深化財(cái)政支農(nóng)體制機(jī)制改革加快構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政支農(nóng)體系

十八屆三中全會(huì)吹響了全面深化財(cái)稅改革的號(hào)角，2014年財(cái)稅改革蹄疾步穩(wěn)，《深化財(cái)稅體制改革總體方案》、新《預(yù)算法》、《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》各項(xiàng)改革舉措相繼出臺(tái)，浙江省政府“四張清單一張網(wǎng)”改革對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金也提出了明確的要求。面對(duì)財(cái)政支農(nóng)工作的新形勢(shì)、新情況、新任務(wù)，必須加快構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政支農(nóng)體系，積極推進(jìn)財(cái)政支農(nóng)體制機(jī)制改革。

一、財(cái)政支農(nóng)體制改革背景及意義

第一，深化財(cái)政支農(nóng)體制機(jī)制改革是全面深化財(cái)稅體制改革的重要組成部分。財(cái)政支農(nóng)體制改革是自上而下的改革。從國(guó)家的層面看，十八屆三中全會(huì)指出，財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度。2014年6月30日中央政治局通過(guò)的《深化財(cái)稅體制改革總體方案》明確了財(cái)稅體制改革的時(shí)間表、任務(wù)書和路線圖，8月31日全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《關(guān)于修改〈預(yù)算法〉的決定》、9月26日國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，對(duì)加強(qiáng)預(yù)算管理提出了明確的目標(biāo)，要求加快構(gòu)建全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度，積極推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)，大力清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)資金分類采取取消、壓縮等措施，引入市場(chǎng)化運(yùn)作模式等等。從省級(jí)層面看，我省全面推行以“四張清單一張網(wǎng)”為重點(diǎn)的政府自身改革，明確提出要通過(guò)用政府權(quán)力減法換取市場(chǎng)活力的加法，省級(jí)轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)由235個(gè)整合歸并為54個(gè)，減少了181個(gè)，省級(jí)政府部門行政權(quán)力清單、負(fù)面清單、專項(xiàng)資金管理清單、責(zé)任清單在全國(guó)率先公開(kāi)。7月8日省政府辦公廳出臺(tái)《進(jìn)一步加強(qiáng)省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金管理工作的通知》，對(duì)清理整合專項(xiàng)資金、強(qiáng)化績(jī)效預(yù)算管理、提高分配使用規(guī)范性、推進(jìn)信息公開(kāi)等提出了具體、明確的要求。推進(jìn)財(cái)政支農(nóng)體制機(jī)制改革，就是在上述背景和框架下進(jìn)行的。

第二，深化財(cái)政支農(nóng)體制機(jī)制改革是解決“三農(nóng)”發(fā)展突出問(wèn)題的有效途徑。經(jīng)過(guò)多年的建設(shè)和發(fā)展，我省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)生活條件明顯改善；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)、科技基礎(chǔ)不斷強(qiáng)化，農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化程度不斷提升，農(nóng)業(yè)發(fā)展方式加快轉(zhuǎn)變。與此不相適應(yīng)的是，政府部門對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)直接干預(yù)過(guò)多，在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域設(shè)立了不少專項(xiàng)資金，行政性分配較多，市場(chǎng)化運(yùn)作較少，扭曲了資源要素的正常配置；政府部門職能存在交叉重疊現(xiàn)象，有的事情幾個(gè)部門在管，有的事情沒(méi)人管；一些農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體“等、靠、要”思想比較突出，財(cái)政支農(nóng)責(zé)任無(wú)限擴(kuò)大的問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)；政策效用遞減，不少支農(nóng)政策一經(jīng)設(shè)立，就長(zhǎng)期存在，缺乏有效的評(píng)估和退出機(jī)制，部分支農(nóng)政策效用不明顯。習(xí)總書記強(qiáng)調(diào)，“改革是由問(wèn)題倒逼而產(chǎn)生的，又在不斷解決問(wèn)題中得以深化”。財(cái)政支農(nóng)政策遇到的問(wèn)題必須通過(guò)深化改革的辦法來(lái)解決，現(xiàn)在正是推進(jìn)這項(xiàng)改革的歷史性機(jī)遇。

