廣州市社區(qū)管理與攤販治理模式研究

陳秋燕，呂 躍，鄧翠馨，謝巧云，李高朋

（廣州大學(xué)，廣州 510006）

廣州市社區(qū)管理與攤販治理模式研究

陳秋燕，呂 躍，鄧翠馨，謝巧云，李高朋

（廣州大學(xué)，廣州 510006）

在面臨社會(huì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌“雙轉(zhuǎn)”期的廣州，城市化進(jìn)程中大量外來(lái)人口涌入，由此引發(fā)的社會(huì)管理風(fēng)險(xiǎn)與日俱增。傳統(tǒng)“大政府”社區(qū)治理模式已無(wú)法適應(yīng)新的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。近幾年，政府和基層群眾之間的關(guān)系問(wèn)題、外來(lái)人口就業(yè)問(wèn)題以及生存環(huán)境問(wèn)題引起了眾多學(xué)者的廣泛討論。本文將以廣州市為例，采用理論分析、實(shí)證分析研究和多主體問(wèn)卷調(diào)查研究方法，重點(diǎn)對(duì)社區(qū)管理和攤販治理模式進(jìn)行研究。

社區(qū)治理；地?cái)偨?jīng)濟(jì)；多中心治理

1　廣州市社區(qū)治理現(xiàn)狀及問(wèn)題分析

自十一屆三中全會(huì)以來(lái)，在經(jīng)濟(jì)全球化、城市化和現(xiàn)代化的多重驅(qū)動(dòng)下，廣州市社區(qū)治理呈現(xiàn)出新的局面。從1986年政府提出社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)，到十六屆六中全會(huì)提出和諧社會(huì)建設(shè)至今，社區(qū)作為社會(huì)基層組織形式，與社會(huì)的整體和諧密不可分。政府開(kāi)始重視發(fā)展社區(qū)自治權(quán)利，逐步實(shí)現(xiàn)從“單位人”到“社會(huì)人”的轉(zhuǎn)變。截至2013年數(shù)據(jù)顯示，廣州市流動(dòng)人口首次反超廣州市常住人口，省內(nèi)農(nóng)村人口和外省城市人口居多。自由職業(yè)者、外來(lái)人口失業(yè)人口的不斷增多，加速了新貧困階層的出現(xiàn)。階級(jí)分化嚴(yán)重和社會(huì)財(cái)富分配不均等問(wèn)題加劇了治理的復(fù)雜性。對(duì)于當(dāng)下出現(xiàn)的治理危機(jī)，舊制度下的社區(qū)形態(tài)并沒(méi)有足夠的和經(jīng)驗(yàn)去應(yīng)對(duì)。

1.1治理現(xiàn)狀的多元復(fù)雜

雙轉(zhuǎn)型時(shí)期人口流動(dòng)加速造成社區(qū)人口結(jié)構(gòu)多元化，社區(qū)治理要求提高社區(qū)服務(wù)質(zhì)量，涵蓋更廣的被服務(wù)人群。社區(qū)主體復(fù)雜化和社區(qū)居民需求多元化，傳統(tǒng)的社區(qū)職能顯然已經(jīng)無(wú)法滿足人們的需求。

一些社區(qū)邊緣形成了“兩不管”地帶，城管（政府部門）管不好，社區(qū)也管不了。因地?cái)偨?jīng)營(yíng)的流動(dòng)性、不規(guī)范性、異質(zhì)性，攤販主長(zhǎng)期以來(lái)成為游走在邊緣地帶的“兩難管”群體。攤販多為外來(lái)人口，居住地分散，集聚在人流量大的社區(qū)周邊，由于缺乏良性引導(dǎo)，對(duì)社區(qū)的衛(wèi)生環(huán)境和居民生活帶來(lái)諸多負(fù)面影響。

