政府處理“閒置土地”引發(fā)社會(huì)關(guān)注的思考

冷鐵勛

今年上半年，有關(guān)澳門(mén)“閒置土地”的處理問(wèn)題引發(fā)了社會(huì)的持續(xù)廣泛關(guān)注。人們不僅關(guān)注政府為何“放生”以前被社會(huì)上視為“閒置土地”範(fàn)圍內(nèi)的16幅土地後不及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)？當(dāng)時(shí)“放生”的標(biāo)準(zhǔn)是什麼？更為關(guān)注的是，已被政府宣佈批給失效的18幅“閒置土地”最終能否真的回收？能回收的話何時(shí)可回收？因?yàn)?8幅土地原承批人如社會(huì)所料都已提出司法上訴。此外，政府今年上半年稱有5幅土地短期內(nèi)會(huì)被宣佈批給失效回收，另有9幅土地則正在分析中。惟時(shí)到今日，仍無(wú)下文，這同樣引發(fā)了社會(huì)的關(guān)注。持續(xù)廣泛的社會(huì)關(guān)注，確實(shí)值得人們深思。

政府“放生”所謂“閒置土地”後應(yīng)適時(shí)向社會(huì)公開(kāi)

目前媒體廣為使用的“閒置土地”和“放生”的表述，並非澳門(mén)土地法律制度中的專業(yè)術(shù)語(yǔ)，其中“放生”連法律術(shù)語(yǔ)都談不上，屬典型的形象表述。所謂“閒置土地”在法律上是指承批人未依政府依法批出的批給合同的約定期限履行利用土地的義務(wù)，被政府依法宣告為批給失效而回收的土地。按照澳門(mén)新《土地法》的規(guī)定，除獲批土地未完成利用開(kāi)發(fā)而被宣告批給失效並回收外，承批人在合同或法定期間內(nèi)不繳付溢價(jià)金、未經(jīng)預(yù)先許可而修改批給合同用途或更改土地的利用、土地的使用偏離批給的目的等，也會(huì)導(dǎo)致被政府宣告解除批給而回收土地。至於“放生”，則是社會(huì)上的形象說(shuō)法，在法律上指承批人未依政府依法批出的批給合同的約定期限履行利用土地的義務(wù)，但基於不可歸責(zé)於承批人的理由，政府決定不宣告批給失效，並不回收土地。

為確保土地承批人嚴(yán)格按照批給合同的約定期限經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)土地，澳門(mén)新《土地法》把“切實(shí)有效利用土地”作為一項(xiàng)原則加以規(guī)定。同時(shí)，新《土地法》還對(duì)承批人提交建築計(jì)劃、其他專業(yè)計(jì)劃、申請(qǐng)工程準(zhǔn)照、開(kāi)始工程、完成工程的期間分別作了具體規(guī)定。為加強(qiáng)政府對(duì)土地承批人切實(shí)有效利用土地的監(jiān)管責(zé)任，新《土地法》把監(jiān)察原則作為土地使用及利用的一項(xiàng)原則，規(guī)定政府有責(zé)任跟進(jìn)批給土地的狀況，並按土地法或合同規(guī)定科以倘有的罰則，以確保達(dá)至有關(guān)批給的目的。為便於認(rèn)定承批人是否履行利用土地義務(wù)，新《土地法》分別對(duì)“利用的完成”和“利用的證明”予以明確規(guī)定，具有較強(qiáng)的可操作性。如該法第106條第一款規(guī)定：“如屬臨時(shí)批給土地以興建都市建築物的情況，僅於全部完成獲核準(zhǔn)計(jì)劃所載建築物的內(nèi)外工程，且已履行為有關(guān)批給而設(shè)定的特別負(fù)擔(dān)時(shí)，方視作已完成利用?！?/p>

