對行政事業(yè)單位全面深化預(yù)算績效管理的路徑思考

天津財經(jīng)大學在職研究生

黨的十八屆三中全會在“全面深化改革”的決定中指出，“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。改進預(yù)算管理制度，實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”。預(yù)算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是落實《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》中的重要內(nèi)容，是推進國家財政體制改革、實現(xiàn)預(yù)算管理轉(zhuǎn)型升級的重要舉措。

一、預(yù)算績效管理是行政事業(yè)單位預(yù)算管理改革的核心

（一）推進預(yù)算績效管理是行政事業(yè)單位的必然選擇。

首先，我國行政事業(yè)單位財政支出壓力逐年劇增，這種支出壓力迫使行政事業(yè)單位必須走向預(yù)算績效管理模式，高效率的分配、使用資金，更準確地體現(xiàn)行政事業(yè)單位改革與發(fā)展意圖。其次，推行績效管理是行政管理改革的必要配套之舉。要實行行政事業(yè)單位全面深化改革，改革管理機制是一種必然，就要重新考慮預(yù)算資金的使用結(jié)構(gòu)，需要推行績效預(yù)算改革。最后要起到行政事業(yè)單位治理的基礎(chǔ)和重要支柱作用，必須以績效管理為核心，建設(shè)基于績效的科學預(yù)算制度，實現(xiàn)從“支出有預(yù)算，計劃有安排”的支出控制型，向“有效支出充分滿足，無效支出不予安排”的績效管理型跨越，完成由“行政事業(yè)單位出納”向“行政事業(yè)單位管理者”的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。

（二）現(xiàn)代預(yù)算績效管理的科學內(nèi)涵。

財政部預(yù)算司將績效預(yù)算定義為：是一種以目標為導向的預(yù)算，它是以政府公共部門目標實現(xiàn)程度為依據(jù)，進行預(yù)算編制、控制以及評價的一種預(yù)算管理模式。經(jīng)合組織（OECD）將績效預(yù)算管理改革的主要內(nèi)容概括為：（1）管理重點從控制投入轉(zhuǎn)到重視產(chǎn)出和結(jié)果。（2）將政策制訂、計劃編制和預(yù)算編制相聯(lián)系，體現(xiàn)戰(zhàn)略目標和預(yù)算約束。（3）建立激勵和約束機制。（4）建立績效衡量體系和績效報告、審計制度。（5）注重預(yù)算管理制度與政府其他制度改革的協(xié)調(diào)配合。

由此可見，績效預(yù)算首先是一種全新的預(yù)算模式，它要求人們在編制預(yù)算時以部門績效為依據(jù)，就是要把撥款和事情結(jié)果聯(lián)系起來；其次，績效預(yù)算又是績效的核算，就是從資金使用的角度去分別規(guī)劃政府各個部門在預(yù)算年度內(nèi)可能取得的績效；最后，績效預(yù)算是一種受托責任圖，體現(xiàn)的是以民為本的執(zhí)政思路，就是預(yù)算資金的使用必須產(chǎn)生一定的社會效益，滿足政府服務(wù)對象的需要。

（三）預(yù)算績效管理的優(yōu)點。

（1）建立預(yù)算與發(fā)展規(guī)劃的協(xié)同，優(yōu)化配置。將年度預(yù)算與發(fā)展規(guī)劃相銜接，以發(fā)展規(guī)劃確定預(yù)算編制的支出重點，更有力的約束支出部門的支出需求，更好的確保政策制定與執(zhí)行的連續(xù)性。通過編制績效預(yù)算，將年度預(yù)算的績效目標與長期規(guī)劃的發(fā)展目標相協(xié)調(diào)，實現(xiàn)了二者的統(tǒng)一。（2）明確支出責任。績效預(yù)算由控制投入轉(zhuǎn)向控制結(jié)果，在預(yù)算管理上，要求預(yù)算支出部門對結(jié)果負責，支出部門在使用了預(yù)算經(jīng)費后必須完成相應(yīng)的工作任務(wù)、實現(xiàn)預(yù)期的效果。（3）推動目標完成。各支出部門的預(yù)算需求必須圍繞中心目標展開，并且設(shè)計出明確的落實計劃和方法。不符合中心目標的需求、沒有具體落實規(guī)劃的需求、沒有明確預(yù)期效果的需求就難以得到滿足，促使支出部門主動落實中心工作，有效開展任務(wù)分解，積極推動目標完成。

