關于在公路工程造價管理工作中推進政府購買服務的思考

溫州市交通工程質量監(jiān)督局 溫州 325000

摘要：隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，公路基礎設施建設不斷加快，規(guī)模大、投資額多、社會關注度高。如何加強政府對公路工程造價的監(jiān)督管理，規(guī)范公路工程計價行為，在保證公路建設項目功能的前提下，合理確定投資，有效控制造價，使有限的人力、物力、財力得以充分利用，提高投資效益，確保公路事業(yè)的健康發(fā)展，是公路造價管理部門一直思考的問題。

關鍵詞：公路工程；造價管理；購買服務

1、公路工程造價管理的現(xiàn)狀

1.1、工程普遍規(guī)模大、結構復雜、造價高、綜合性強。公路工程建設項目具有點多、線長、面廣的特點；在建設里程上來講從幾十公里到上百公里，涉及的施工區(qū)域往往不止一個縣（市、區(qū)），尤其是高速公路和國省道干線的建設，一般都要跨越幾個縣（市、區(qū)）以上；工程建設項目投資額基本上是幾千萬、上億甚至幾百億，且質量要求高、形成時間長，戶外作業(yè)環(huán)境復雜不可控因素多，涉及的專項工程范圍廣，一般都涵括了路基、路面、橋梁、隧道等眾多專業(yè)，綜合性非常強，是一般的建筑工程所不能比擬。

1.2、工程建設前期階段造價管理工作不到位。由于工程造價管理在工程建設各階段工作中不確定因素較多，在實施過程中有可能出現(xiàn)預期外的事宜，因此在各階段的造價管理工作要有計劃性，提前進行有效的預防。特別是在項目的前期階段，造價管理人員應根據(jù)建設項目的建設條件，參與工程方案和實施方案的分析、論證，使投資估算的確定更切合實際，使工程造價從一開始就定位在較為合理的水平上。工程造價控制的基礎是前期工作，關鍵是工程設計，據(jù)統(tǒng)計分析，勘察設計費用一般只占公路建安費用的2 %左右，但對工程造價的影響度占75 %以上，在實際的設計過程中，公路工程設計人員較為注重工程設計標準，而忽略了工程施工的經(jīng)濟性，提高了后期施工成本控制的難度；多項方案對比選擇時，考慮不周全，僅僅考慮在項目的結構設計，沒有考慮到施工組織，無法在質量達到要求的同時兼顧經(jīng)濟性；許多設計人員僅僅負責設計工作，不會參加實踐的施工活動，對于施工過程的各個環(huán)節(jié)等沒有充分的了解，設計時會以理論為基礎，而忽視了實踐中的各種影響因素，可操作性不佳，造成施工中需要不斷的調整方案，變更設計，使得造價的控制效果不理想，施工過程成本管理不力，使公路工程項目的建設周期較長；所需要的各種材料價格波動較大，而在進行造價編制時，一般是采用與概算定額為基礎的編制方式，確定人工及原材料的消耗量，即預算價格制度，沒有考慮到市場的變化情況，計劃與實際差異較大等。

1.3、工程造價管理依然存在與市場脫節(jié)的“計劃”痕跡。公路建設項目的造價編制，仍然主要是依據(jù)交通部統(tǒng)一的定額，即便考慮了各地區(qū)的費率差異，仍然遠遠不能反映市場的供求變化與價格水平，不能反映企業(yè)的競爭水平，這不利于企業(yè)施工水平的提高和資源的合理配置。

1.4、公路工程造價管理隊伍建設落后。據(jù)數(shù)據(jù)顯示，我國現(xiàn)有公路造價人員不僅數(shù)量不夠，而且素質上更是參差不齊，有施工與管理經(jīng)驗的人員少，精通價格理論與造價實務的人更少。面對工程建設各階段的審查工作，少數(shù)的幾個造價管理人員在短時間內(nèi)對上報的造價難以深入查漏補缺，影響了造價管理工作的質量。

1.5、工程造價管理體制不健全。與發(fā)達國家相比我國工程造價管理體制的建立起步較晚，與之相配套的法律法規(guī)尚有不足。計委、交通、建設等政府各相關部門各自為政，各立章法，客觀上存在相互間的聯(lián)系和協(xié)調不足，容易造成造價管理方面的漏洞與混亂。

2、在公路工程造價管理中推進政府購買服務的可行性

2.1、政府購買服務的定義和發(fā)展趨勢。政府購買服務，是指政府將原來由自己直接舉辦的、為社會發(fā)展和人民生活提供服務的事項，通過購買服務等方式交由社會組織來承接，是一種“政府承擔、定向委托、合同管理、評估兌現(xiàn)”的新型的公共服務方式。政府購買服務已經(jīng)成為一種國際趨勢，在一些發(fā)達的國家已有成熟的做法，也是一些發(fā)展中國家和地區(qū)政府改革的重要手段和措施。

