真實(shí)性，還款來源充足性、可持續(xù)性等，“揭示債務(wù)資金投向‘兩高一剩產(chǎn)業(yè)、修建樓堂館所、進(jìn)入資本市場和房地產(chǎn)市場、用作項(xiàng)目資本金、資金損失浪費(fèi)或長期閑置等問題，促進(jìn)地方政府進(jìn)一步優(yōu)化資金投向和結(jié)構(gòu)，使其決策符合科學(xué)可持續(xù)發(fā)展要求，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變”；加強(qiáng)對交通運(yùn)輸、市政建設(shè)、保障性住房等公益性項(xiàng)目建設(shè)績效審計(jì)，促進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境生態(tài)效益等預(yù)期效果的實(shí)現(xiàn)。

（四）加強(qiáng)政府債務(wù)管理相關(guān)宏觀政策審計(jì)

通過揭露地方政府債務(wù)管理相關(guān)政策制度執(zhí)行中存在的問題，推動房地產(chǎn)開發(fā)、土地管理和礦產(chǎn)資源開發(fā)、國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革，把對權(quán)力的制約和監(jiān)督寓于各項(xiàng)重要改革措施之中。

（五）加大審計(jì)整改力度

國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》明確要求，被審計(jì)單位向社會公告審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改結(jié)果，接受社會的監(jiān)督；落實(shí)整改責(zé)任制，強(qiáng)化責(zé)任追究。地方政府要重視審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，并根據(jù)審計(jì)建議及時對債務(wù)管理機(jī)制進(jìn)行完善，同時公開整改結(jié)果和責(zé)任追究情況，接受社會監(jiān)督，以規(guī)范政府債務(wù)行為。

（作者單位：福建師范大學(xué)）