1.2治理主體單一，服務(wù)人群狹隘

傳統(tǒng)治理體制長(zhǎng)期采用單一主體治理模式，過(guò)分強(qiáng)調(diào)政府和管理部門在執(zhí)法中的權(quán)威性，整體表現(xiàn)為“大政府，小社會(huì)”，自上而下對(duì)社會(huì)事務(wù)實(shí)行單一性、命令式的管理。

社區(qū)管理結(jié)構(gòu)不合理，自治和監(jiān)管水平低下。作為中心社區(qū)管理主體的街道辦事處、居委會(huì)，支配主要社區(qū)資源，長(zhǎng)期將攤販拒之門外。非政府組織和居民很少能真正參與生活環(huán)境的管理。攤販主作為社區(qū)轄域內(nèi)的經(jīng)營(yíng)者、社區(qū)利益的相關(guān)者，脫離于社區(qū)，無(wú)從獲得經(jīng)營(yíng)地的社區(qū)資源。

1.3服務(wù)人員專業(yè)性不足

當(dāng)前，從事社區(qū)管理服務(wù)的人員主要是街道辦事處和居委會(huì)人員，以及少數(shù)家綜社工人員。由于服務(wù)人員從業(yè)門檻低，人員準(zhǔn)入制度不嚴(yán)格，使得服務(wù)人員素質(zhì)參差不齊，綜合服務(wù)水平不高，地域服務(wù)水平不均等。此外，管理人員專業(yè)技能較為單一，未能更好地在管理過(guò)程中評(píng)估多方需求和科學(xué)地分析社區(qū)管理和流動(dòng)攤販間的相互關(guān)系及相互作用，一直沿用“老辦法”管理“新社區(qū)”。

2　廣州市地?cái)偨?jīng)濟(jì)現(xiàn)狀及問(wèn)題分析

地?cái)偨?jīng)濟(jì)是指通過(guò)擺地?cái)偒@得收入來(lái)源形成的一種經(jīng)濟(jì)形式，在緩解就業(yè)壓力、滿足不同需求和促進(jìn)消費(fèi)等方面發(fā)揮作用。但是，地?cái)偟拇嬖谝彩沟脧V州市的城市衛(wèi)生環(huán)境、外來(lái)流動(dòng)人口的管理難度增加。

本次研究分別針對(duì)消費(fèi)者、疏導(dǎo)區(qū)攤販以及非疏導(dǎo)區(qū)攤販三個(gè)利益關(guān)系群體發(fā)出遞進(jìn)式問(wèn)卷共550份，平均有效率為93%。發(fā)放地點(diǎn)分別是大學(xué)城和海珠區(qū)南州街瀝滘村環(huán)城高速橋下攤販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)、越秀區(qū)云雙南路雙燕崗攤販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)。經(jīng)分析得出當(dāng)前廣州市地?cái)偣芾泶嬖谶@樣幾個(gè)核心問(wèn)題。

2.1整治手段強(qiáng)硬，攤販主與城管關(guān)系長(zhǎng)期僵持不下

城管執(zhí)法始于20世紀(jì)80年代，采用巡視的執(zhí)法方式，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的亂擺賣行為即刻進(jìn)行取締和處罰。治理手段粗暴簡(jiǎn)單，整頓手法一邊倒。近年來(lái)由此引發(fā)了大量攤販與城管街頭暴力爭(zhēng)執(zhí)的負(fù)面案件。就如何看待城管部門的治理行為的問(wèn)題上，有高達(dá)88%的被采訪廣州市民表示對(duì)政府治理行為不滿，希望會(huì)采取更有效的作為；43%的市民認(rèn)為應(yīng)該“以保障商販生存生活權(quán)利為重點(diǎn)，允許流動(dòng)商販在部分街道沿街設(shè)點(diǎn)”，一味禁止只會(huì)禁而不止，觸發(fā)社會(huì)階層的對(duì)立與仇恨；分別有22%和28%的人選擇“尋求二者平衡”和“拓寬就業(yè)渠道，減少商販”，而7%的群眾則傾向于“以市容環(huán)境為重點(diǎn)，嚴(yán)厲打擊小商販”。