應(yīng)該說(shuō)，新《土地法》為督促承批人切實(shí)有效利用土地以及政府部門(mén)嚴(yán)格管理批出的土地提供了法律依據(jù)，實(shí)現(xiàn)了有法可依。因此，對(duì)於未依批給合同訂定的期限履行利用土義務(wù)的承批人，不論政府決定宣告批給失效而回收土地，還是決定不宣告批給失效而不回收土地，都應(yīng)有法律上的依據(jù)，這也是依法行政的基本要求和應(yīng)有之義。問(wèn)題是，政府決定宣告批給失效而回收18幅土地時(shí)，能夠做到適時(shí)向社會(huì)公開(kāi)，並表明都是因承批人無(wú)按合同所訂定的期限履行利用土地的義務(wù)，但對(duì)社會(huì)早就廣泛關(guān)注的疑似“閒置土地”範(fàn)圍內(nèi)的16幅土地，政府認(rèn)為不屬批給失效範(fàn)圍的“閒置土地”而沒(méi)有作出宣告批給失效的決定後，並沒(méi)有象決定宣告批給失效後那樣適時(shí)向社會(huì)公開(kāi)。直至新一屆政府運(yùn)作一段時(shí)間後，才由運(yùn)輸工務(wù)司司長(zhǎng)說(shuō)出上述16幅土地在上一屆政府時(shí)就已“放生”，由此引發(fā)社會(huì)對(duì)政府如此處理手法的質(zhì)疑和不滿。雖然政府隨後作出回應(yīng)，強(qiáng)調(diào)按程序、依法律、有聽(tīng)證才作“放生”決定，並表明會(huì)嚴(yán)格跟進(jìn)獲批土地能否得到有效運(yùn)用，但這仍沒(méi)有完全釋除人們心中的疑慮。既然政府當(dāng)時(shí)是依法律程序和法律規(guī)定去做的，適時(shí)向社會(huì)公開(kāi)有關(guān)情況更為妥當(dāng)，這既是打造陽(yáng)光政府的要求，也是取得社會(huì)廣泛理解與認(rèn)同的適當(dāng)方式。畢竟在澳門(mén)，土地資源的稀缺，使得“閒置土地”的處理問(wèn)題異常敏感。其實(shí)，澳門(mén)新《土地法》把公眾知情明確規(guī)定為土地管理應(yīng)遵守的一項(xiàng)原則。該法規(guī)定政府應(yīng)透過(guò)適當(dāng)方式讓公眾了解土地批給及占用的程序，這其中應(yīng)包括對(duì)那些承批人未依批給合同訂定的期限履行利用義務(wù)但政府不決定回收土地的情況。因此，就是從嚴(yán)格執(zhí)行新《土地法》的角度看，政府在對(duì)有關(guān)的“閒置土地”作出決定不宣告批給失效後，也要適時(shí)告知公眾。希望政府能從這次“閒置土地”處理事件中查找不足，不斷提高依法施政水平。

政府要高度重視並認(rèn)真應(yīng)對(duì)訴訟

政府決定宣告批給失效而回收的18幅土地的承批人都已依法向法院提起了訴訟。不僅作為當(dāng)事方的政府與承批人非常關(guān)注法院的判決結(jié)果，社會(huì)各界也同樣關(guān)注。畢竟澳門(mén)人多地稀，公屋、私樓供應(yīng)不足，土地是關(guān)鍵。法院在審理承批人不服政府決定回收土地而起訴的相關(guān)案件中，會(huì)嚴(yán)格依照法律的規(guī)定審查政府回收土地的決定是否符合法律的規(guī)定、承批人起訴的理由是否成立。根據(jù)新《土地法》的規(guī)定，承批人未在批給合同訂定期限內(nèi)履行利用義務(wù)，政府可依法決定宣告批給失效而回收土地。由於新《土地法》對(duì)土地的利用期間及利用的證明作了規(guī)定，相信法庭爭(zhēng)辯的焦點(diǎn)在於：如何認(rèn)定承批人是否依批給合同履行了利用土地義務(wù)？在認(rèn)定承批人未依約履行利用土地義務(wù)時(shí)應(yīng)歸責(zé)於政府的行政失當(dāng)還是承批人的過(guò)錯(cuò)？爭(zhēng)辯焦點(diǎn)中，後一個(gè)焦點(diǎn)尤為關(guān)鍵，它直接決定了承批人還是政府會(huì)贏得有關(guān)的訴訟。如屬歸責(zé)於承批人的原因?qū)е缕湮匆兰s履行利用土地義務(wù)，則政府可能成功回收土地。如屬不可歸責(zé)於承批人的原因，相反是歸責(zé)於政府的行政失當(dāng)?shù)脑?，那政府就面臨不能回收土地的風(fēng)險(xiǎn)。這種情形如果發(fā)生的話，政府就要嚴(yán)格依法追究相關(guān)人員的責(zé)任。

政府決定宣告批給失效而回收18幅土地的行為已經(jīng)完成，由此而引發(fā)的爭(zhēng)議亦已進(jìn)入司法程序，法庭只會(huì)根據(jù)雙方當(dāng)事人提供的相關(guān)證據(jù)來(lái)分析判斷各自的主張。因此，對(duì)於承批人有否依批給合同約定期限履行利用土地義務(wù)、政府在管理有關(guān)土地利用過(guò)程中有否行政失當(dāng)?shù)仁聦?shí)，最終都要靠證據(jù)在法庭上來(lái)說(shuō)話。所謂有理擺在庭上、證據(jù)擺在庭上，說(shuō)的就是這個(gè)道理。鑒此，政府雖然在作出回收土地的決定時(shí)認(rèn)為承批人未依約履行利用土地義務(wù)可歸責(zé)於承批人，但對(duì)應(yīng)訴仍切不可有半點(diǎn)疏心大意，而是要高度重視並認(rèn)真應(yīng)對(duì)相關(guān)的訴訟。如果因?yàn)槭钦畱?yīng)訴時(shí)收集材料等準(zhǔn)備工作不足，或準(zhǔn)備工作出現(xiàn)瑕疵甚至失誤而導(dǎo)致敗訴的話，那極易引發(fā)公眾對(duì)政府的信任危機(jī)。必要時(shí)，政府可整合其所屬部門(mén)法律專家的力量做好相關(guān)的應(yīng)訴工作。

