改革、民怨，唯一的選擇？

卜樂

政府公共行政改革行之多年，成效如何大概仁者見仁、智者見智，不可一概而論。但2015新政府上臺之後，民眾對於改革期待的重任自然落在他們肩上，市民的監(jiān)督、批評或者建言都應(yīng)該用心去傾聽與體會。

方向易尋，行路艱難

2015進(jìn)行中的行政改革，如果從整體需要給出一個評價的話，那必然是“方向正確，但步伐緩慢”，這也是對近年政府行政改革的一貫評價。在改革方向上政府選擇正確，例如實行中央招聘從而避免用人唯親等文化的氾濫，事實上很多地區(qū)多採用類似的方向，是同一個藥方，只不過在實施細(xì)節(jié)上出現(xiàn)問題而已，通過中央招聘增強(qiáng)了用人選才的公平性，但今年似乎過於嚴(yán)格往往造成標(biāo)準(zhǔn)呆板，缺乏了彈性，所以仍然具有改革調(diào)整的空間。同時，新一屆上任後不僅加強(qiáng)了政府部門的依法施政，更強(qiáng)化了跨部門間的合作。但是跨部門間的合作仍然進(jìn)步較慢，不得不提及法律層面的原因，現(xiàn)時澳門對於私隱權(quán)的規(guī)定例如納稅資料的處理，在法律層面有嚴(yán)格的限制，要想從一個部門流轉(zhuǎn)到另外一個部門仍需要冗長的程序，以致影響部門的效率與運(yùn)作?，F(xiàn)在單純依靠公共評審委員會的居中認(rèn)定，仍然無法解決現(xiàn)實需求，因此也會出現(xiàn)不少聲音呼籲設(shè)立一個新部門，總協(xié)調(diào)跨部門間的合作事宜。當(dāng)然在政治上的考量、社會力量的限制與經(jīng)濟(jì)策略的平衡都會影響現(xiàn)有的改革。

而對於媒體與坊間常常呼籲的“精兵簡政”，其實簡政容易精兵難，這自然受到了公職法的限制，往往出現(xiàn)“請人容易，炒人難”的局面。如今的“精兵”更大的希望在於對年輕公職人員的培訓(xùn)，而年齡稍長的公職人員自身往往對培訓(xùn)的興趣熱情不高，也不容易接受新的挑戰(zhàn)與改變，而強(qiáng)化年輕職員的培訓(xùn)有利於提高他們的處理能力與應(yīng)對能力。長遠(yuǎn)的“精兵”策略的考量則必須要從中央招聘做起，從制度上進(jìn)一步實現(xiàn)量少質(zhì)高的“精兵”局面。而對於“簡政”，民政總署與不少部門的的服務(wù)職能重疊，應(yīng)該分出一些職能，同時加速機(jī)構(gòu)重組等進(jìn)行，將不少擾民的舉措與行政步驟在機(jī)構(gòu)優(yōu)化、職能轉(zhuǎn)化的過程中不斷得到簡化。如此一來，例如申訴機(jī)制這種耗時持久、資料複雜的程序就可以藉助政府提供的“一地式服務(wù)”來獲得簡便，當(dāng)然這與政府宣導(dǎo)的“一站式服務(wù)”的簡化方向還有一段發(fā)展距離。

職能易講，溝通尚缺

公共行政改革第一站自然要從政府職能觀察起，多年來政府職能與部門間職能關(guān)係是否理順一直是社會關(guān)注的焦點。政府的職能其實全世界的政府都大同小異，不是澳門單有，但職能重疊的現(xiàn)象在澳門確實較為嚴(yán)重，“你做，我又做”與“你不做，我不做”的兩種偏執(zhí)情況在政府運(yùn)轉(zhuǎn)中時常發(fā)生，這樣不僅徒增市民的反感與怨言，更降低了政府總體施政的進(jìn)程與效率。因而職能的明確與轉(zhuǎn)變是迫切需要回應(yīng)市民的訴求。

