國企改革中的混合所有制變革與政府規(guī)制

■ 何振苓 何 磊 副教授（、延安職業(yè)技術(shù)學(xué)院 、中國延安干部學(xué)院 陜西延安 7006）

國企改革的矛盾根源在于國企從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變中產(chǎn)生的矛盾，矛盾的核心在于國家與企業(yè)在臨界點(diǎn)度的把握，即國企究竟是政府的組成部分，亦或是多大程度上走向市場。這個問題一直困擾和糾纏著中國的市場化道路，然而始終也沒得到清晰而有力的政策回應(yīng)，以至于許多關(guān)心國企改革的思考往往忽視了這個根本性的問題。十八屆三中全會吹響了新一輪國企改革的號角，那么新一輪的國企改革的政策目標(biāo)是什么呢？考慮到政府對中國改革和發(fā)展的顯著性影響，政府這只“閑不住的手”究竟會扮演何種角色呢？

國企改革與中國的市場化道路

中國的國企組建不是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求，而是根據(jù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的需要通過大規(guī)模的強(qiáng)制手段實(shí)現(xiàn)的。同西方國有企業(yè)產(chǎn)生方式不同，新中國成立以后，通過沒收官僚資本，經(jīng)過對民族資本、私營資本進(jìn)行社會主義改造，截至1956年底便初步建立了社會主義公有制企業(yè)體系。由于新中國對國家安全的強(qiáng)調(diào)以及蘇聯(lián)國民經(jīng)濟(jì)管理體制的影響，政府直接經(jīng)營管理國有企業(yè)成為常態(tài)，國有企業(yè)的政治性異常突出，效率低下、管理僵化十分嚴(yán)重。因此中國的國有企業(yè)本質(zhì)上是政治運(yùn)動的產(chǎn)物，而搞活國有企業(yè)也就成為經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)。

中國改革的核心是政府的自我變革，而中國市場化改革，本質(zhì)上是政府主導(dǎo)下的社會變革。盡管國企改革不是中國市場化改革的先導(dǎo)，但毋庸置疑的是，國企改革所釋放的制度紅利構(gòu)成了中國市場化改革的主導(dǎo)。圖1總結(jié)了1978年以來國有資產(chǎn)總量及占GDP比重的變動情況。整體而言，國有資產(chǎn)總額呈指數(shù)級增長態(tài)勢，1978年國有資產(chǎn)總額為6849億元，2012年國有資產(chǎn)總額為894890.1億元，增幅高達(dá)12966%，平均年增長15.91%。就國有資產(chǎn)總額占GDP比重的正U型分布而言，基本上以十四屆三中全會召開（1993年底）為標(biāo)志分為兩個顯著的階段：1978-1994年國有資產(chǎn)總額占GDP比重整體呈下降趨勢，與此同時，國有資產(chǎn)總額增長速度相對緩慢；1994-2012年國有資產(chǎn)總額占GDP比重呈上升態(tài)勢，而且國有資產(chǎn)總額持續(xù)保持高度增長。黨的十四屆三中全會通過《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，明確提出國企改革的方向是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，以“企業(yè)本位”為突破口的國企改革在過去三十多年的改革中取得了顯著成就。

新一輪國企改革目標(biāo)

國企改革與發(fā)展是個世界性難題，對中國尤其如此：在國有企業(yè)做大做強(qiáng)的同時，一方面要堅(jiān)持公有制，一方面要深化市場經(jīng)濟(jì)體制改革；一方面要強(qiáng)調(diào)國家利益和國家安全，一方面要追求企業(yè)效率；一方面要積累自身的經(jīng)營利潤，一方面要履行社會責(zé)任。王紹光指出，國家本質(zhì)上是政府權(quán)力的函數(shù)，這同樣適用于分析中國的國企改革。傳統(tǒng)上，國企改革的討論焦點(diǎn)主要有：私有化及其程度；國企壟斷的性質(zhì)界定，即究竟是行政壟斷、自然壟斷，還是競爭性壟斷；國企的市場化改革方向，競爭型國企還是公益型國企；法人治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化，特別是董事結(jié)構(gòu)的內(nèi)外之爭。國企改革討論的核心是如何協(xié)調(diào)黨委、政府、市場、企業(yè)和社會的關(guān)系，特別是黨委與企業(yè)和市場的關(guān)系。上一輪的國企改革以企業(yè)主體為突破口，通過有效的員工激勵和分配關(guān)系調(diào)整調(diào)動了國有企業(yè)的生產(chǎn)積極性，國企改革取得顯著成就。