第三，深化財(cái)政支農(nóng)體制機(jī)制改革是再創(chuàng)浙江“三農(nóng)”發(fā)展體制機(jī)制新優(yōu)勢(shì)的戰(zhàn)略選擇。改革開(kāi)放以來(lái)，浙江從一個(gè)資源小省發(fā)展成為經(jīng)濟(jì)大省，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“領(lǐng)跑”全國(guó)，靠的是牢牢抓住市場(chǎng)化改革的歷史性機(jī)遇，取得體制機(jī)制的先發(fā)優(yōu)勢(shì)。隨著國(guó)家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略深入實(shí)施，沿海地區(qū)加快發(fā)展，中西部地區(qū)快速崛起，我省體制機(jī)制先發(fā)優(yōu)勢(shì)逐步弱化。比如我們的農(nóng)民人均純收入，雖然連續(xù)29年位居全國(guó)各省區(qū)首位，但是近年來(lái)農(nóng)民增收內(nèi)生動(dòng)力減弱、增收趨勢(shì)放緩，低于江蘇等省份；農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的先發(fā)優(yōu)勢(shì)逐漸喪失，資源短缺、生產(chǎn)成本高的劣勢(shì)卻在凸顯。必須堅(jiān)定改革決心，全面深化財(cái)政支農(nóng)體制機(jī)制改革，強(qiáng)化財(cái)政政策的引領(lǐng)作用，激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村內(nèi)在發(fā)展活力，再創(chuàng)浙江“三農(nóng)”發(fā)展體制機(jī)制新優(yōu)勢(shì)。

二、正確處理三種關(guān)系，做好改革頂層設(shè)計(jì)

一是正確把握政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，構(gòu)建新型財(cái)政支農(nóng)資金管理的職責(zé)體系，重點(diǎn)解決政府應(yīng)該干什么的問(wèn)題。要厘清政府與市場(chǎng)的邊界，清晰界定公共財(cái)政邊界，逐步取消競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)。切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，把該放權(quán)力的放開(kāi)到位，把該管的事情管住管好，提高管理效率。

二是正確處理政府職能部門之間的關(guān)系，重點(diǎn)解決職能交叉、職責(zé)不清的問(wèn)題。一方面是橫向部門之間的關(guān)系，分清職能權(quán)限，減少交叉。從改革角度來(lái)講，財(cái)政是落實(shí)改革的主推手，財(cái)政部門要主動(dòng)從幕后走到臺(tái)前，積極參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略和各項(xiàng)具體政策的研究制定，通過(guò)預(yù)算這個(gè)龍頭，影響政府部門履職行政的方向。同時(shí)，要發(fā)揮主觀能動(dòng)性，深入研究財(cái)政改革與其他改革的關(guān)系，找準(zhǔn)著力點(diǎn)和撬動(dòng)點(diǎn)，通過(guò)改革引領(lǐng)帶動(dòng)和利益破冰，營(yíng)造氛圍，協(xié)同推進(jìn)。農(nóng)口部門是落實(shí)改革的主力軍，要從具體事務(wù)中跳出來(lái)，從農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，從宏觀上研究重大問(wèn)題，落實(shí)規(guī)劃；另一方面，是省與市縣之間的關(guān)系。要與省級(jí)專項(xiàng)資金管理改革相配套，研究進(jìn)一步下放管理權(quán)限，合理分權(quán)，解決省級(jí)部門管得過(guò)多、過(guò)細(xì)的問(wèn)題。

三是正確處理市場(chǎng)決定性作用和有效發(fā)揮政府作用的關(guān)系，重點(diǎn)解決怎么干的問(wèn)題。競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域堅(jiān)持效率優(yōu)先，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，減少政府直接干預(yù)，采用市場(chǎng)化支持手段，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)主體的優(yōu)勝劣汰。非競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域要有效發(fā)揮政府作用，彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，調(diào)整優(yōu)化生產(chǎn)關(guān)系，加大農(nóng)業(yè)公共物品的供給，為農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境。

