德國(guó)噪聲污染防治的最新法律進(jìn)展及啟示

文/陳真亮

德國(guó)噪聲污染防治的最新法律進(jìn)展及啟示

The new development and revelations of German law for noise pollution prevention and control

文/陳真亮

噪聲與空氣污染、水污染問(wèn)題是世界三大公害。如果長(zhǎng)期接觸高分貝噪聲會(huì)造成環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)，引發(fā)心腦血管系統(tǒng)等疾病，甚至威脅生命。德國(guó)環(huán)境部預(yù)估，交通噪聲每年造成德國(guó)約4000人心臟病發(fā)。近年來(lái)德國(guó)修改并完善了噪聲污染的相關(guān)法律和實(shí)施細(xì)則，特別是通過(guò)刑法設(shè)定“噪聲污染罪”等綜合性法律規(guī)制方法和相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，值得我國(guó)借鑒。

德國(guó)噪聲污染防治立法概況

從上世紀(jì)中葉起，德國(guó)開始加強(qiáng)噪聲污染防治立法。先后制定了《建筑噪聲法》（1965年）、《噪聲技術(shù)導(dǎo)則》（1968年，1998年修訂）、《航空交通噪聲法》（1971年）、《聯(lián)邦排放控制法》（1974年）；目前，德國(guó)還沒有一部適用于所有類型噪聲規(guī)制的專門法律。此外，德國(guó)還制定了相關(guān)配套實(shí)施細(xì)則和標(biāo)準(zhǔn)，比如：關(guān)于割草機(jī)的合理使用、防治割草機(jī)產(chǎn)生的噪聲擾民、建筑施工中機(jī)械的合理使用、交通運(yùn)輸行業(yè)對(duì)噪聲的防治措施等。根據(jù)《聯(lián)邦排放控制法》及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，工商業(yè)噪聲受《聯(lián)邦排放控制法》調(diào)整；受許可證管理的設(shè)施，標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行《噪聲技術(shù)導(dǎo)則》；其他設(shè)施則執(zhí)行指南文件。德國(guó)《聯(lián)邦公路法》還要求公路配套建設(shè)隔聲措施，保證合理的噪聲限值，要求企業(yè)生產(chǎn)“安靜汽車”，低噪路面計(jì)劃也在開展中。根據(jù)德國(guó)《民法典》，對(duì)于居民暴露在不合理的噪聲之下需要為必要的建筑隔聲措施（如隔聲門窗等），政府一般給予資金補(bǔ)償。德國(guó)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)和廢棄物管理法》（1994年）規(guī)定“循環(huán)經(jīng)濟(jì)和廢棄物在處置過(guò)程中必須遵循《聯(lián)邦排放控制法》等有關(guān)規(guī)定”。

2011年，德國(guó)批準(zhǔn)了一項(xiàng)保護(hù)6歲以下兒童制造噪聲權(quán)利的新法案，規(guī)定即使附近居民受到兒童噪聲之?dāng)_，也不得驅(qū)趕兒童。根據(jù)新法，6歲以下兒童有盡情玩耍的權(quán)利，幼兒園、沙坑以及兒童游樂場(chǎng)所發(fā)出的喧嘩聲“一般不會(huì)對(duì)環(huán)境造成破壞”，不適用工業(yè)和商業(yè)噪聲的管制法律。新法將兒童吵鬧聲歸入“自然聲”一類，應(yīng)該得到社會(huì)容忍。目的在于保護(hù)孩子的健康成長(zhǎng)，體現(xiàn)了“兒童友好型”和人口可持續(xù)發(fā)展的立法導(dǎo)向。

德國(guó)噪聲污染防治的主要類型和法律措施

噪聲地圖噪聲行動(dòng)計(jì)劃

根據(jù)《歐盟環(huán)境噪聲指令》（2002/49/EC），德國(guó)在2005年6月修訂了《聯(lián)邦排放控制法》，將戰(zhàn)略性噪聲地圖和噪聲行動(dòng)計(jì)劃進(jìn)行了立法轉(zhuǎn)化和法律細(xì)化。根據(jù)該法案，所有的主要道路、鐵路、機(jī)場(chǎng)和相關(guān)居民聚集區(qū)域，都必須繪制噪聲地圖并用不同顏色標(biāo)注噪聲水平；如噪聲超過(guò)75分貝的地區(qū)則被列入最高級(jí)別，標(biāo)注為深紅色。目前，德國(guó)已有1000多個(gè)城鎮(zhèn)繪制了噪聲地圖和噪聲行動(dòng)計(jì)劃并采取了相應(yīng)的防治噪聲對(duì)策，政府將噪聲地圖放在城市官網(wǎng)上，民眾只需輸入當(dāng)?shù)剜]政編碼，即可得知“噪聲污染”程度。