2.2、政府購買服務的類別。政府購買服務通常有兩大類，一類是政府自己作為消費者向市場的購買服務，如政府部門的保潔、保安、電腦維護、車輛租用等，另一類是政府作為提供某類服務的責任主體，向社會公眾或特定消費者提供的服務?？煞譃樯鐣葷椭伟驳鹊纳鐓^(qū)公共服務；特殊人群教育和學前教育等的非基礎性教育服務；行業(yè)調查和業(yè)務咨詢等的行業(yè)性公共服務；審計和公證等的技術性中立性公共服務等，在公路工程造價管理工程中推進政府購買服務是屬于技術性中立性公共服務。

2.3、政府購買服務的條件。在政府購買服務時，一般需要具備以下條件：一是市場上有大量的服務提供者；二是服務品本身要易于列出詳細的質量要求和標準；三是政府間接購買服務時，受益主體應當十分明確；四是政府有能力對政策和管理進行全過程的控制，能夠進行正確的評價和有效的監(jiān)督。公路工程造價管理工作中一個重要環(huán)節(jié)是工程造價的審查，通常的審查方法有逐項審查法和重點審查法。而目前在造價管理市場上，較大部分社會中介機構發(fā)展基礎較好，服務質量較高，具有較強的競爭性，政府購買服務受益主體清晰明確，而且政府可以列出詳細的質量要求和標準，有能力對政策和管理進行全過程的控制，能夠進行正確的評價和有效的監(jiān)督，如杭州局、寧波站，溫州的住建系統(tǒng)等已進行積極的實踐，印證了在造價管理工作中推進政府購買服務的可行性和優(yōu)越性。

3、公路工程造價管理中推進政府購買服務的意義

3.1、政府購買服務是一種制度創(chuàng)新。政府購買服務是政府公共服務方式的轉變，是一種“政府承擔、定項委托、合同管理、評估兌現(xiàn)”的新型政府服務方式。更確切地說，是公共服務制度變遷過程中實現(xiàn)從行政范式向契約范式轉換的一種表現(xiàn)，其本質上是一種契約關系，包括公共服務的提供者、生產(chǎn)者和消費者之間的契約關系。

3.2、有利于造價管理機構政府職能的轉變。推廣政府購買服務是加快轉變政府職能、提高公共服務供給水平和效率、建設服務型政府的重要途徑。以“有限政府、無限服務”為理念，按照“市場化運作、契約化管理”的基本思路，改變社會事務事無巨細均由政府大包大攬的做法，把市場能辦的，多放給市場。把社會可以做好的，就交給社會，拓展社會與政府的合作交流渠道，調動各方面積極性、發(fā)揮社會優(yōu)勢，增強社會活力，最大限度地發(fā)揮市場和非政府組織的力量在資源配置中的作用，目前，造價文件的審查制度是由建設單位自愿委托中介機構編制清單，再報送造價管理機構組織審查，審查內(nèi)容范圍廣，考慮綜合因素多，加上十二五以來交通建設的推進，工作量大、時間緊、人手不夠等問題突出。如果造價管理逐步從審查制轉變到備案制，則有利合理控制造價，提高造價審查質量。

3.3、有利于政府與社會的合作伙伴關系，培育社會中介機構力量。政府讓社會力量有更多自由發(fā)展空間的同時讓公共服務的供給者多元并存，打破壟斷，競爭發(fā)展。當前，專門編制工程造價的社會中介機構人員配備齊全、專業(yè)對口、有足夠的社會力量可供選擇，浙江省內(nèi)部分地區(qū)部分行業(yè)已積極引入社會力量代審，由負有審查職責的機構委托并支付費用，收到較好的社會經(jīng)濟效益。

4、結語

總體上看，在工程造價管理工作中推進政府購買服務仍處于探索起步階段，存在著購買服務動力不足、合同管理程序性和規(guī)范性有待提高、監(jiān)督與評估機制不完善等問題。因此在操作步驟上可以先易后難，看得準、拿得穩(wěn)的先推進；看不準、有疑問的，待條件成熟了再推進。建立對社會組織扶持發(fā)展機制，為政府購買服務創(chuàng)造有利環(huán)境，對承接政府購買服務的社會組織要進行分級、評級管理。建立健全科學的服務項目評估標準和約束激勵機制，引入第三方評估，對評估結果好的給予一定形式的獎勵，如提高社會組織等級等；對于評估結果差的社會組織，要求其限期改善服務，或者中止其承擔的政府購買公共服務任務。如此結構優(yōu)化、讓政府與社會的協(xié)作關系更加和諧、默契。

參考文獻：

[1]國務院辦公廳《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》國辦發(fā)〔2013〕96號。

[2]王元慶，陳同生，李紹巖《公路工程造價審查方法研究》重慶交通學院學報2005年8月。