政府誘導(dǎo)型金融支持渝東南民族地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)研究

章君+肖妍

摘 ? 要：城鎮(zhèn)化建設(shè)離不開金融的支持。尤其是在經(jīng)濟全球化和區(qū)域經(jīng)濟一體化的當今，聚內(nèi)在市場的有力推動和外在政府的有效引導(dǎo)為一體的“政府誘導(dǎo)型”金融，將會快速推動城鎮(zhèn)化建設(shè)的進程。渝東南民族地區(qū)作為重慶五大功能區(qū)之一的生態(tài)保護發(fā)展區(qū)，其城鎮(zhèn)化建設(shè)中由于缺乏有效的激勵和誘導(dǎo)機制，金融創(chuàng)新體制不健全等原因，造成金融信貸資金依賴，私人投資和外源性資本介入不足，融資服務(wù)發(fā)展滯后等問題。渝東南民族地區(qū)在城鎮(zhèn)化建設(shè)進程中，應(yīng)加強政府的有效引導(dǎo)，充分發(fā)揮政府誘導(dǎo)型金融的聯(lián)動效應(yīng)，積極引導(dǎo)私人投資，吸引強大的外源性資本進入本地區(qū)，形成多元化的金融創(chuàng)新服務(wù)體制，為渝東南民族地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)提供強勁的金融支持。

關(guān)鍵詞：政府誘導(dǎo)型金融;城鎮(zhèn)化;渝東南民族地區(qū)

中圖分類號：F830.31 ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：B ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-0017-2015（10）-0039-04

一、引言

渝東南民族地區(qū)在2013年9月重慶市委四屆三次全會上通過的《中共重慶市委、重慶市人民政府關(guān)于科學(xué)劃分功能區(qū)域、加快建設(shè)五大功能區(qū)的意見》中，被劃分為生態(tài)發(fā)展保護區(qū)（五大功能區(qū)之一）。重慶作為西部地區(qū)唯一的直轄市，渝東南地區(qū)正是重慶市所管轄的區(qū)域。渝東南地區(qū)作為重慶的“一圈兩翼”之一翼，由“一區(qū)五縣”構(gòu)成，轄黔江區(qū)、武隆縣、石柱縣、彭水縣、酉陽縣、秀山縣。處于重慶東南部武陵山和大婁山的交匯地帶，是我國罕見的以苗族和土家族為主的少數(shù)民族聚集區(qū)。該區(qū)域面積較為廣闊，大約為16936平方公里，是整個大重慶面積的三分之一。加快渝東南地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)和生態(tài)環(huán)保建設(shè)對于促進西部大開發(fā)和社會主義小康社會建設(shè)具有十分重要的意義。目前渝東南地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)有了一定程度的發(fā)展，但與重慶主城區(qū)以及東南沿海地區(qū)相比仍有相當大的差距，在一定程度上制約了民族地區(qū)社會經(jīng)濟的發(fā)展。2014年渝東南生態(tài)保護發(fā)展區(qū)的城鎮(zhèn)化率為35.99%，遠低于都市功能核心區(qū)的城鎮(zhèn)化率（該區(qū)城鎮(zhèn)化率為99.85%），也低于全國的平均水平（全國平均為54.8%）。渝東南地區(qū)相對落后的城鎮(zhèn)化水平，需要政府誘導(dǎo)型金融的支持和推動。

國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗區(qū)及重慶市委市政府關(guān)于加快五大功能區(qū)建設(shè)的政策背景，有力推動了廣大學(xué)者對渝東南地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展進行研究。鄧正琦（2004）認為加快渝東南民族地區(qū)小城鎮(zhèn)的發(fā)展，需要培養(yǎng)農(nóng)村的“拉力”和城鎮(zhèn)的“推力”，應(yīng)拓寬投融資渠道，建立健全多元化的籌資模式，如土地的有償使用，特色的融資政策，有償集資等，同時政府也應(yīng)當給予更多的資金和政策扶持。杜俊華（2007）認為資金的多少是影響渝東南民族地區(qū)城鎮(zhèn)化進程的一個重要因素，政府應(yīng)加強對資金的管理和改革，建立多元化的投融資渠道，以集體和個人投資為主，國家、集體、個人和外資企業(yè)共同參與的多元化的投融資機制。肖妍（2011）通過實證分析得出，金融的發(fā)展能夠顯著地推進渝東南地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)進程，要改變城鎮(zhèn)化建設(shè)對信貸資金的過度依賴和金融機構(gòu)供給不足、金融服務(wù)不完善的局面，需要進一步發(fā)揮政府的誘導(dǎo)作用，健全激勵和約束機制，引入商業(yè)性金融和開發(fā)性金融，完善擔保體系和強化縣域保險。肖妍、王偉（2014）研究認為當前渝東南民族地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中信貸資金依賴癥，私人投資不足和外源性資金介入過少等問題是由政府政績引起的短期化行為，缺乏有效的激勵和約束機制等原因造成的，在建設(shè)新型城鎮(zhèn)化中應(yīng)發(fā)揮政府誘導(dǎo)作用，拓展多元化的投融資渠道，形成合力，為城鎮(zhèn)化進程提供持久動力。

