規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃“多規(guī)融合”探索

摘要：“多規(guī)融合”有利于國土空間的統(tǒng)籌開發(fā)利用，有利于促進節(jié)約資源和保護環(huán)境，有利于各項規(guī)劃的順利實施，現(xiàn)階段，我國規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的任務(wù)及目標都存在缺失的情況，進行“多規(guī)融合”具有非常強的現(xiàn)實意義。本文將分析目前各項相關(guān)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃協(xié)調(diào)銜接方面存在的主要問題及原因，提出實現(xiàn)“多規(guī)融合”的政策措施和操作辦法。

關(guān)鍵詞：規(guī)劃；土地利用總體規(guī)劃；多規(guī)融合；探索

在我國，土地規(guī)劃與利用分屬于不同的部門，在土地總體規(guī)劃過程中，各個部門之間缺乏有效溝通，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃流程及方法，這直接導(dǎo)致各地不同程度存在相關(guān)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃協(xié)調(diào)銜接不夠的情況。

一、相關(guān)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃間協(xié)調(diào)銜接存在的問題及原因分析

土地利用的層面是非常寬泛的，與土地利用相關(guān)的規(guī)劃主要有城鄉(xiāng)規(guī)劃，能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，林業(yè)生態(tài)規(guī)劃等，這些不同的土地利用分屬于不同的管理部門。由于規(guī)劃種類多，規(guī)劃的部門和行業(yè)色彩濃厚，難以超越部門利益與視野來制定整個國土空間開發(fā)體系。這致使我國土地規(guī)劃難以統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

1、城鄉(xiāng)規(guī)劃在城鎮(zhèn)用地規(guī)模、布局等方面與土地利用總體規(guī)劃銜接不夠

隨著我國城市建設(shè)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化進程的加快，科學(xué)規(guī)范的城鄉(xiāng)規(guī)劃可以根據(jù)人口增長、人口流動、經(jīng)濟發(fā)展等綜合因素來確定規(guī)劃的力度與寬度。合理利用城鄉(xiāng)土地，統(tǒng)籌土地利用與人口增長、經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系。不過在目前的城鄉(xiāng)規(guī)劃中，存在著很多問題。這些問題主要表現(xiàn)在，城鄉(xiāng)規(guī)劃土地利用的不合理，不科學(xué)，未能有效地將土地利用與城鄉(xiāng)之間的動態(tài)變化因素考慮進去，如人口的流動性，很多地方在進行城鄉(xiāng)規(guī)劃時，往往只注重考量靜態(tài)的因素，未能將經(jīng)濟增長、人口流動等統(tǒng)籌考量，致使城鄉(xiāng)土地規(guī)劃與利用不科學(xué)不規(guī)范。更主要的是，很多地方在進行城鄉(xiāng)規(guī)劃時，未能將城鎮(zhèn)發(fā)展所需的土地規(guī)模及城鎮(zhèn)各個土地利用的合理布局等，與城鄉(xiāng)總體規(guī)劃步調(diào)一致。兩者之間銜接不當(dāng)，會滋生土地浪費，規(guī)劃不合理，破壞土地資源等后果。

2、土地規(guī)劃的內(nèi)容涵蓋不全面，部分重點方面缺失

科學(xué)的土地總體規(guī)劃是一個大的系統(tǒng)，在這個系統(tǒng)中包含著建設(shè)用地、交通用地、農(nóng)業(yè)用地、綠化用地、水利用地、能源用地等等諸多方面。不過落實在具體的土地規(guī)劃中，因這些不同的土地規(guī)劃分屬于不同的管理部門，部門之間缺乏有機統(tǒng)一的協(xié)調(diào)，缺乏“互通互達”的溝通，導(dǎo)致不同的土地規(guī)劃時間上不同步，空間上容易發(fā)生錯位交叉，嚴重影響土地規(guī)劃的進展，也嚴重制約著土地規(guī)劃的質(zhì)量。在很多地方的土地規(guī)劃中，雖然建設(shè)用地的規(guī)劃是主要矛盾，其他土地規(guī)劃是次要矛盾，但在實踐中，往往過分放大了主要矛盾，建設(shè)用地規(guī)劃嚴重擠占了其他土地利用規(guī)劃，導(dǎo)致土地規(guī)劃嚴重失衡。