三、“三分一轉(zhuǎn)”浙江省財(cái)政支農(nóng)體制機(jī)制改革的實(shí)踐

（一）建立科學(xué)、系統(tǒng)的財(cái)政支農(nóng)政策體系

圍繞“三農(nóng)”重點(diǎn)工作，從與市場(chǎng)關(guān)系和支出責(zé)任兩個(gè)方面鑒別清理財(cái)政支農(nóng)政策，形成重點(diǎn)突出、管理規(guī)范、進(jìn)退有序、保障有力、科學(xué)系統(tǒng)的財(cái)政支農(nóng)政策體系。

一是以是否符合黨委、政府工作目標(biāo)和要求、是否符合當(dāng)前財(cái)稅體制改革的新要求為依據(jù)，分類清理整合當(dāng)前的財(cái)政支農(nóng)政策。對(duì)政策效用不明顯或扶持方向與重點(diǎn)偏離工作目標(biāo)要求的，調(diào)整取消一批；對(duì)符合工作目標(biāo)，但支持方向、扶持對(duì)象和用途相近或相似的支持政策，歸并一批；對(duì)分配相對(duì)固定、屬于省與市縣共同事權(quán)的財(cái)力補(bǔ)助政策，轉(zhuǎn)換一批。

二是按照“存量?jī)?yōu)結(jié)構(gòu)，增量促改革”的原則，構(gòu)建“保重點(diǎn)”財(cái)政支農(nóng)政策體系。將清理整合后的財(cái)政支農(nóng)政策劃分為公益類、準(zhǔn)公益類、競(jìng)爭(zhēng)類三類，逐步強(qiáng)化公益類、準(zhǔn)公益類支農(nóng)政策，減少競(jìng)爭(zhēng)類支農(nóng)政策。財(cái)政資金重點(diǎn)保障糧食安全、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)民收入可持續(xù)增長(zhǎng)等方面和黨委、政府新確定的重點(diǎn)工作。

（二）建立規(guī)范、透明的財(cái)政支農(nóng)資金管理體系

改革財(cái)政支農(nóng)資金的管理模式，明確職責(zé)權(quán)限，實(shí)現(xiàn)政府部門之間以及上下層級(jí)之間合理分權(quán)，提高財(cái)政資金管理能力和管理水平。

一是部門之間合理分權(quán)，減少財(cái)政與農(nóng)口部門之間在項(xiàng)目和資金管理中職能的交叉重疊。進(jìn)一步明晰管理職責(zé)，財(cái)政部門和農(nóng)口部門各司其職，除重大項(xiàng)目或中央有明確規(guī)定的項(xiàng)目以外，原則上不再進(jìn)行聯(lián)合審批、評(píng)審、檢查、驗(yàn)收。

二是上下級(jí)之間合理授權(quán)，明晰不同層級(jí)政府部門的管理權(quán)限，把該放的權(quán)力下放到位，逐步解決上下一般粗的問(wèn)題。省級(jí)主要研究解決帶有全局性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性和引領(lǐng)性的工作，協(xié)調(diào)解決市縣層面無(wú)法解決的事項(xiàng)；按照“兩個(gè)一般不”的要求，全面下放項(xiàng)目審批權(quán)。除管理辦法另有規(guī)定的以外，省級(jí)不再對(duì)市縣項(xiàng)目進(jìn)行審批或備案審核等變相審批。市縣負(fù)責(zé)研究制定本級(jí)財(cái)政支農(nóng)政策，做好對(duì)上級(jí)政策的貫徹落實(shí)工作，審核確定支農(nóng)項(xiàng)目，監(jiān)督指導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)施，組織驗(yàn)收等具體工作。