前述學(xué)者的研究為本文的開展提供了良好的思路，但在政府誘導(dǎo)型金融對支持城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的有機結(jié)合以及政府誘導(dǎo)型金融模式的乘數(shù)效應(yīng)發(fā)揮等問題上，還有待進一步探究。本文以五大功能區(qū)之一的生態(tài)保護發(fā)展區(qū)渝東南民族地區(qū)為例，從政府誘導(dǎo)型金融支持模式的視角探討城鎮(zhèn)化建設(shè)，試圖創(chuàng)新政府誘導(dǎo)型金融支持模式的乘數(shù)效應(yīng)，為有關(guān)部門提供決策參考。

二、渝東南地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展情況及金融支持

作為五大功能區(qū)之一的渝東南地區(qū)，地處湘渝鄂黔四個省市交匯地帶，人口以土家族和苗族為主，少數(shù)民族人口約占該區(qū)域人口總數(shù)的75%，屬于典型的老少邊窮地區(qū)。渝東南生態(tài)保護發(fā)展區(qū)地廣人稀，生態(tài)環(huán)境良好，但由于歷史和自然原因的影響，該地區(qū)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施比較落后，城鎮(zhèn)化承載能力較差，嚴重制約了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

（一）城鎮(zhèn)化率逐年攀升，但城鎮(zhèn)化總體水平仍偏低

從2005年至2014年這10年間，渝東南地區(qū)人口總量呈現(xiàn)下降趨勢，但城鎮(zhèn)人口逐年增加，城鎮(zhèn)化率逐年攀升。截至2014年末，渝東南民族地區(qū)城鎮(zhèn)化率已達到35.99%，比2005年提升了近23.72個百分點，城鎮(zhèn)化水平以平均每年2.4個百分點的速度逐步提升，但仍低于全國的平均水平。與重慶市其他各功能區(qū)域相比，渝東南民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展仍處于最低的水平（表2），2014年該地區(qū)人口城鎮(zhèn)化水平為35.99%，低于低于都市功能核心區(qū)（99.85%），也低于全市的平均水平（59.60%）。

（二）中小城鎮(zhèn)不斷興起，但綜合發(fā)展水平仍然不高

渝東南民族地區(qū)的城鎮(zhèn)聚集，擴散輻射效應(yīng)不斷增強。由于經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，農(nóng)村剩余勞動力不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，非農(nóng)業(yè)人口比例迅速上升。由于受到自然條件，歷史人文等因素的影響，造成了小城鎮(zhèn)大量增加，但經(jīng)濟基礎(chǔ)比較薄弱，非農(nóng)人口的增長與重慶其他地區(qū)相比顯得比較緩慢?？v觀渝東南地區(qū)的總體經(jīng)濟概況，雖然中小城鎮(zhèn)的個數(shù)在不但上升，但是整個區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展水平還沒有得到顯著的提升。主要原因是小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟基礎(chǔ)比較薄弱，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理，政府財政投融資體制不夠健全，金融信貸資金支持力度不大。

（三）城鎮(zhèn)化建設(shè)資金不足，城鎮(zhèn)承載能力弱

2013年渝東南民族地區(qū)的生產(chǎn)總值為599.58億元，經(jīng)濟實力顯著上升。但是渝東南地區(qū)經(jīng)濟的增長并沒有改變城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施落后的面貌。尤其是秀山縣，距離區(qū)域中心城市較遠，四面環(huán)山，交通不便利，再加上國家政府的財政投資力度不夠，該縣資金缺口較大，通訊、衛(wèi)生、交通等社會福利基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展嚴重滯后，城鎮(zhèn)承載能力弱。在融資政策方面，貸款主要是以存定貸和資金抵押的形式。