交通噪聲的防治措施

從20世紀(jì)70年代起，汽車等交通噪聲污染逐漸取代工業(yè)噪聲污染，成為了德國(guó)第一噪聲污染源。汽車和交通噪聲主要包括發(fā)動(dòng)機(jī)噪聲、路面噪聲、輪胎噪聲和風(fēng)壓形成的噪聲等。就此德國(guó)《交通噪聲保護(hù)條例》主要適用于新道路的建設(shè)和現(xiàn)有道路的擴(kuò)改建工程，該條例規(guī)定針對(duì)明顯的噪聲必須采取防護(hù)措施，比如大量種植樹木營(yíng)造隔音帶、劃定城市步行區(qū)、嚴(yán)格規(guī)定交通運(yùn)輸工具、交通安寧區(qū)禁止鳴笛、使用低噪聲標(biāo)志“L”或“G”、建造噪聲防治隔音墻等，以避免或減輕明顯的不利影響和和身心妨害。法律規(guī)定必須開發(fā)和使用更加安靜的路面、更加環(huán)保的運(yùn)輸方式。目前，德國(guó)正在對(duì)現(xiàn)有聯(lián)邦公路進(jìn)行現(xiàn)代化改造，鋪設(shè)“消聲混凝土”；聯(lián)邦環(huán)境部要求機(jī)動(dòng)車輛、電動(dòng)兩輪車和輪胎的噪聲下限值必須反映并采取歐盟和國(guó)際上的最佳可行技術(shù)（BAT），所有汽車特別是大型公交車和運(yùn)輸卡車的發(fā)動(dòng)機(jī)必須配備機(jī)艙隔音降噪聲裝置，以有效隔離、降低發(fā)動(dòng)機(jī)噪聲；在沒有緊急情況下，絕對(duì)不允許汽車?guó)Q笛，在居民居住密集的地區(qū)對(duì)車速有嚴(yán)格的限制。德國(guó)環(huán)境部還將車輛噪聲監(jiān)測(cè)列入每年車檢，這使汽車制造商不得不改進(jìn)汽車噪聲設(shè)計(jì)。在城市里，過(guò)去比較重視汽車的暢通，而現(xiàn)在是以行人為中心，并且各州政府越來(lái)越重視步行街建設(shè)和噪聲污染防治。比如在柏林市就有100多條街道晚22時(shí)至次日6時(shí)車速不得超過(guò)30km/h，城市網(wǎng)狀主干道之間30公里限速區(qū)的標(biāo)志隨處可見。如今其城市交通噪聲基本上控制在40分貝以下。

航空噪聲的防治措施

德國(guó)《航空交通噪聲法》規(guī)定了立法目的：“本法旨在通過(guò)建設(shè)隔離設(shè)施與結(jié)構(gòu)性隔音屏等方法，使機(jī)場(chǎng)周邊公眾和社區(qū)免受飛機(jī)噪聲所帶來(lái)的危險(xiǎn)、嚴(yán)重的損害與滋擾。”根據(jù)該法，機(jī)場(chǎng)區(qū)噪聲必須低于65分貝，這意味著2007年之后州政府有義務(wù)在那些靠近民用機(jī)場(chǎng)和軍用機(jī)場(chǎng)的附近居民區(qū)域安裝最先進(jìn)的隔聲設(shè)備，對(duì)機(jī)場(chǎng)進(jìn)行整體綠化；對(duì)機(jī)場(chǎng)專門劃出噪聲防護(hù)區(qū)域，還要求改進(jìn)飛機(jī)制造技術(shù)，淘汰噪聲過(guò)大的客機(jī)，減少噪聲源。目前，德國(guó)許多機(jī)場(chǎng)受到夜間飛行禁令的束縛，但科隆和波恩機(jī)場(chǎng)因旅游和軍事等原因暫不受此限制。此外，州政府還在噪聲保護(hù)區(qū)規(guī)定了住宅結(jié)構(gòu)的隔聲質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定機(jī)場(chǎng)舒用降音和隔音板。近幾年來(lái)，聯(lián)邦和州政府根據(jù)《航空交通噪聲法》陸續(xù)修改或頒布了相關(guān)的實(shí)施條例，確保了《航空交通噪聲法》的法律統(tǒng)一與高效執(zhí)法，并為環(huán)境噪聲治理的行政執(zhí)法提供了法律的確定性和依據(jù)。

