奧巴馬政府東南亞安全戰(zhàn)略的特點與影響

劉　琳

奧巴馬政府東南亞安全戰(zhàn)略的特點與影響

劉琳

內容提要：奧巴馬政府上臺后，美國積極推進“亞太再平衡”戰(zhàn)略，并將強化與東南亞的關系作為重點，在其任期內給予東南亞前所未有的關注。出于維護美國在東南亞戰(zhàn)略、安全、經濟等利益的考慮，特別是要保持美國在該地區(qū)的主導地位和影響力，奧巴馬政府的東南亞安全戰(zhàn)略較之冷戰(zhàn)后美國歷屆政府更為全面、主動，戰(zhàn)略舉措更具實質性和多樣化，而這對地區(qū)安全產生復雜而深遠的影響。

安全戰(zhàn)略奧巴馬政府東南亞［美國］

一、影響奧巴馬政府東南亞安全戰(zhàn)略的主要因素

一是中國崛起因素凸顯。由于2008年國際金融危機對以美國為首的西方造成很大沖擊，美國國內預算面臨困難，中美實力對比差距進一步縮小。而在平衡中國日益上升的影響力方面，美國需要東南亞國家的配合與支持。作為中國近鄰，東南亞國家不僅長期奉行“大國平衡”戰(zhàn)略，而且部分國家還與中國存在領土海洋爭端，因此，美國意識到，“中國崛起是塑造東南亞安全競爭與合作未來的關鍵因素”。這構成了美國“再平衡”戰(zhàn)略著力借助東南亞且賦予其中心地位的根本原因。

二是地區(qū)各國與東盟整體在地區(qū)安全事務中發(fā)揮著越來越重要的作用。美國認為，從長期的歷史性趨勢來看，國際力量重心向亞太地區(qū)的轉移是不可避免的，而在這種大背景下，東南亞的戰(zhàn)略地位是不容忽視的，其在美國對外戰(zhàn)略格局中的地位應當提升。東南亞各國經濟雖受到金融危機影響而增速放緩，但依然是全球經濟增長較為強勁的地區(qū)，各國國防預算不斷增加，軍事現(xiàn)代化加速推進，東南亞各國維護自身安全的能力在增強。同時，各國的安全和軍事戰(zhàn)略的外向性也更為突出，從主要應對內部威脅轉向應對外部傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)。以東盟為中心的一系列地區(qū)安全合作機制，如東盟地區(qū)論壇（ARF）、東盟國防部長會議（ADMM）、東盟防長擴大會（ADMM+）等在地區(qū)安全問題上也變得更為積極活躍。

三是地區(qū)安全環(huán)境更趨復雜多變。本地區(qū)非傳統(tǒng)安全形勢依然嚴峻，如恐怖主義、海上安全、自然災害、傳染性疾病、跨國犯罪等。與此同時，地區(qū)領土海洋爭端等傳統(tǒng)安全問題日益凸顯，特別是南海問題逐漸升溫，大國的競爭和博弈在本地區(qū)也日益激烈。

這些都對美國東南亞安全戰(zhàn)略構成較大影響。例如，從戰(zhàn)略指向性來說，應對中國崛起的考慮在美國東南亞安全戰(zhàn)略中的比重明顯增加，美國的許多舉措都暗含著與中國較量、競爭的意味。此外，地區(qū)安全環(huán)境的復雜性和不確定性，特別是海洋領土爭端的凸顯，使得美國東南亞安全戰(zhàn)略中對海上安全的關切非常突出。

二、奧巴馬政府東南亞安全戰(zhàn)略的主要內容和特點

基于上述變化，出于維護美國在東南亞戰(zhàn)略、安全、經濟等利益的考慮，特別是要保持美國在該地區(qū)的主導地位和影響力，奧巴馬政府東南亞安全戰(zhàn)略較之冷戰(zhàn)后美歷屆政府可謂更為全面、主動，戰(zhàn)略舉措更具實質性和多樣化。甚至可以說，與全球層面的“戰(zhàn)略收縮”態(tài)勢不同，奧巴馬政府的東南亞政策呈現(xiàn)出明顯的“戰(zhàn)略進取”姿態(tài)。