政府既要嚴(yán)格執(zhí)行新《土地法》，

又要積極推動(dòng)新《土地法》的完善

土地是澳門(mén)最稀缺也是最寶貴的資源，要切實(shí)有效利用好澳門(mén)的土地資源，特區(qū)政府負(fù)有依法監(jiān)管的重大責(zé)任。對(duì)此，《澳門(mén)基本法》有規(guī)定，澳門(mén)新《土地法》更有要求?！栋拈T(mén)基本法》第七條明確規(guī)定，澳門(mén)特別行政區(qū)境內(nèi)屬於國(guó)家所有的土地，由澳門(mén)特別行政區(qū)政府負(fù)責(zé)管理、使用、開(kāi)發(fā)出租或批給個(gè)人、法人使用或開(kāi)發(fā)。2014年3月1日起生效的澳門(mén)新《土地法》，則就土地使用及利用方面的權(quán)利的設(shè)定、行使、變更、移轉(zhuǎn)及消滅等制度作了系統(tǒng)、具體規(guī)定，並強(qiáng)化了政府管理土地的監(jiān)察責(zé)任。新《土地法》不僅對(duì)土地的批給從程序、實(shí)體上作了較為詳盡的規(guī)定，而且還明確規(guī)定政府有責(zé)任跟進(jìn)批給或占用土地的狀況。這些規(guī)定內(nèi)容，既涉及土地使用人的權(quán)利和義務(wù)，也涉及政府的權(quán)力和責(zé)任。政府自身首先要嚴(yán)格遵守法律規(guī)定，正當(dāng)行使權(quán)力，尤其對(duì)一些程序性事項(xiàng)的處理必須嚴(yán)守法定要求，切不可因自身違法或出現(xiàn)瑕疵導(dǎo)致土地監(jiān)管不力而使土地不能切實(shí)有效利用。此外，政府批出土地後，不能一批了事，不問(wèn)不管後續(xù)的事務(wù)，還要負(fù)起責(zé)任，監(jiān)管承批人使用或利用土地要遵守法律和合同規(guī)定。如果承批人有違反新《土地法》或合同約定的情形，則必須嚴(yán)格按照新《土地法》或合同的規(guī)定科處倘有的罰則，以確保新《土地法》及合同能得到切實(shí)有效的執(zhí)行，進(jìn)而確保達(dá)至有關(guān)批給或占用的目的。當(dāng)然，政府無(wú)論是批出土地、續(xù)期還是收回土地，都是具體的行政行為，因而也要嚴(yán)格遵守澳門(mén)《行政程序法典》等的要求。

政府在嚴(yán)格執(zhí)行新《土地法》時(shí)，還要注意結(jié)合執(zhí)法的實(shí)際情況評(píng)估法律適用的效果。如果發(fā)現(xiàn)新《土地法》的相關(guān)規(guī)定不利於土地的切實(shí)有效利用或土地的監(jiān)管，或者相關(guān)規(guī)定還存在法律漏洞等，應(yīng)適時(shí)推動(dòng)相關(guān)規(guī)定的完善。切不可認(rèn)為新《土地法》頒佈實(shí)施不久，進(jìn)行修訂會(huì)有損法律的穩(wěn)定性和嚴(yán)肅性。一切應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，確有修訂必要的，應(yīng)適時(shí)修訂，這才是不唯書(shū)、只唯實(shí)的科學(xué)態(tài)度。如今年5月有多位法律專業(yè)背景的立法會(huì)議員在議程前發(fā)言中關(guān)注新《土地法》第四十四條和第四十八條的適用，指出本澳不少批租地的批給即將到期，不少個(gè)案因批給未轉(zhuǎn)為確定而無(wú)法按新《土地法》規(guī)定自動(dòng)續(xù)期，甚至已進(jìn)行工程的土地有可能因未完成驗(yàn)樓及取得入夥紙，將面臨批給續(xù)期屆滿又未能續(xù)期，可能導(dǎo)致土地被收回的情形。若承批人在其中並無(wú)過(guò)錯(cuò)，則對(duì)承批人可能不公平。不僅如此，它還可能影響到眾多已購(gòu)買(mǎi)樓花的小業(yè)主利益，衝擊銀行貸款。鑒此，建築及地産業(yè)界人士認(rèn)為有必要檢討新《土地法》的相關(guān)條文。對(duì)這些意見(jiàn)，以及其他執(zhí)行新《土地法》中出現(xiàn)的問(wèn)題，政府要結(jié)合新《土地法》的適用情況，在認(rèn)真調(diào)研分析的基礎(chǔ)上，如認(rèn)為有合理性和迫切性，則應(yīng)積極推動(dòng)新《土地法》的完善。