鐵路噪聲的防治措施

2010年，歐盟通過(guò)了對(duì)于歐盟向其境內(nèi)行駛的大卡車征收空氣污染和噪聲污染費(fèi)的提議。進(jìn)入21世紀(jì)后德國(guó)城市化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平高達(dá)95%以上，因此歷來(lái)非常重視鐵路噪聲的防治。1990年，德國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第十六章“交通噪聲保護(hù)法則”，確認(rèn)了《噪聲03》和《噪聲04》作為鐵路噪聲評(píng)價(jià)計(jì)算規(guī)范的權(quán)威性依據(jù)。德國(guó)規(guī)定新的鐵路車輛噪聲限值必須在歐盟水平和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)上予以更新，同時(shí)強(qiáng)化鐵路噪聲的環(huán)境影響評(píng)價(jià)和鐵路現(xiàn)代化計(jì)劃，政府每年提供1億歐元用于建造隔音屏障及按照隔音窗。聯(lián)邦環(huán)境部明確表示，支持對(duì)鐵路基礎(chǔ)設(shè)施根據(jù)國(guó)家噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行收費(fèi)，以填補(bǔ)相應(yīng)的社會(huì)損失和環(huán)境損失。如今，德國(guó)境內(nèi)公路和鐵路兩邊都是綿延無(wú)盡的綠色和隨處可見的各種形式的噪聲防護(hù)墻。

工業(yè)和商業(yè)設(shè)施噪聲的防治措施

按照《排放控制法》和《噪聲抑制技術(shù)指南》，只有當(dāng)工業(yè)或商業(yè)設(shè)施的噪聲對(duì)環(huán)境無(wú)不良影響、達(dá)到法定噪聲標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候，才可獲得經(jīng)營(yíng)許可證和設(shè)備使用許可證。所以，德國(guó)主要通過(guò)噪聲排放許可證和征收噪聲稅等措施，來(lái)治理工業(yè)和商業(yè)領(lǐng)域的噪聲污染問(wèn)題。德國(guó)法律規(guī)定噪聲超標(biāo)的企業(yè)一律遷出城市；施工單位不僅要噪聲值達(dá)標(biāo)，施工時(shí)間也有嚴(yán)格限制。并且，德國(guó)還制定了分年度實(shí)施的噪聲源標(biāo)準(zhǔn)，促使汽車性能提高和施工機(jī)械性能的改善。隨著德國(guó)環(huán)境法典草案的推進(jìn)，以及《非離子放射防護(hù)法》與《環(huán)境法規(guī)清理法》的生效實(shí)施，包括噪聲排放在內(nèi)的許可證制度不斷邁向更加綜合和一體化的開發(fā)行為許可制度。

居住區(qū)噪聲的防治措施

德國(guó)《關(guān)于機(jī)械設(shè)備噪聲保護(hù)的條例》把居民區(qū)作為交通安寧區(qū)來(lái)保護(hù)。該條例規(guī)定了居民住宅區(qū)和其他需要保護(hù)的地區(qū)機(jī)械設(shè)備作業(yè)方面的噪聲防治問(wèn)題，并規(guī)定了低噪聲機(jī)械設(shè)備使用者的激勵(lì)機(jī)制。德國(guó)法規(guī)定住宅區(qū)夜間噪聲不得高于50分貝，政府在一些穿過(guò)居民密集區(qū)的中小干道上，還實(shí)行22時(shí)至早晨6時(shí)之間限速30公里的分時(shí)限速規(guī)定，盡量避免交通噪聲對(duì)居民的影響。目前，德國(guó)城市中許多住宅密集地區(qū)的道路，都大量采用特殊的降噪材料，在交通頻繁地段安裝隔音屏，鄰近住宅區(qū)的高速公路旁和城市交通密集地段都栽種很多樹木，沒有緊急情況絕對(duì)不允許汽車?guó)Q笛。德國(guó)政府還規(guī)定，受到噪聲污染的家庭購(gòu)建消音設(shè)備，可以得到政府補(bǔ)貼和優(yōu)惠。