首先，從跨部門合作角度看，必須理順各部門關(guān)係，以澳門之前推動的“公民教育”為例，教青局與民政總署就存在職能重疊的部分，本身龐大複雜的工作就會出現(xiàn)雙方同時進(jìn)行或者同時不進(jìn)行的情況，從而浪費(fèi)了大量的工作資源。如何強(qiáng)調(diào)內(nèi)部的溝通與部門間的溝通協(xié)作，對於現(xiàn)有部門而言是一項重要挑戰(zhàn)。在實際的運(yùn)轉(zhuǎn)過程中，部門自身對本部門職能的認(rèn)知與可能需要合作的他部門對此職能的認(rèn)知也可能存在較大差異，這樣的跨部門溝通也是需要事前準(zhǔn)備與理順關(guān)係的。

再者，從政府總體職能的角度看，需明確哪些是政府必須為之的。在這一點上，政府與人民的認(rèn)知往往不同，民眾認(rèn)為政府的很多行為實際是“亂撒錢”，缺乏規(guī)劃，不面對當(dāng)下棘手問題;而政府則認(rèn)為是從長遠(yuǎn)角度看待社會的總體發(fā)展，顯然政府與民眾在諸多議題上未有共識，這是一個嚴(yán)重的問題，政府在體現(xiàn)職能的同時必須要向人民清楚地解釋很多領(lǐng)域的改革為什麼現(xiàn)下還無法做到。例如有關(guān)“超支”與“收回閒置用地”的民間呼聲，政府需要學(xué)會在現(xiàn)有的自由民主制度下如何更加高效的與民眾直接溝通、互動，如此才能在清楚自身職能的基礎(chǔ)上制定政策，解決相對重要的民生與社會發(fā)展議題，單單派錢雖有“多多益善”的錯覺，但是否能保證社會的永續(xù)發(fā)展，恐怕不易輕易為之。

明晰職能需要公職人員的智慧，公職人員自身的管理規(guī)範(fàn)化、科學(xué)化又需要更加有力的制度配套。在公務(wù)員團(tuán)隊中無法避免“能者多勞，不能者少勞”的局面，但是長期下去少部分人員的低效執(zhí)行難免拖累總體施政與加深市民怨言，十年前早有關(guān)於“提前退休”的制度安排的聲音，也許今時今日的民眾還未能充分接受，但此時也到了考慮的時候。在英國、加拿大等國往往鼓勵提前退休，從而提升政府整體效能，優(yōu)化人力資源配置，“提前退休”早有先例。至於十年前關(guān)於此制度的疑慮主要在於當(dāng)時博彩業(yè)開始開放發(fā)展，如果安排提前退休制度擔(dān)心外資企業(yè)挖角，使得政府真正的人才加速流失，而如今澳門賭收確定連續(xù)17個月下跌，外部博彩競爭加速，博彩業(yè)本身的吸引力相對減弱，對於“提前退休”制度的衝擊也隨之減少，因而如何適時討論該制度也考驗著居民、社會、政府三方的智慧。

決策輕出，執(zhí)行無督

當(dāng)職能與人員就位後，不可避免的便是政府的決策與執(zhí)行。在回歸後新的政治制度不斷完善的情形下，過去決策前不進(jìn)行溝通，過於擔(dān)心決策公開後民眾的反彈與相關(guān)問題的風(fēng)氣雖然隨之減少，但在施政中仍可以看出舊有陋習(xí)的端倪，政府在民主制度中的勇氣尚不足夠，擔(dān)心民間的反彈其實是不必要的，只有適時的監(jiān)督、鞭策與反彈才能促進(jìn)施政更加有效地進(jìn)行。而不少官員不熟悉在新的決策機(jī)制中如何操作決策溝通等環(huán)節(jié)，導(dǎo)致政策透明度不高，如此便造成了政府施政莫名的恐懼，對自己的能力的懷疑使得民眾無法看到政府真正在推動施政的進(jìn)行，而新的領(lǐng)導(dǎo)層和新一代的年輕公職人員在這一點上進(jìn)步較大，也更加努力學(xué)習(xí)應(yīng)對之策。