三是加快推進(jìn)支農(nóng)專項(xiàng)資金管理信息公開(kāi)。在專項(xiàng)資金管理清單公開(kāi)的基礎(chǔ)上，推進(jìn)管理辦法、資金分配、項(xiàng)目執(zhí)行結(jié)果、監(jiān)督、績(jī)效評(píng)價(jià)等全過(guò)程信息公開(kāi)，落實(shí)信息公開(kāi)的主體責(zé)任，建立信息公開(kāi)責(zé)任分工制度，逐步實(shí)現(xiàn)全過(guò)程預(yù)算信息公開(kāi)。

（三）構(gòu)建客觀、公正的財(cái)政支農(nóng)政策監(jiān)督評(píng)價(jià)體系

實(shí)行財(cái)政支農(nóng)政策設(shè)定權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)三權(quán)分開(kāi)。

政策設(shè)定權(quán)方面：除法律、法規(guī)以及黨委、政府確定的增支項(xiàng)目以外，不得新開(kāi)口子。確需出臺(tái)新政策的必須明確政策的績(jī)效目標(biāo)，存續(xù)期限、資金分配因素和程序、管理信息公開(kāi)等內(nèi)容，逐步建立和完善財(cái)政支持政策的退出機(jī)制。

政策執(zhí)行方面：一是明確財(cái)政部門與農(nóng)口主管部門的職責(zé)，實(shí)行資金管理責(zé)任與項(xiàng)目管理責(zé)任分開(kāi)，合理確定監(jiān)管重點(diǎn)，避免交叉。二是明確上下級(jí)責(zé)任，省級(jí)負(fù)責(zé)研究科學(xué)制定分配因素、分配程序，完善管理辦法，組織對(duì)市縣管理情況和政策落實(shí)情況的檢查，督促落實(shí)整改；市縣負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目資金的監(jiān)管，強(qiáng)化資金使用情況的跟蹤、監(jiān)控和反饋工作，對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題進(jìn)行整改。

政策監(jiān)督方面：政府部門要加強(qiáng)內(nèi)部控制，切實(shí)履行監(jiān)管職責(zé)。充分發(fā)揮政府咨詢委、政協(xié)專業(yè)委員會(huì)、相關(guān)政策研究會(huì)和行業(yè)協(xié)會(huì)等智囊團(tuán)體的作用，參與對(duì)項(xiàng)目的評(píng)估和監(jiān)督。加大政府購(gòu)買服務(wù)力度，委托中介機(jī)構(gòu)開(kāi)展支農(nóng)政策和資金績(jī)效評(píng)價(jià)。建立常態(tài)化、多元化的財(cái)政支農(nóng)政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制。

（四）推進(jìn)財(cái)政支農(nóng)政策體制機(jī)制全面轉(zhuǎn)型

一是推進(jìn)財(cái)政支農(nóng)方式的全面轉(zhuǎn)型。從直接項(xiàng)目補(bǔ)貼向間接引導(dǎo)轉(zhuǎn)變，著重發(fā)揮財(cái)政資金的導(dǎo)向作用；從促進(jìn)生產(chǎn)條件的改善為主向促進(jìn)體制機(jī)制完善為主轉(zhuǎn)變，重在調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系；從扶持生產(chǎn)供應(yīng)端為主向扶持消費(fèi)端為主轉(zhuǎn)變，以消費(fèi)需求引導(dǎo)拉動(dòng)生產(chǎn)。

二是推進(jìn)財(cái)政支農(nóng)資金分配方式全面轉(zhuǎn)型。根據(jù)資金性質(zhì)，采取不同的分配方式，加大市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)用。對(duì)公益類項(xiàng)目資金，按照因素法分配，全面實(shí)行專項(xiàng)性一般轉(zhuǎn)移支付，并下放項(xiàng)目立項(xiàng)審批權(quán)限，增強(qiáng)縣級(jí)統(tǒng)籌能力；對(duì)準(zhǔn)公益類項(xiàng)目資金，按照各級(jí)事權(quán)，加大政府購(gòu)買服務(wù)力度；對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域項(xiàng)目資金，積極探索“無(wú)償改有償，資金改基金”的市場(chǎng)化運(yùn)作模式改革。

（作者系浙江省財(cái)政廳黨組成員、副廳長(zhǎng)）

責(zé)任編輯：宗宇翔