（一）大幅強化與菲律賓的同盟關系

同盟一直被視為美國亞太安全戰(zhàn)略的重要支柱。在推進東南亞安全戰(zhàn)略的過程中，美國也非常重視盟國的作用，特別是將鐵桿盟友菲律賓作為有力戰(zhàn)略抓手。雖然早在小布什政府時期，出于反恐戰(zhàn)爭的需要，美國已經在一定程度上強化了與菲律賓的軍事安全關系。但奧巴馬任內，美菲同盟關系的強化才是實質性的，兩國在防務安全領域的合作取得了比較大的突破性進展。主要體現(xiàn)在：一是兩國建立了雙邊戰(zhàn)略對話機制。2011年1月開啟的美菲年度雙邊戰(zhàn)略對話機制，實際上是美菲之間的“2+2”（外長+防長）機制，填補了美菲雙邊同盟關系的空白，也為美菲規(guī)劃、指導雙邊關系發(fā)展提供了重要平臺，“從防務和安全角度來說，雙邊戰(zhàn)略對話不斷為兩國軍隊在共同防御委員會和安全接觸委員會1框架下的定期磋商提供戰(zhàn)略指導”2。二是在2014年4月奧巴馬訪問菲律賓期間，美菲雙方簽署了《強化防務合作協(xié)議》。該協(xié)議為期10年，允許美國在菲律賓輪換駐軍，允許美軍使用菲軍事基地并預置武器裝備。2016年3月，在美菲第6次雙邊戰(zhàn)略對話上，雙方就落實該協(xié)議、允許美國使用菲5處軍事基地達成共識。這標志著美國在1992年完全撤出菲軍事基地后，真正意義上重返菲律賓。三是美國向菲律賓提供的軍事援助和軍事支持大幅增加。在奧巴馬任內，美國不僅先后向菲律賓提供了3艘二手“漢密爾頓”級巡邏艇，資助菲律賓海岸監(jiān)視系統(tǒng)建設，而且大幅增加對菲軍事援助數額，援助內容涉及對外軍事資助、國際軍事教育與訓練、防擴散、反恐等領域。2009～2013年，上述項目每年額度分別為3390.5萬美元、3647.5萬美元、2346.6萬美元、3847.9萬美元、3604.2萬美元，而2015年僅對外軍事資助一項就達4000萬美元。

（二）重視發(fā)展與地區(qū)新伙伴的關系

奧巴馬政府上臺后，美國不僅鞏固了與菲、泰的同盟關系，還積極加強與本地區(qū)重要國家新加坡、印度尼西亞、馬來西亞和越南的關系。2010年美國《四年防務評估報告》明確提出，“在東南亞，我們正在努力……深化與新加坡的伙伴關系，并與印尼、馬來西亞和越南發(fā)展新的戰(zhàn)略關系”。為此，美國不僅進一步加強了與新加坡的戰(zhàn)略伙伴關系，還分別在2010年、2013年和2014年與印尼、越南和馬來西亞建立了全面伙伴關系。2015年10月，美國和印尼又將兩國關系升級為戰(zhàn)略伙伴關系。美國此舉的目的，一方面，是讓這些國家能夠分擔其安全負擔，從而應對共同的安全挑戰(zhàn)；另一方面，是實現(xiàn)其與東南亞國家關系的機制化，使其與東南亞國家的合作建立在更為經常、規(guī)范的基礎上，并確保這種勢頭得以延續(xù)至下屆政府。

在與印尼、越南和馬來西亞構筑全面伙伴關系的過程中，奧巴馬政府主要從幾個方面著手：一是建立高層對話與磋商機制。例如，美國與印尼建立一個由外長牽頭的聯(lián)合委員會，負責指導雙方的合作，該委員會下設6個工作組，分別負責民主和公民社會、教育、氣候和環(huán)境、貿易和投資、安全、能源方面的合作。美國與越南雖沒有設立統(tǒng)管全局的聯(lián)合委員會來指導雙方的合作，但是兩國也建立了一些對話機制，如政治、安全和國防對話機制、國防政策對話機制以及人權對話機制。二是確立優(yōu)先或重點合作領域。例如，美國和越南明確，將主要關注9個方面的合作：政治和外交合作，貿易和經濟關系，科學和技術合作，教育合作，環(huán)境和衛(wèi)生，越戰(zhàn)遺留問題，國防與安全，促進和保護人權，以及文化、旅游和體育。美國和印尼在2010年9月出臺的一份雙邊合作《行動計劃》中，明確雙方合作將關注3大類54個合作領域，這3大類分別是政治與安全合作，經濟和發(fā)展合作，以及社會文化、教育、科學、技術和其他合作。