體育運(yùn)動(dòng)和休閑活動(dòng)噪聲的措施

《排放控制法》和《保護(hù)免受體育設(shè)施噪聲污染的條例》是德國(guó)體育設(shè)施噪聲污染防治的主要法律依據(jù)。在居民住宅區(qū)，德國(guó)新法規(guī)定22點(diǎn)到早上6點(diǎn)，中午12點(diǎn)到14點(diǎn)時(shí)間段，以及星期天，不得制造任何噪聲，必須維持寧?kù)o，期間不準(zhǔn)大聲說(shuō)話、放音樂、搞聚會(huì)，以免影響鄰居休息。如果必須要搞活動(dòng)或裝修必須告知甚至征得鄰居的同意，否則會(huì)被妨害者可直接報(bào)警甚至向法院起訴。那些違反噪聲管制法的累犯，最重可處25萬(wàn)歐元的罰款。德國(guó)在城市規(guī)劃中，市中心最繁華的地區(qū)，基本上被劃作“步行區(qū)”，人們可以在這里觀光、購(gòu)物、閑聊，不受交通噪聲及尾氣的干擾。不少中心小城市，如萊比錫、羅騰堡等，外來(lái)汽車不許入城。如此，既可以保護(hù)文物古跡，又可以較好地保障民眾觀光休閑娛樂權(quán)。自聯(lián)邦體制改革后，州在設(shè)施方面的噪聲、與活動(dòng)有關(guān)的噪聲享有專屬立法權(quán)，各州根據(jù)本州特點(diǎn)和區(qū)域特殊情況等，對(duì)聯(lián)邦《排放控制法》進(jìn)行了具體化和補(bǔ)充完善。德國(guó)重視規(guī)劃的噪聲法善于把先進(jìn)的降噪技術(shù)與合理而嚴(yán)格的規(guī)章制度有機(jī)結(jié)合起來(lái)，有效地降低了各種噪聲對(duì)人們?nèi)粘Ｉ畹母蓴_。

德國(guó)噪聲污染的法律責(zé)任

主要有民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任，體現(xiàn)在《環(huán)境責(zé)任法》、《刑法》等當(dāng)中。

類型 法律 相關(guān)規(guī)定民事責(zé)任 環(huán)境責(zé)任法第12條“致人死亡賠償責(zé)任的范圍”第13條“人身傷害賠償責(zé)任的范圍”：“在身體、健康受損情形，賠償范圍應(yīng)包括醫(yī)療費(fèi)、因勞動(dòng)能力永久或臨時(shí)喪失或減損而導(dǎo)致的收入損失以及由此而生的任何額外費(fèi)用。”第14條“賠償金的定期金支付形式”第15條“責(zé)任的最高限額”第16條“回復(fù)原狀的費(fèi)用”等條款行政責(zé)任 環(huán)境責(zé)任法第22條“行政處罰”規(guī)定：“（1）行政違法行為是指違反根據(jù)第20條第1款3-6項(xiàng)之規(guī)定制定的行政法規(guī)，且該法規(guī)含有作為違法行為構(gòu)成要件的行政處罰條款；（2）對(duì)行政違法行為，最高可處以10000馬克的罰金?！毙淌仑?zé)任 刑法第325條（造成噪聲、震動(dòng)和非放射性污染罪）：“一、違背行政法義務(wù)，在設(shè)備、尤其是工場(chǎng)或機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中造成噪聲，足以危害設(shè)備以外的人的健康的，處3年以下自由刑或罰金。二、違背行政法關(guān)于防止噪聲、震動(dòng)和非放射性義務(wù)，在設(shè)備，尤其是工場(chǎng)或機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中造成噪聲，危害他人健康的，處5年以下自由刑或罰金。三、過(guò)失為上述行為的，1、在第一款情況下處2年以下自由刑或罰金。2、在第二款情況下處3年以下自由刑或罰金。四、第一款至第三款的規(guī)定不適用于機(jī)動(dòng)車、懸空纜車、飛機(jī)或船舶?！?/p>