2.2政府單一壟斷治理，治理主體單一，溝通方向單一

廣州市當(dāng)前的治理方式是政府權(quán)力主導(dǎo)，城管部門負(fù)責(zé)管理，為部分?jǐn)傌溙峁┦鑼?dǎo)區(qū)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。但是大多數(shù)攤販仍維持在非疏導(dǎo)區(qū)零散設(shè)攤經(jīng)營(yíng)的狀態(tài)。同時(shí)，缺乏相應(yīng)開(kāi)放而完善的民意反饋機(jī)制，造成溝通斷層。攤販主作為社會(huì)底層勞作人民，缺乏表達(dá)利益訴求的平臺(tái)，導(dǎo)致地?cái)傊卫韱?wèn)題得不到根本成效。

2.3試行疏導(dǎo)區(qū)成效不明顯

2010年8月，廣州市首批三個(gè)“走鬼”集中擺賣點(diǎn)相繼在荔灣區(qū)南源街、逢源街和蘿崗區(qū)青年路開(kāi)張，收編“走鬼”定點(diǎn)正規(guī)經(jīng)營(yíng)。廣州市城管委通報(bào)，力爭(zhēng)3 年內(nèi)建成120處，引導(dǎo)10萬(wàn)流動(dòng)商販入室入場(chǎng)入點(diǎn)經(jīng)營(yíng)，3年內(nèi)建成120處臨時(shí)疏導(dǎo)區(qū)。但是，仍然有接近20萬(wàn)流動(dòng)攤販處在“人人喊打”的情境。

在隨機(jī)接受調(diào)查的流動(dòng)攤販中，67%的人表示未曾聽(tīng)說(shuō)過(guò)疏導(dǎo)區(qū)。除廣州市政府出臺(tái)相關(guān)政策后宣傳教育工作力度不足外，疏導(dǎo)區(qū)管理費(fèi)用過(guò)高，設(shè)點(diǎn)位置和建設(shè)數(shù)量不合理，疏導(dǎo)區(qū)周邊流動(dòng)攤販的不平等競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題，均打擊了守法經(jīng)營(yíng)攤販主的積極性，使得疏導(dǎo)區(qū)的發(fā)展止步不前。

2.4內(nèi)外因素的制約和限制

目前仍沒(méi)有社會(huì)民眾和非政府組織同政府共同參與社會(huì)治理的相關(guān)法律法規(guī)，基層人民的主體權(quán)利得不到保障，各主體在治理過(guò)程中分工不明，這是外因；攤販等社會(huì)民眾社會(huì)治理參與意識(shí)不強(qiáng)，參與能力不足，“象征性參與”多于“實(shí)質(zhì)性參與”，一時(shí)間難以一下子承擔(dān)起政府放權(quán)而來(lái)的職責(zé)，這是內(nèi)因。

總的來(lái)說(shuō)，過(guò)渡時(shí)期的地?cái)偨?jīng)濟(jì)，處于半合法化半被驅(qū)逐的尷尬地位，在城市重點(diǎn)地區(qū)仍然堅(jiān)持排斥性的“堵”，在合適區(qū)域建設(shè)疏導(dǎo)區(qū)進(jìn)行包容性的“疏”。

3　社區(qū)治理模式理論基礎(chǔ)分析

3.1“善治”理論模式

善治是通過(guò)有效的雙向溝通來(lái)傾聽(tīng)民意和合作決策，來(lái)預(yù)見(jiàn)社會(huì)危機(jī)，解決社會(huì)問(wèn)題和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，最終達(dá)到互利共贏的公共管理模式?！吧浦巍钡奶岢?，源于中國(guó)古代的政治詞匯和亞里士多德的哲學(xué)思想當(dāng)中，現(xiàn)象征一種重視政府與公民對(duì)社會(huì)的合作管理理念，提倡合作治理，為探討新型社區(qū)管理方式提供了一個(gè)新的視角。