（三）高調推進與東盟組織的關系

除了注重與盟國和伙伴的雙邊關系外，奧巴馬政府也很重視與東盟整體的關系。這既是為了使美國與東南亞的關系更為全面，同時也是考慮到東盟一體化進程加速后，東盟作為一個整體在地區(qū)的戰(zhàn)略分量進一步加重。在奧巴馬上任后，美國在強化與東盟關系方面采取了一系列舉措，包括：加入《東南亞友好合作條約》、任命首位駐東盟大使、啟動“美國—東盟領導人會議”、舉行美國—東盟國防部長非正式會晤。2016年2月，美國與東盟10國領導人還在加利福尼亞安納伯格莊園舉行了一次特別峰會。

（四）積極參與和塑造地區(qū)多邊機制

奧巴馬政府對東盟主導建立的一系列地區(qū)多邊機制高度重視。這一方面是為了適應地區(qū)安全形勢的變化，彌補其在冷戰(zhàn)時期所建立的“軸幅”體系的不足，另一方面則是其打造所謂“基于規(guī)則”的地區(qū)秩序的一種重要手段。為此，美國不僅積極參與地區(qū)多邊機制的活動，還試圖塑造這些機制的議程，影響其發(fā)展方向，使其在解決地區(qū)安全問題方面發(fā)揮更具實質性的作用，以擴大美國的影響力和按照美國希望的模式推進地區(qū)安全秩序的構建。主要體現(xiàn)在：一是2011年美國正式成為東亞峰會成員國，并企圖將峰會打造成一個討論迫切的戰(zhàn)略和政治問題（如核不擴散、海上安全、災害應對和人道主義救援）的論壇，作為推進其地區(qū)戰(zhàn)略的重要抓手。二是積極參與東盟地區(qū)論壇（ARF）各項活動，希拉里和克里國務卿在奧巴馬任內從未缺席過ARF外長會，與小布什政府時期賴斯3年內兩次缺席ARF會議形成鮮明對比。美國還積極參與ARF各專門小組的活動，在海上安全、反恐及防擴散等領域多次擔任領導國，表現(xiàn)活躍。三是極力鼓動東盟在東盟防長擴大會、“香格里拉對話”等地區(qū)多邊機制和論壇上，討論南海問題等敏感問題，并試圖在會后的聲明或宣言中體現(xiàn)美國的態(tài)度和意志。四是推動“跨太平洋伙伴關系協(xié)定”（TPP）和“湄公河下游倡議”，利用多邊機制推動在經濟、人文等方面與東盟的合作，并試圖利用規(guī)則重塑對東南亞地區(qū)經濟的影響力。

（五）顯著加強在本地區(qū)軍事存在和部署

冷戰(zhàn)結束后，美國在亞太的軍事存在一直以東北亞為重點，在東南亞沒有固定的大型軍事基地，在軍事部署上呈現(xiàn)出明顯的“北重南輕”態(tài)勢。奧巴馬政府上臺后，作為強化在亞太軍事部署的重要一環(huán)，以及打造“地理上更分散、作戰(zhàn)上更靈活、政治上更可持續(xù)”的亞太兵力態(tài)勢戰(zhàn)略的一部分，美國在東南亞地區(qū)的軍事存在和部署顯著強化，可以說是奧巴馬政府“亞太再平衡”戰(zhàn)略最為引人關注的一個方面。美國不僅重返菲律賓軍事基地，并在馬來西亞、印尼等國獲得基地使用權，而且通過艦艇訪問、軍事演習等手段，以動態(tài)方式變相實現(xiàn)在本地區(qū)常態(tài)化軍事存在。例如，據美國國會研究局提供的資料顯示，在2000年前后，美國軍艦每年訪問馬來西亞的次數僅為個位數，到2009年增加到10次，2011年則激增至30次。自2003年以來，美國軍艦每年都造訪越南港口，艦艇類型也從作戰(zhàn)艦艇擴大到非作戰(zhàn)艦艇，越南船塢還開始對?？康拿琅炋峁┚S修服務。另外，美國與本地區(qū)國家每年都要舉行數十場雙邊、多邊軍事演習，如美菲“肩并肩”演習、“兩棲登陸”演習，美泰新“金色眼鏡蛇”演習，美與東盟多國舉行的“卡拉特”演習、“東南亞合作反恐”演習等。美國還強調加強南海周邊國家海上態(tài)勢感知能力。2013～2017年，美國向菲律賓國家海岸監(jiān)視中心提供1900萬美元，用于相關建設，并向馬來西亞、印尼一體化海上監(jiān)視系統(tǒng)提供了大量援助。美國試圖通過上述舉措，構建南海通用作戰(zhàn)圖像。美國的這些舉措，使其在東南亞的軍事存在得以明顯加強，特別是在南海周邊地區(qū)實現(xiàn)了靜態(tài)部署與動態(tài)部署相結合、近距離部署與遠距離部署相互補充、偵察監(jiān)視能力與遠程打擊能力相互配合的態(tài)勢，部署的針對性更強，且體現(xiàn)了以戰(zhàn)略預置和威懾為主、尋求多點進入、增加對手戰(zhàn)時計劃復雜性的特點。