二、以績效管理為核心重構(gòu)行政事業(yè)單位預(yù)算管理模式的具體路徑

（一）轉(zhuǎn)變預(yù)算定位，重構(gòu)預(yù)算職能。

現(xiàn)實中，行政事業(yè)單位財務(wù)部門雖然擁有大部分財政資金的預(yù)算權(quán)，并且正在逐步成為核心預(yù)算機構(gòu)，但卻沒有正式意義上的規(guī)劃權(quán)。行政事業(yè)單位的目標制定和規(guī)劃游離于預(yù)算程序之外，必然導致預(yù)算難以對行政事業(yè)單位的發(fā)展規(guī)劃、工作目標提供強有力的支持和科學的管理。要實現(xiàn)預(yù)算的管理作用，必須使預(yù)算真正參與到制定發(fā)展規(guī)劃、確定工作目標的中去，從而使財務(wù)部門擺脫“大出納”地位，真正成為“行政事業(yè)單位管家”。

此外，重構(gòu)財務(wù)職能，還應(yīng)使財務(wù)部門由“編預(yù)算”轉(zhuǎn)為“審預(yù)算”。預(yù)算編制應(yīng)由支出部門提出資金支出需求，財務(wù)部門根據(jù)行政事業(yè)單位工作目標以及支出部門的預(yù)期“產(chǎn)出”審核資金支出需求。預(yù)算一經(jīng)分配即表明支出部門對資金使用成果承擔管理責任，資金使用由支出部門掌握，支出部門以支出產(chǎn)生的成果向財務(wù)部門負責，財務(wù)部門根據(jù)支出結(jié)果進行績效考核，從而形成完整的管理鏈條。

（二）建立以滾動預(yù)算為基礎(chǔ)的中期預(yù)算框架。

中期預(yù)算是實現(xiàn)績效管理的重要手段和內(nèi)容。與傳統(tǒng)的年度預(yù)算相比，中期預(yù)算最重要的優(yōu)勢就是在預(yù)算與行政事業(yè)單位規(guī)劃或政策目標之間建立直接聯(lián)系，解決預(yù)算與規(guī)劃、目標相脫節(jié)的問題，防止年度預(yù)算的編制和執(zhí)行受到收入驅(qū)動（有多少錢就花多少錢），克服現(xiàn)行預(yù)算年終突擊花錢等“短期行為”，同時防止預(yù)算資金的分配偏離發(fā)展規(guī)劃和優(yōu)先性（浪費在車輛購置、樓堂建設(shè)、會議考察等），為強化支出控制與審核提供了更有效的管理工具。

中期預(yù)算應(yīng)以行政事業(yè)單位中長期規(guī)劃為依據(jù)編制，確定跨年度的支出政策、保障重點、支出限額，并對各單位（部門）具有指導和約束作用。在中期框架下，預(yù)算編制與發(fā)展規(guī)劃對接，將財政資金的配置問題置于一定的時間周期來考慮，在預(yù)算周期內(nèi)，只要與規(guī)劃相吻合，允許本年度沒有使用的資金結(jié)轉(zhuǎn)至下一年度使用，允許預(yù)先支出一部分下一年度的預(yù)算資金。逐年滾動編制預(yù)算，根據(jù)行政事業(yè)單位發(fā)展規(guī)劃的實施情況以及預(yù)算收支情況，每年對相關(guān)預(yù)算指標進行調(diào)整和修改，決定是否需要出臺新政策，或維持、調(diào)整、中止部分現(xiàn)行政策目標（支出項目），矯正預(yù)算與規(guī)劃的脫節(jié)，實現(xiàn)行政事業(yè)單位政策目標和預(yù)算執(zhí)行的一致性與連續(xù)性，以彌補現(xiàn)行年度預(yù)算在總量控制和資金配置導向方面的缺陷。