（四）配套政策不到位導(dǎo)致金融信貸資金支持不足

當前由于缺乏相關(guān)的配套政策，金融支持限于滿足農(nóng)民的基本金融需求和農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，而對于具有一定風險領(lǐng)域的農(nóng)業(yè)科技進步和農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)等方面的金融支持力度很小。2012年底渝東南民族地區(qū)的涉農(nóng)貸款余額為246.5億元，比上年增長22%。盡管如此，金融支農(nóng)資金的來源單一，相關(guān)措施不完善，在一定程度上影響了金融要素的擴大效應(yīng)，金融服務(wù)難以滿足農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營多樣化的需求。截至到2013年4月，渝東南地區(qū)累計發(fā)放“三權(quán)”（三權(quán)即農(nóng)地、農(nóng)房、林權(quán)）抵押貸款33.5億元。盡管重慶近年來非常重視三權(quán)抵押融資，但是資金總量與期限結(jié)構(gòu)仍受限制。由于金融支持不足導(dǎo)致農(nóng)民投資城鎮(zhèn)化建設(shè)的渠道不暢通，有限的資金存放金融機構(gòu)反而形成金融資源的逆向配置（存放金融機構(gòu)的資金從需要發(fā)展的城鎮(zhèn)流向經(jīng)濟發(fā)達的大城市），更加不利于城鎮(zhèn)化進程。

（五）投資體制的不完善制約了城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施融資能力的擴大

在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，政府在基礎(chǔ)設(shè)施的投資上始終占據(jù)著主導(dǎo)地位。但是由于經(jīng)濟發(fā)展水平制約著渝東南地區(qū)的財政收入規(guī)模，再加上地方政府財權(quán)與事權(quán)的不相匹配，導(dǎo)致渝東南地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施得到財政的支持力度遠遠不夠。2013年渝東南地區(qū)公共財政預(yù)算支出為223.29億元，其中主要用于農(nóng)林水，教育、衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)等方面?；A(chǔ)設(shè)施項目的投資主體單一，多元化的投入機制尚未建立。在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，代表私人部門和外源性資本的私人投資、招商引資、民間資本、外資資本及港澳臺資本投資則勢單力薄。

三、政府誘導(dǎo)型金融支持渝東南民族地區(qū)城鎮(zhèn)化路徑

完全市場化或行政化的金融支持模式不能滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要。市場的自發(fā)調(diào)節(jié)金融支持模式容易造成市場失靈，政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中既不能“越位”也不能“缺位”。以政府引導(dǎo)進而對市場進行誘導(dǎo)的政府誘導(dǎo)型金融支持模式，能夠加速城鎮(zhèn)化建設(shè)的進程。所謂政府誘導(dǎo)型金融支持模式，就是政府從支持城鎮(zhèn)化建設(shè)中退出，積極讓位于私人投資部門，同時改變政府對支持城鎮(zhèn)化建設(shè)直接補貼的方式和方法，以建立對私人部門的誘導(dǎo)機制為主。在這里，政府退出市場將給私人部門留下了廣闊的發(fā)展空間，政府科學(xué)引導(dǎo)和誘導(dǎo)機制的建立，有助于私人部門投資、外源性資本的廣泛介入以及開發(fā)性金融的聚集，政府充分發(fā)揮了“造血”功能。另一方面，政府應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮其“輸血”功能，將財政支出的重點放在基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和公益性項目的投資建設(shè)上，通過財政貼息、信貸擔保和減免稅優(yōu)惠等政策吸引社會投資，以補償政府投資的不足。同時金融管理部門進一步發(fā)揮窗口指導(dǎo)作用，引導(dǎo)各商業(yè)銀行對信貸資金的投放，最終形成金融要素的擴大效應(yīng)，進而推進城鎮(zhèn)化進程的加速（如圖1）。

政府誘導(dǎo)型金融支持模式對于渝東南地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)而言有其合理性和必要性。其一，傳統(tǒng)的金融支持城鎮(zhèn)化模式已無法滿足渝東南地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化建設(shè)把人口和產(chǎn)業(yè)列為核心要素，注重經(jīng)濟增長而忽視了社會福利效益和生態(tài)效應(yīng)。新型城鎮(zhèn)化更加注重經(jīng)濟發(fā)展，更加關(guān)注環(huán)境改善、社會保障、社會服務(wù)、精神文明等要素，資金供給和金融服務(wù)需求隨之加大，強政府的行政推動和強市場的自發(fā)調(diào)節(jié)作用已無法為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供可持續(xù)性的金融服務(wù)。其二，渝東南民族地區(qū)城鎮(zhèn)化總體水平偏低，綜合發(fā)展水平不高，容易形成地方經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸，再加上渝東南地區(qū)深居老少邊窮地區(qū)，多民族、多宗教、多生態(tài)的特征，使得金融在支持城鎮(zhèn)化進程當中具有特殊性。在城鎮(zhèn)化中確保耦合的金融資源得到有效供給，需要政府科學(xué)的引導(dǎo)，進而對市場形成誘導(dǎo)。其三，渝東南民族地區(qū)金融市場的抑制效應(yīng)導(dǎo)致了市場失靈，客觀上使得該地區(qū)的金融資源具有公共產(chǎn)品的特性。缺乏政府的誘導(dǎo)機制，私人部門參與城鎮(zhèn)化建設(shè)投資的積極性不高，同時外源性資金介入不足。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要巨大的資金支持，需要政府部門進行科學(xué)的引導(dǎo)，對市場產(chǎn)生誘導(dǎo)，擴大私人部門的投資，加大外源性資金的介入力度，有效緩解資金供給不足的缺口。