（六）不斷加大對南海問題的介入

奧巴馬政府在南海問題上的高調，與其前幾任政府形成鮮明反差，同時也構成其東南亞安全戰(zhàn)略的一個非常重要的組成部分。自2010年美國前國務卿希拉里在ARF宣稱南海關乎美國“國家利益”以來，美國對南海問題的政策實際上已從“不介入”“中立”轉變?yōu)椤胺e極介入”，從幕后走到臺前，從間接干預轉向直接干預。這表現(xiàn)在：其一，美國政要多次就南海問題發(fā)表講話，支持甚至鼓勵東盟將南海問題列入多邊機制議程，不斷炒熱南海問題。其二，美國對菲律賓、越南等國在南海的作為給予縱容、支持，鼓動東盟聲索國向中國發(fā)難，從而在南海問題上“攪渾水”。其三，加緊在南海周邊的軍事和戰(zhàn)略布局，包括與菲律賓達成《強化防務合作協(xié)議》，向新加坡派駐瀕海戰(zhàn)斗艦，在澳大利亞達爾文部署海軍陸戰(zhàn)隊，加強與印尼、馬來西亞、越南的軍事合作等。其四，以維護南海航行自由為借口，派出軍艦實施“航行自由”行動，并將其常態(tài)化，“赤膊上陣”干預南海問題。其五，支持菲律賓發(fā)起的南海仲裁案，并極力敦促中國與東盟達成更具約束力的“南海行為準則”，企圖在法理、規(guī)則等層面對中國施加壓力。顯然，美國正在將南海問題作為其東南亞戰(zhàn)略乃至亞太戰(zhàn)略的重要抓手，希望以此來實現(xiàn)其在東南亞的戰(zhàn)略目標，特別是通過南海問題強化與東盟各國的安全關系，并對中國形成牽制。不僅如此，美國還將南海問題視為中美亞太戰(zhàn)略競爭的重要一環(huán)。進入21世紀以來，國際和美國國內形勢發(fā)生了巨大變化，南海問題在美對華戰(zhàn)略中的權重加大。美認為，南海問題已經成為事關中美海洋權力消長的全局性問題。因此，企圖通過有限度地激化南海爭端，惡化中國與南海爭端國家之間的關系，為中國制造困境，以達到遏制中國、遲滯中國發(fā)展步伐的目的。

總之，奧巴馬政府是冷戰(zhàn)結束后對東南亞著力最大、接觸最多的一屆美國政府，成為美國亞太戰(zhàn)略調整最突出的一個方面，這既與東南亞戰(zhàn)略重要性的提升有關，也與美國亞太戰(zhàn)略總體布局有關。從深層次講，奧巴馬政府如此看重東南亞，是為了維護其在東南亞的影響力，同時對中國在這一地區(qū)影響力的擴大形成牽制。伴隨著中國崛起及中美戰(zhàn)略競爭的加劇，東南亞今后可能在美國亞太戰(zhàn)略中將成為更為重要的一部分。

三、奧巴馬政府東南亞安全戰(zhàn)略的影響

奧巴馬政府強勢“重返東南亞”，采取多種措施推進其東南亞安全戰(zhàn)略，對地區(qū)安全產生了復雜的影響，增加了地區(qū)局勢的不確定性。

首先，奧巴馬政府的東南亞安全戰(zhàn)略較之冷戰(zhàn)后美國歷屆政府，針對中國的意圖最為明顯。但是，這種平衡中國影響力、擴大美國在該地區(qū)影響力的“零和”對抗思維，顯然不利于中美關系的發(fā)展，也不利于東南亞地區(qū)的穩(wěn)定和東南亞區(qū)域秩序的構建。例如，美國在南海問題上的介入是奧巴馬政府東南亞安全戰(zhàn)略中非常突出的一個方面，但是拉攏東南亞國家對中國集體施壓，并在南海采取“航行自由”行動等反制性舉措，不僅不利于南海問題的解決，還增加了南海問題的復雜性。東南亞國家雖然希望美國保持在本地區(qū)存在，但對美國擴大對南海問題介入也是心存疑慮的，因為中美博弈的加劇可能導致東盟陷入困境。