然而新一輪的國企改革目標(biāo)何在呢？十八屆三中全會指出，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建若干國有資本運(yùn)營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司。這意味著發(fā)展規(guī)?；⒓瘓F(tuán)式、富有國際競爭力的世界一流企業(yè)將成為新一輪國企改革的戰(zhàn)略定位。圖2總結(jié)了2002年以來世界500強(qiáng)中的中國內(nèi)地企業(yè)變動情況，2002年只有11家中國內(nèi)地企業(yè)入圍世界500強(qiáng)，而自2010年中國經(jīng)濟(jì)總量超過日本穩(wěn)居全球第二大經(jīng)濟(jì)體之后，入圍世界500強(qiáng)的中國內(nèi)地企業(yè)持續(xù)超過日本，到2013年入圍世界500強(qiáng)的中國內(nèi)地企業(yè)更是達(dá)到84家。企業(yè)競爭力是國家競爭力的直接體現(xiàn)，中國內(nèi)地企業(yè)入圍世界500強(qiáng)的數(shù)量增多意味著中國經(jīng)濟(jì)在世界經(jīng)濟(jì)格局中扮演著越來越重要的角色。就世界500強(qiáng)中中國內(nèi)地企業(yè)的性質(zhì)而言，絕大多數(shù)為大型國有企業(yè)，特別是央企；這意味高資本密集、高知識密集和高資源密集型的大型國有企業(yè)構(gòu)成了中國企業(yè)的中流砥柱。此外，自2009年以來入圍世界500強(qiáng)的大型民企比重逐步提升，這意味著在大型國企的帶動下，民營企業(yè)也獲得較大的發(fā)展。在國際競爭市場，中國企業(yè)的發(fā)展要立足于國企和民企融合共進(jìn)，不必拘泥于“國進(jìn)民退”和“國退民進(jìn)”之爭，而是要通過“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合”成長為國際產(chǎn)業(yè)分工中的領(lǐng)軍企業(yè)，占據(jù)戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)和科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的制高點(diǎn)，進(jìn)一步提升中國在世界經(jīng)濟(jì)格局中的實(shí)力和地位。

圖2 世界500強(qiáng)中的中國企業(yè)變動

新一輪國企改革旨在促進(jìn)國企和民企融合并進(jìn)，推動中國企業(yè)集體崛起。十八屆三中全會閉幕后，各地紛紛醞釀國企改革方案，其中尤其以上海、廣東和重慶力度最大。2013年12月17日，上海市國資委公布了《關(guān)于進(jìn)一步深化上海國資改革促進(jìn)企業(yè)發(fā)展的意見》（也稱“上海國企改革20條”），在此指導(dǎo)下相繼推動?xùn)|浩集團(tuán)與蘭生集團(tuán)資產(chǎn)重組、飛樂股份公司資產(chǎn)重組以及大眾保險(xiǎn)股權(quán)變更；廣東同樣旨在通過資產(chǎn)重組培育和打造省屬大型骨干企業(yè)，2014年1月14日，廣東省國資委所報(bào)送省屬企業(yè)商貿(mào)資產(chǎn)、旅游酒店資產(chǎn)重組方案獲省政府批準(zhǔn)，其后格力電器公開掛牌轉(zhuǎn)讓49%的國有股權(quán)以吸引新的戰(zhàn)略投資；重慶旨在以存量撬動、增量引入、放開項(xiàng)目為主要方式，以整體上市為基本路徑，建立國資有序進(jìn)退機(jī)制，2014年2月20日，重慶黃花園釀造調(diào)味品有限責(zé)任公司掛牌出讓57.62%的國有股權(quán)，重慶農(nóng)投集團(tuán)也已經(jīng)聯(lián)合外資銀行和民營企業(yè)共同組建融資租賃公司。此外，云南、廣西、湖北、山東等17個地方國資委也正積極推動地方國企改革。從各地出臺的改革意見看，資產(chǎn)重組、企業(yè)抱團(tuán)，推動國企“做大做強(qiáng)”構(gòu)成了改革的核心。

政府“閑不住的手”：扶持之手或掠奪之手

大量經(jīng)驗(yàn)研究證實(shí)，政府主導(dǎo)型發(fā)展是“中國模式”的核心。對于中國政府，特別是地方政府而言，在激烈的地方競爭和“標(biāo)尺競爭”下，政府總是通過各種刺激性手段試圖主導(dǎo)市場機(jī)制，政府的手是名副其實(shí)的“閑不住的手”，但這并不意味著政府的手必然是“扶持之手”。盡管中國改革進(jìn)程中地方法團(tuán)主義、企業(yè)家型政府、市場維護(hù)型財(cái)政聯(lián)邦主義和發(fā)展型政府等“扶持之手”成效顯著，但是在“既做裁判，又做運(yùn)動員”的制度安排驅(qū)動下，地方政府的掠奪性行為日益顯著，甚至逐步蛻變?yōu)椤罢?quán)經(jīng)營者”。來自分稅制、土地財(cái)政和股票市場等經(jīng)驗(yàn)研究有力地支持了這一點(diǎn)。究竟如何認(rèn)識變革中國和社會轉(zhuǎn)型過程中“政府閑不住的手”呢？最新的研究強(qiáng)調(diào)，“政府閑不住的手”是一只“混合之手”，問題的關(guān)鍵不在于爭論究竟扶持性強(qiáng)于掠奪性，還是掠奪性強(qiáng)于扶持性，而是要通過制度設(shè)計(jì)和社會監(jiān)管限制政府的“掠奪之手”，而進(jìn)一步鼓勵和促進(jìn)政府的“扶持之手”。