（三）圍繞行政事業(yè)單位發(fā)展規(guī)劃，設(shè)定行政事業(yè)單位工作績效目標。

實施預(yù)算績效管理改革，必須首先明確預(yù)算支出所要達到的目標，績效目標的制訂是實行預(yù)算績效管理的前提和基礎(chǔ)。設(shè)定行政事業(yè)單位工作績效目標，是在預(yù)算需求和績效目標間建立聯(lián)系?？冃繕擞深A(yù)算申請單位在提交預(yù)算時制定，為行政事業(yè)單位編制預(yù)算和績效考核提供基本依據(jù)，從而促進行政事業(yè)單位各項工作向良好績效邁進，對績效預(yù)算管理意義重大。

1、績效目標必須具體明確。對行政事業(yè)單位各部門要達到的年度和跨年度工作目標有準確清晰的表述和界定。2、績效目標必須是可以衡量的。如果目標沒有可衡量性，那么目標則無法考核，對各部門的工作成績就無從驗證。3、績效目標必須和行政事業(yè)單位發(fā)展規(guī)劃和年度工作計劃相關(guān)。目標應(yīng)是行政事業(yè)單位發(fā)展規(guī)劃和年度工作計劃的細化和具體化，如果目標的制訂與之脫節(jié)，目標即使實現(xiàn)，對行政事業(yè)單位管理職能的有效履行、發(fā)展規(guī)劃和工作計劃的實現(xiàn)也是無用的。4、績效目標必須有明確合理的完成期限。

（四）以目標導向完善“項目庫”建設(shè)，推進預(yù)算項目化管理。

行政事業(yè)單位現(xiàn)行的項目庫滾動預(yù)算管理，先報項目再核預(yù)算，是以具體業(yè)務(wù)事項為基礎(chǔ)的項目預(yù)算體系。由于缺乏發(fā)展規(guī)劃的制定和績效目標的設(shè)定，項目庫管理缺乏目標導向，在項目立項時就缺乏明確的項目目標。項目編制過程中缺乏項目的可比性，可行性論證也不夠充分，難以做到按輕重緩急對項目進行篩選和排序。

完善“項目庫”建設(shè)，就是要建立目標導向的科學的項目層級結(jié)構(gòu)體系。建立“戰(zhàn)略性項目（計劃）——分項目——子項目”三級結(jié)構(gòu)體系，對應(yīng)形成“上級機關(guān)—行政事業(yè)單位—基層部門”的三級管理體制。按照與上一層級項目的契合度和預(yù)計成果對項目進行篩選排序，對性質(zhì)相同的項目按照完成情況和績效結(jié)果對項目進行橫向考核，從而減少項目，聚焦目標，提升管理效能。

推進預(yù)算項目化管理，就是要把列入項目預(yù)算的項目，按照資金運行軌跡進行流程化管理。建立項目支出預(yù)算并細化到每一個部門的每一項具體開支，跟蹤資金運動并對項目執(zhí)行情況進行分析，形成事前評審、事中評價、結(jié)果評價三個環(huán)節(jié)，并將結(jié)果記入項目庫中，作為審核預(yù)算、審批立項的重要參考，從而提高資金使用效益。

（五）實施全面的預(yù)算績效管理體系。

全面的績效預(yù)算管理體系應(yīng)該包括行政事業(yè)單位長期發(fā)展規(guī)劃的制定；年度績效目標的確立；根據(jù)績效目標確定部門的基本支出與項目支出；由支出部門提出建立，財務(wù)部門審核通過的，考核目標完成程度的指標體系；績效評價；根據(jù)績效評價結(jié)果制定的整改措施；績效評價報告等內(nèi)容。

（1）預(yù)算績效管理是管理體系，績效預(yù)算、撥款支出、績效評價是組