其次，奧巴馬在任期內對東南亞高度關注，全方位強化了與東盟所有國家及東盟組織的關系，彌補了因小布什政府時期對東南亞“善意忽視”而造成的美國在本地區(qū)影響力的下降，美國與東盟關系提升到一個較高的層次。另外，美國試圖通過TPP和南海問題，在經濟和安全兩個方面離間中國與東盟關系，特別是在安全問題上，東南亞國家對美國的倚重有所加大，這必將對中國與東盟關系的發(fā)展構成挑戰(zhàn)。

再次，美國對東南亞關注的加大，與地區(qū)其他大國日本、印度、澳大利亞對本地區(qū)的關注恰好處于重疊期，中國也將東南亞視為周邊外交的優(yōu)先重點，這意味著各大國在東南亞地區(qū)的博弈將更趨激烈，而中美在本地區(qū)的競爭則將成為影響東南亞地區(qū)安全的重要因素。東南亞各國如何延續(xù)其“大國平衡”政策，各大國如何處理好彼此關系，將是未來需要關注的重點。

注釋/引文：

1.共同防御委員會和安全接觸委員會是美菲軍事合作的兩個專門協(xié)調機構，前者負責兩國政府間聯(lián)絡和磋商共同關切的軍事議題，致力于提升兩國防務；后者則就恐怖主義、跨國犯罪、海洋安全、自然災害等非傳統(tǒng)安全威脅進行聯(lián)絡與磋商。

2.US Department of State， U.S.-Philippines Bilateral Security Dialogue Press Conference， January 21， 2015.

［1］Rising China and the U.S. Rebalancing to Southeast Asia， Prepared Statement by Dr.Ely Ratner before the U.S.-China Economic and Security Review Commission， March 13，2014.

［2］張凱.重返東南亞：美國的“戰(zhàn)略進取”及其影響［M］.當代世界.2016（3）.

［3］US Department of State， U.S.-Philippines Bilateral Security Dialogue Press Conference， January 21， 2015.

［4］宋清潤.“從亞太再平衡”戰(zhàn)略看美菲軍事同盟關系［M］.國際研究參考.2015（1）.

［5］Department of Defense， Quadrennial Defense Review，F(xiàn)ebruary 2010， http://www.defense.gov/home/features/2014/ 0314_sdr/qdr/docs/QDR_as_of_12Feb10_1000.pdf.

［6］Prashanth Parameswaran， Explaining US Strategic Partnerships in the Asia-Pacific Region: Origins， Developments，and Prospects， Contemporary Southeast Asia Vol. 36， No.2 （2014）.

［7］李向陽主編.亞太地區(qū)發(fā)展報告（2013）.北京：社會科學文獻出版社，2013.

［8］李益波.安靜的合作：美馬軍事關系的演進及前景.太平洋學報.2016（5）.

［9］Fact Sheet：U.S. Building Maritime Capacity in Southeast Asia， Office of the Press Secretary， the White House，November 17， 2015.

（責任編輯：何荷）

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ISSN1002-4484（2016）08-0067-04

劉琳，軍事科學院外國軍事研究部亞非軍事研究室副研究員，上校

奧巴馬政府上臺后，提出美國要“重返亞洲”（后改稱“亞太再平衡”），其核心是將資源和精力從中東轉移到亞太。在此后的8年任期內，奧巴馬政府不遺余力地推進“亞太再平衡”戰(zhàn)略，可以說，這是奧巴馬最重要的外交遺產之一。在該戰(zhàn)略中，美國對東南亞的關注是突出的亮點。正如美國智庫“新美國安全中心”資深學者帕特里克·克羅寧所說，美國與東南亞關系的轉型是奧巴馬總統(tǒng)“亞太再平衡”戰(zhàn)略中最具前瞻性的要素。之所以如此，一方面是美國在該地區(qū)具有日益重要的政治、經濟和安全利益，另一方面是在21世紀的頭10年，美國忙于反恐戰(zhàn)爭，對東南亞地區(qū)重視不夠，而與此同時，中國在本地區(qū)影響力不斷擴大，讓美國感受到壓力，擔心失去其主導地位?；诖?，奧巴馬政府將目光投向東南亞，在其任期內給予東南亞前所未有的關注。