3.2多中心社區(qū)治理模式

社區(qū)治理理論最初源于西方，美國(guó)學(xué)者埃莉塔·奧斯特羅姆夫婦提出了多中心治理理論，強(qiáng)調(diào)多元權(quán)利主體平等共同參與社區(qū)管理，各權(quán)利主體之間民主、合作、和諧法制、地位同等。結(jié)合中國(guó)實(shí)際，基于當(dāng)前基層群體和非政府組織能力薄弱，不能單純套用西方的自由資本模式。與此同時(shí)，越來(lái)越多的學(xué)者指出必須承認(rèn)地?cái)偨?jīng)濟(jì)存在的必然性和合理性，接納他們成為城市的一個(gè)部分。社會(huì)學(xué)家王明美認(rèn)為：“地?cái)偨?jīng)濟(jì)，是人類最原始，也是最有生命力的商業(yè)活動(dòng)之一，城市應(yīng)該為地?cái)傄蛔濉山墶薄?/p>

4　社區(qū)治理—攤販管理模式對(duì)策分析

4.1轉(zhuǎn)變政府職能，扶持社會(huì)組織

轉(zhuǎn)變政府的中心地位，讓政府（城管部門）職能從“控制”向“監(jiān)督監(jiān)管”轉(zhuǎn)變。同時(shí)發(fā)揮非政府組織的‘紐帶’的作用，協(xié)調(diào)政府、社區(qū)、市民與攤販之間的關(guān)系，尋求攤販利益、市民需求和城市秩序之間的平衡，使政府包括城管部門從大量瑣碎繁雜的事務(wù)中解脫出來(lái)，同時(shí)強(qiáng)化民主參與，實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治。

4.2成立地?cái)偨?jīng)營(yíng)管理協(xié)會(huì)

地?cái)偨?jīng)營(yíng)管理協(xié)會(huì)是由地?cái)傂袠I(yè)內(nèi)部成立、通過(guò)民主選舉管理層、科學(xué)制定行業(yè)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者共同遵守的規(guī)章制度、致力于解決經(jīng)營(yíng)問(wèn)題和經(jīng)營(yíng)糾紛的行業(yè)自治組織。在日常經(jīng)營(yíng)中，攤販個(gè)別問(wèn)題可以通過(guò)行業(yè)自治組織先行解決，進(jìn)而再到社區(qū)，將大大減少政府相關(guān)工作，且更有利于問(wèn)題的針對(duì)性解決。協(xié)會(huì)的定位是協(xié)助政府部門管理流動(dòng)攤販、實(shí)現(xiàn)自我管理、促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展。協(xié)會(huì)代表廣大攤販主發(fā)聲，為他們爭(zhēng)取生存和經(jīng)營(yíng)權(quán)利，同時(shí)也約束了攤販主自身的經(jīng)營(yíng)行為，防止亂擺賣、隨意處理廢棄物和不合理的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)等行為。

4.3擴(kuò)大社區(qū)自治權(quán)利，完善社區(qū)轄區(qū)內(nèi)攤販經(jīng)營(yíng)監(jiān)管制度

將傳統(tǒng)的城管及相關(guān)管理部門職能轉(zhuǎn)移到社區(qū)治理范疇，真正為社區(qū)“增權(quán)”。由社區(qū)自治基層組織（街道辦事處、居民委員會(huì)等）聯(lián)合有關(guān)專家，協(xié)同地?cái)偨?jīng)營(yíng)管理協(xié)會(huì)，共同制定社區(qū)治理?xiàng)l例，設(shè)計(jì)管理方案，明確社區(qū)轄區(qū)內(nèi)一切攤販經(jīng)營(yíng)的準(zhǔn)入、登記、取得經(jīng)營(yíng)許可及監(jiān)管程序，辦理地?cái)倻?zhǔn)入、登記手續(xù)及日常管理辦法等。