如何理解新一輪國企改革中政府“閑不住的手”呢？按照混合所有制的產(chǎn)權(quán)改革思路推進(jìn)國有企業(yè)股權(quán)調(diào)整是新一輪國企改革的中心環(huán)節(jié)。新一輪國企改革旨在培育富有國際競爭力的大型企業(yè)集團(tuán)，但在此過程中特別要警惕“掠奪資本”的出現(xiàn)。所謂“掠奪資本”，即通過資本運(yùn)作或政治關(guān)聯(lián)而攫取超額投資回報(bào)的掠奪性行為，本質(zhì)上屬強(qiáng)力型分配。具體要警惕三種現(xiàn)象：國有資本掠奪民營資本，劫掠民財(cái)；民營資本侵奪國有資本，國有資產(chǎn)流失；融合資本排斥和拒絕國際競爭，坐享國內(nèi)行業(yè)和市場壟斷之成。

新一輪國企改革旨在促進(jìn)中國企業(yè)做大做強(qiáng)，構(gòu)建中國的跨國公司，然而考慮到政府“閑不住的手”，一定要防止改革淪為巧取豪奪、牟取暴利的資本掠奪盛宴。今年兩會期間，國資委副主任黃淑和表示，“發(fā)展混合所有制過程中，必須要加強(qiáng)國資和民資的產(chǎn)權(quán)保護(hù)。民資擔(dān)心被吞沒，國有產(chǎn)權(quán)也有類似擔(dān)心。發(fā)展混合所有制，態(tài)度上要堅(jiān)決，但行動和措施上要考慮縝密，一步一個腳印，以免重蹈20世紀(jì)90年代的國資流失的覆轍，對全社會、對老百姓都不好交代”。對于現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制而言，產(chǎn)權(quán)交易和資產(chǎn)重組是正常的企業(yè)行為，國有企業(yè)和民營企業(yè)之間進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易，實(shí)現(xiàn)交叉持股甚至買斷兼并等，是完全正當(dāng)?shù)?，但是由于?dāng)前中國市場經(jīng)濟(jì)體制尚不完善，特別是政府“閑不住的手”往往干預(yù)市場規(guī)則，因此在新一輪的國企改革中要強(qiáng)化制度監(jiān)管和社會監(jiān)督，防止“掠奪資本”橫行。

結(jié)論和討論

國有企業(yè)改革既是貫穿中國經(jīng)濟(jì)體制改革的主線，也是整個經(jīng)濟(jì)體制改革的縮影。在過去的30多年，國企改革取得了顯著成就；然而伴隨著國際競爭環(huán)境日趨激烈，特別是受美國次貸危機(jī)和歐洲債務(wù)危機(jī)的影響，中國企業(yè)面臨著諸多挑戰(zhàn)和困難。在新的歷史時期，十八屆三中全會開啟了新一輪的國企改革，以混合所有制的產(chǎn)權(quán)變革為標(biāo)志，旨在培育規(guī)?；?、集團(tuán)式、富有國際競爭力的新型中國跨國企業(yè)。鑒于政府在推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的主導(dǎo)性作用，本文討論了政府“閑不住的手”對于新一輪國企改革的潛在影響。本文強(qiáng)調(diào)要通過有效的制度監(jiān)管和社會監(jiān)督限制政府的“掠奪之手”，同時促進(jìn)和鼓勵政府的“扶持之手”。由此，在新一輪國企改革進(jìn)程中要特別警惕“掠奪資本”的出現(xiàn)，而積極發(fā)揮以國資委為中心的國有資產(chǎn)監(jiān)管系統(tǒng)的扶持作用。

此外，應(yīng)擺正黨委組織在新一輪國企改革中的位置。國企改革的癥結(jié)在于妥善協(xié)調(diào)黨委、政府、企業(yè)、市場和社會的關(guān)系，其中尤其以黨委、企業(yè)和市場的關(guān)系最為棘手。對于國企經(jīng)營者而言，普遍面臨著“雙重身份”：既是市場主體的經(jīng)營管理者，又是黨政干部；既要遵循一般市場價值規(guī)律和企業(yè)運(yùn)行管理的效率原則，又要服從黨組織的政治領(lǐng)導(dǎo)，特別是政治任務(wù)安排。新一輪國企改革中只有擺正黨委組織的角色，才能釋放更多的制度紅利，進(jìn)而有效推動更加靈活和更具創(chuàng)造性的產(chǎn)權(quán)融合形式。當(dāng)然，這并不意味著要弱化黨委的組織能力，相反，要充分發(fā)揮黨委在國有企業(yè)改革進(jìn)程中的政治核心作用，通過夯實(shí)組織基礎(chǔ)、強(qiáng)化價值觀念，在推動國有企業(yè)做大做強(qiáng)，打造中國跨國企業(yè)的進(jìn)程中，密切聯(lián)系企業(yè)中各利益主體，特別是充分調(diào)動企業(yè)經(jīng)營管理者和廣大職工的積極性，妥善處理新一輪國企改革中企業(yè)、政府和社會的關(guān)系。

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