3、林業(yè)及生態(tài)保護等規(guī)劃落實不到位

在土地規(guī)劃與利用中，建設(shè)用地、交通、能源等是主要方面，也是土地規(guī)劃與利用的重點。但也不可忽視林業(yè)及生態(tài)保護等土地規(guī)劃的協(xié)調(diào)性與一致性。特別是在我國大力提倡生態(tài)環(huán)保的節(jié)約經(jīng)濟的今天，在土地規(guī)劃與利用中，將綠化用地、生態(tài)用地等重點凸顯，已經(jīng)是很多城市規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃中的重要命題。雖然這些生態(tài)環(huán)保的土地規(guī)劃已經(jīng)深入人心，但在實際工作中，總會存在一些有意或者無意的因素，影響和制約著土地規(guī)劃的統(tǒng)籌安排。以林業(yè)用地為例，林業(yè)土地規(guī)劃歸屬于林業(yè)部門，在土地規(guī)劃中，因林業(yè)部門是一個單獨的行政部門，其土地規(guī)劃往往滯后于其他土地規(guī)劃，這導(dǎo)致很多項目的土地規(guī)劃與利用已經(jīng)如火如荼地進行，而林業(yè)規(guī)劃仍未施行。這種滯后性或者因協(xié)調(diào)性的缺欠，會直接影響林業(yè)規(guī)劃的正常開展，造成林業(yè)用地的缺失或數(shù)量減少，與規(guī)劃目的不一致，難以實現(xiàn)林業(yè)規(guī)劃的目的。

二、規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃“多軌融合”的探索

無論是城鄉(xiāng)規(guī)劃還是城市規(guī)劃，在相關(guān)規(guī)劃中，只有與土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)、相一致才能實現(xiàn)土地規(guī)劃的目的，才能收獲良好的規(guī)劃效果。

1、完善土地規(guī)劃的相關(guān)法制建設(shè)

目前我國缺乏土地規(guī)劃的統(tǒng)一的法律法規(guī)，這也是造成項目規(guī)劃與總體規(guī)劃之間缺乏協(xié)調(diào)的上層因素。因此在土地規(guī)劃過程中，首先應(yīng)該構(gòu)建與完善土地規(guī)劃的相關(guān)法制建設(shè)，搭建完整的空間規(guī)劃法制體系，通過法制建設(shè)來講各個部門之間的關(guān)系定位清晰，將各個規(guī)劃項目之間的層次及順序理順，有效規(guī)避因不同部門自行開展土地規(guī)劃，造成土地規(guī)劃失調(diào)的現(xiàn)象出現(xiàn)。

2、統(tǒng)一土地規(guī)劃的編制體系

在我國土地規(guī)劃與利用過程中，由于各個部門之間缺乏有機統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機制，造成土地利用與規(guī)劃的交叉錯位。就這要求在我國土地規(guī)劃中，要統(tǒng)一土地規(guī)劃的編制體系，由政府主導(dǎo)并牽頭，相關(guān)項目編制負責(zé)人等共同組成的土地規(guī)劃小組。在開展土地規(guī)劃與利用時，通過小組會議或者統(tǒng)一的電視會議等，明確將土地規(guī)劃的目的、內(nèi)容、方式等統(tǒng)一傳達給各個項目的負責(zé)人手中。各個項目規(guī)劃的負責(zé)人要根據(jù)自身實際，上報本部門的土地規(guī)劃，由小組探討決議。通過這樣的方式，能夠協(xié)調(diào)各個部門之間的關(guān)系，當(dāng)某個部門提成土地規(guī)劃時，其他部門可以進行商議探討，并可以適時公開。當(dāng)某個部門的土地規(guī)劃需要進行微調(diào)時，相關(guān)部門能夠進行及時的聯(lián)動微調(diào)。

3、構(gòu)建共同的編制資料網(wǎng)絡(luò)

在土地規(guī)劃過程中，各個部門在調(diào)查、制定、申報本部門的土地規(guī)劃時，可能因采用的資料不全或采用的資料的區(qū)別，影響了土地規(guī)劃的科學(xué)性。因此在實際工作中，應(yīng)該構(gòu)建統(tǒng)一的數(shù)據(jù)資料平臺，統(tǒng)一各個部門土地規(guī)劃制定的依據(jù)，這樣既可以較好地彌補個別部門收集資料難的窘境，又可以協(xié)調(diào)各個部門土地規(guī)劃的不同標準，提升土地規(guī)劃的統(tǒng)一性。

4、明確共同遵循的戰(zhàn)略目標

開展土地規(guī)劃與利用，各個部門的出發(fā)點不同，但其落腳點是相同的，也就是說個各個部門開展土地規(guī)劃的戰(zhàn)略目標是相同的。這就要求在開展土地規(guī)劃時，應(yīng)該讓各個部門明確共同遵守的戰(zhàn)略目標，并以戰(zhàn)略目標為任務(wù)，有效地開展土地規(guī)劃與利用。

總結(jié)

現(xiàn)階段，我國相關(guān)規(guī)劃與土地總體規(guī)劃之間缺乏協(xié)調(diào)與銜接，這導(dǎo)致土地規(guī)劃與利用不合理，不科學(xué)。為了有效彌補這一問題，可以探索規(guī)劃與土地規(guī)劃總體利用的“多規(guī)融合”，從而協(xié)調(diào)各個項目規(guī)劃之間的關(guān)系。

參考文獻：

[1]王志慧，土地利用總體規(guī)劃與土地管理工作的關(guān)系探討[J]，安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2013，4（25）；

[2]類淑霞，郝晉珉，土地利用總體規(guī)劃視角下的城市用地規(guī)模彈性控制研究[J]，安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2013，41（8）.