從具體罪名來(lái)看，德國(guó)刑法規(guī)定了“噪聲污染罪”，特別是采取危險(xiǎn)犯的立法原則和危險(xiǎn)預(yù)防理念，發(fā)揮了刑法作為最嚴(yán)厲的處罰手段對(duì)環(huán)境保護(hù)的作用。另一方面，也反映了德國(guó)對(duì)噪聲污染犯罪的重視，也起到刑法預(yù)防犯罪的目的。

總結(jié)和啟示

在德國(guó)市政建設(shè)中，環(huán)境保護(hù)被列為重中之重，德國(guó)政府制采取了眾多環(huán)保政策手段，主要有規(guī)劃、監(jiān)督、預(yù)防、補(bǔ)償手段、稅收段、排污權(quán)交易、擔(dān)保責(zé)任和公共信息手段等，這些手段都得到聯(lián)邦政府相關(guān)法律的支持。同時(shí)也體現(xiàn)了德國(guó)環(huán)境法中的因果原則、預(yù)防原則以及合作原則等。如今德國(guó)環(huán)境立法不再是為了保護(hù)環(huán)境和生態(tài)健康而保護(hù)生態(tài)環(huán)境，還要兼顧人體健康和社會(huì)健康與可持續(xù)發(fā)展。

近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，城市化進(jìn)程加快，環(huán)境噪聲污染影響日益突出，環(huán)境噪聲污染糾紛頻發(fā)，擾民投訴居高不下；因環(huán)境噪聲污染引發(fā)的矛盾和糾紛頻頻發(fā)生，擾民投訴超越了大氣污染和水污染投訴，上升到所有環(huán)境問(wèn)題投訴的第一位。根據(jù)《2014年中國(guó)噪聲污染防治報(bào)告》，“十一五”期間全國(guó)環(huán)保系統(tǒng)每年收到的反映噪聲污染的群眾來(lái)信平均達(dá)到250000件左右。2009年全國(guó)環(huán)保系統(tǒng)共收到群眾來(lái)信69.6萬(wàn)封，涉及環(huán)境污染與生態(tài)破壞有關(guān)問(wèn)題的有67.5萬(wàn)件。其中，反映噪聲污染的有24.3萬(wàn)件，占涉及環(huán)境污染與生態(tài)破壞投訴總件數(shù)的36%，居各類污染來(lái)信比例第二位。群眾來(lái)訪4.3萬(wàn)批次，7.4萬(wàn)人次，涉及環(huán)境污染與生態(tài)破壞有關(guān)問(wèn)題的有4.3萬(wàn)批次。其中，反映噪聲污染的有1.1萬(wàn)批次，占涉及環(huán)境污染與生態(tài)破壞總批次的26%，亦居各類污染來(lái)訪比例的第二位。

我國(guó)新《環(huán)境保護(hù)法》第42條進(jìn)行了原則性規(guī)定，要求排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，應(yīng)當(dāng)采取措施，防治在生產(chǎn)建設(shè)或者其他活動(dòng)中產(chǎn)生的噪聲對(duì)環(huán)境的污染和危害。而《環(huán)境噪聲污染防治法》從1996年頒布至今已有19年之久，在控制重點(diǎn)、防治手段、職能分工和處罰力度上都難以適應(yīng)實(shí)踐需要。其中較為突出的問(wèn)題主要有：噪聲污染防治的基本制度還不夠完善、管理體制不順、噪聲污染防治投入嚴(yán)重不足、忽視農(nóng)村與小城鎮(zhèn)的噪聲污染防治、噪聲污染管理手段不健全、噪聲污染糾紛解決機(jī)制不健全等，因此需盡快啟動(dòng)《噪聲污染防治法》的修訂工作。此外，《聲環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》、《社會(huì)生活環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)》、《城市區(qū)域環(huán)境噪聲標(biāo)準(zhǔn)》、《鐵路邊界噪聲限值及其測(cè)量方法》等標(biāo)準(zhǔn)之間存在沖突，有待協(xié)調(diào)和完善。可借鑒德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的噪聲污染防治的法治經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)理順環(huán)境噪聲管理體制，盡快修改和完善我國(guó)《噪聲污染防治法》和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系，加大違法行為的法律責(zé)任和處罰力度，以改善聲環(huán)境質(zhì)量，增進(jìn)民眾健康與福祉。

作者單位：浙江農(nóng)林大學(xué)法政學(xué)院