四、政府誘導(dǎo)型金融支持渝東南地區(qū)城鎮(zhèn)化的政策建議

（一）商業(yè)銀行應(yīng)找準城鎮(zhèn)化信貸支持的切入點

城鎮(zhèn)化是要素聚集的綜合經(jīng)濟實體，渝東南民族地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)要實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)環(huán)保效益的有機統(tǒng)一。商業(yè)銀行應(yīng)根據(jù)渝東南民族地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)的特殊性，準確定位信貸支持城鎮(zhèn)化的切入點，避免盲目投入而產(chǎn)生信貸風險。第一，由于渝東南地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的非均衡性，商業(yè)銀行應(yīng)重點支持城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)以及城市功能的健全。第二，商業(yè)銀行在客戶選擇上應(yīng)具有多樣性，既要支持客戶創(chuàng)業(yè)群體，還要支持新型農(nóng)戶經(jīng)營群體。第三，不斷創(chuàng)新信貸產(chǎn)品，滿足新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體一攬子信貸需求。第四，商業(yè)銀行應(yīng)調(diào)整和優(yōu)化信貸政策，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的信貸管理模式，滿足農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的信貸需求。

（二）加大渝東南地縣域金融支持城鎮(zhèn)化建設(shè)力度

一方面，降低金融準入門檻，鼓勵和支持民間資本、外源性資金融入渝東南地區(qū)。政府應(yīng)主動投入資金進行誘導(dǎo)，吸引更多金融機構(gòu)和民間資本、外源性資本參與政策性、合作制金融的建設(shè)。結(jié)合渝東南地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下縣域金融發(fā)展的實際情況，政府、縣域金融機構(gòu)、金融中介組織和企業(yè)之間應(yīng)加強合作，共同建立有效的風險管理機制，防范金融風險。另一方面，打破區(qū)域壁壘，引導(dǎo)和鼓勵金融機構(gòu)跨區(qū)域進行業(yè)務(wù)交流與合作。

（三）給予渝東南民族地區(qū)稅收優(yōu)惠政策，誘導(dǎo)民間資本和外源性資金注入

渝東南民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，應(yīng)充分發(fā)揮稅收的經(jīng)濟杠桿作用，誘導(dǎo)投資者參與投資，加速城鎮(zhèn)化進程。渝東南地區(qū)具有民族地區(qū)、貧困地區(qū)、旅游示范區(qū)、生態(tài)保護區(qū)等特征，應(yīng)因地制宜制定特殊的優(yōu)惠政策。以稅收優(yōu)惠為手段，調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策，發(fā)揮稅收在產(chǎn)業(yè)調(diào)整上的調(diào)控作用，誘導(dǎo)各種資源加大對渝東南民族地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)的力度。

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The Research on the Financial Support for the Urbanization Construction of Ethnic Minority Areas of Southeastern Chongqing Induced by the Government

ZHANG Jun ?XIAO Yan

（Chongqing College of Finance and Economics， Yongchuan Chongqing 402160）

Abstract：The urbanization construction needs the financial support. Especially nowadays when the economy is globalized and the regional economy is integrated， the government-induced finance which combines the strong promotion of the internal market and the effective guidance of the external government will rapidly promote the process of the urbanization construction. As the ecological protection zone which is one of the five major functional zones in Chongqing， the urbanization construction of ethnic minority areas of southeastern Chongqing is facing such problems that the financial credit capital is greatly depended on， the introduction of the private investment and external capital are not sufficient， and the financing service develops slowly because the effective incentive and induction mechanism is absent， and the financial innovation system is not sound. In the process of the urbanization construction of ethnic minority areas of southeastern Chongqing， the governments effective guidance should be strengthened， the linkage effect of the government-induced finance should be given full play， the private investment should be actively guided， the external capital should be attracted into the region， a diversified financial innovation service system should be formed， and the strong financial support should be provided for the urbanization construction of ethnic minority areas of southeastern Chongqing.

Keywords： government-induced finance; urbanization; ethnic minority areas of southeastern Chongqing

責任編輯、校對：苗文龍