成立社區(qū)地?cái)傊卫肀O(jiān)管部門，與政府城管部門共同負(fù)有監(jiān)管職責(zé)。監(jiān)管部門人員由城市規(guī)劃專業(yè)人員、社會(huì)事務(wù)辦公室工作人員、衛(wèi)生安全檢測(cè)人員、社會(huì)危機(jī)管理專家、社區(qū)內(nèi)攤販主代表、社區(qū)居民代表等相關(guān)人員組成，定期向社區(qū)反饋經(jīng)營(yíng)管理出現(xiàn)的問(wèn)題和提出意見(jiàn)。

4.4長(zhǎng)期購(gòu)買專項(xiàng)社會(huì)工作服務(wù)

自近幾年政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的正面效應(yīng)凸顯，不斷有社區(qū)管理研究者將目光轉(zhuǎn)而投放到社區(qū)工作專業(yè)服務(wù)上，預(yù)見(jiàn)未來(lái)社會(huì)工作組織參與管理的主體地位。攤販屬于社會(huì)底層弱勢(shì)群體之一，存在許多生存問(wèn)題、家庭糾紛等問(wèn)題需要社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)的介入。政府可以設(shè)立地?cái)傊卫韺ｍ?xiàng)社會(huì)工作服務(wù)試點(diǎn)，該專項(xiàng)服務(wù)致力于協(xié)助解決攤販生存困難、家庭糾紛、語(yǔ)言障礙、適應(yīng)融入等，提高攤販維護(hù)公共秩序與衛(wèi)生的意識(shí)，同時(shí)增強(qiáng)其社區(qū)歸屬感。

4.5打造廣州城市特色文化

廣州是個(gè)以經(jīng)濟(jì)文化包容性著稱的城市?！吧浦巍钡恼粌H僅是要整治好地?cái)偨?jīng)濟(jì)，更要巧妙地將其利用起來(lái)，成為城市文化建設(shè)的一股新力量。興建廣州地?cái)偨?jīng)營(yíng)特色區(qū)，加強(qiáng)和諧社區(qū)攤販管理點(diǎn)建設(shè)，鼓勵(lì)地?cái)傊鬟M(jìn)駐依法經(jīng)營(yíng)，適當(dāng)進(jìn)行監(jiān)管，打造特色區(qū)品牌，并作為新型城市文化的重要項(xiàng)目之一積極推廣。

4.6構(gòu)建“政府—社團(tuán)—社區(qū)—公民—流動(dòng)攤販”的多中心社區(qū)治理模式

從中國(guó)實(shí)際出發(fā)，通過(guò)社區(qū)治理權(quán)從單一主體到多元主體轉(zhuǎn)變，形成政府主導(dǎo)，由黨委、政府機(jī)構(gòu)、社區(qū)自治組織（居民委員會(huì)和居民代表大會(huì)）、社區(qū)中介組織、轄區(qū)單位、行業(yè)自治協(xié)會(huì)等共同參與的社區(qū)治理模式，明確各個(gè)主體的角色分工，培養(yǎng)各個(gè)成員的社區(qū)主人公意識(shí)，引導(dǎo)社區(qū)內(nèi)的良性互動(dòng)。

4.7成立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估隊(duì)伍

根據(jù)社區(qū)危機(jī)管理理論，在不斷革新體制的同時(shí)，也要關(guān)注地?cái)偨?jīng)營(yíng)隨城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)態(tài)發(fā)展不同階段的具體需求，做好應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的方案，預(yù)見(jiàn)社區(qū)危機(jī)發(fā)生、解決社區(qū)危機(jī)問(wèn)題以及危機(jī)結(jié)束后的社會(huì)功能恢復(fù)，將一切可能引起社區(qū)危機(jī)的因素都要列入考量。

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廣州大學(xué)國(guó)家級(jí)大學(xué)生創(chuàng)新訓(xùn)練項(xiàng)目（201411078023）。