在執(zhí)行環(huán)節(jié)上，政府自然不希望有人管制，就如同學(xué)生喜歡自由不希望有課業(yè)、考試、老師的束縛，但是只有有力的監(jiān)督才能加快執(zhí)行的進(jìn)程與效率，特別是在問責(zé)上的監(jiān)督。高官問責(zé)制已經(jīng)研究多時，可能明年也將會推出，這樣一項嚴(yán)格制度的推出其實一方面給予高官在施政上的壓力，也能夠為下屬官員帶來責(zé)任問責(zé)的壓力，客觀上減少腐敗與慵懶之風(fēng)，同時如果能夠?qū)⑹忻竦拿褚馀c滿意度作為一部分納入高官問責(zé)制必然推動民間與制度性的監(jiān)督強(qiáng)化，從而提高從政人員的清廉度與執(zhí)行力。談及“決策與執(zhí)行”環(huán)節(jié)，最讓市民、政府、社會都“有感”的想必其中之一就是輕軌了，在決策環(huán)節(jié)未能做到及時的公開透明，而在“超支”與“預(yù)算”部分又未能做到全局與細(xì)節(jié)評估，例如有關(guān)通貨膨脹的評估不能單靠經(jīng)濟(jì)學(xué)家對於總體澳門通膨的估算，更要看到未來5-10年不同基礎(chǔ)建設(shè)行業(yè)的通貨膨脹，這樣的能力也許現(xiàn)時的政府還尚未擁有，但在新興科技日新月異的氛圍中，大可以尋求外來人才來完成系統(tǒng)性工作，進(jìn)行多項全面的評估與建議，否則經(jīng)濟(jì)範(fàn)疇內(nèi)的通脹就包括了食物、建材、不同行業(yè)薪資水平、交通工具等多種評估，政府何來如此龐大的人力、物力一一估算。同樣執(zhí)行監(jiān)督的缺乏也是現(xiàn)實中的無奈，目前的立法會在監(jiān)督功能上無法發(fā)揮較為強(qiáng)勁的功能，議員獲取的相關(guān)數(shù)據(jù)資料來源缺乏且分散，議員針對專業(yè)議題的專業(yè)性議政能力也有待提高，這都限制了立法會與議員對於政府執(zhí)行的監(jiān)督功能。長此以往，必然很多執(zhí)行上弊端重重，曠日持久，政府、市民、社會好像無人是贏家。

諮詢遍地，何處參與

政府的決策與執(zhí)行中公眾參與不可或缺，一場場的諮詢會確實遍地開花，但似乎問題沒解決，民怨未化解，澳門究竟需要怎樣的公眾參與與諮詢？不難看出，當(dāng)下政府依據(jù)《咨詢法》多採用民調(diào)方式來詢問市民意願，問題尚且清晰，但是解決方法不夠清晰，只有單方政府詢問，缺乏雙方的互動，如此之後便只有上街遊行、示威抗議的舉動，所以單一的“你問他答”的府民溝通模式多少有些力度不足。公民參與式的活動是正常行為，即使在新加坡，高官落區(qū)互動，直接與民眾溝通、聽取民意都是社會常態(tài)，澳門現(xiàn)時的高官缺乏這方面的訓(xùn)練，也使得官員畏於民間溝通，堵塞了本應(yīng)該直接暢通的途徑，未來必須強(qiáng)化新一代官員與青年公職人員的溝通能力，如此才能更加從容地溝通與傾聽民意，解釋政策用意。畢竟單純透過社團(tuán)的溝通，難免帶有不同社團(tuán)的利益色彩，在不同的議題上彼此間的博弈甚多，與其如此，不如多加學(xué)會與人民溝通，在直接民意的基礎(chǔ)上制定出更加符合民生，體現(xiàn)民聲的合理政策。

與此同時，政策在溝通環(huán)節(jié)也應(yīng)該加強(qiáng)“focus-group”（焦點討論小組）的設(shè)立與參與，積極主動的探討政府不清楚的議題，藉助專業(yè)人士的評估與互動，更好地了解政策的利弊，如此一來不僅提升了政府的形象，讓民眾感受到政府“主動施政”的誠意，而非是“少做少錯，不做不錯”的被動應(yīng)對。同時，在互動的過程中必然面對四面八方的批評，當(dāng)政府真正學(xué)會傾聽批評、接受批評時又可以實際推動政策的完善和廣納各方建言，因此改變心態(tài)想必是政府種種改革中必須跨出的第一步，否則2015懸而未決的難題勢必拖延到2016乃至未來，雖然改革在緩慢前行，但是細(xì)微的改變卻是刻不容緩地時時在發(fā)生。