環(huán)境公益訴訟實踐中應(yīng)關(guān)注的幾個問題

文/馬勇 圖/沈海濱

環(huán)境公益訴訟實踐中應(yīng)關(guān)注的幾個問題

A few concerns in environmental public interest litigation

文/馬勇 圖/沈海濱

2012年8月，全國人大修改通過的《民事訴訟法》中正式加入環(huán)境公益訴訟的條款，這是司法實踐推動環(huán)境立法的典型樣本，更是環(huán)境法制領(lǐng)域的里程碑事件。

2014年4月24日，備受社會關(guān)注的《環(huán)境保護法》修訂通過，對環(huán)境公益訴訟作了較為細致的規(guī)定。2015年1月6日最高人民法院發(fā)布《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《司法解釋》），標(biāo)志著我國環(huán)境公益訴訟制度正式建立。2015年也因此被普遍認(rèn)為是環(huán)境公益訴訟元年。我們在為建立環(huán)境公益訴訟制度歡呼的同時，還要清醒地看到，環(huán)境公益訴訟才剛剛啟程，司法實踐中面臨和需要解決的問題還很多，尤其以下幾方面的問題亟待關(guān)注：

什么是“社會公共利益”？

《民事訴訟法》、《環(huán)境保護法》在對環(huán)境公益訴訟進行法律規(guī)定時均使用了“社會公共利益”的表述，但何謂“社會公共利益”？法律沒有作出明確的界定，且現(xiàn)行其他法律中也未有明確定義。而最高人民法院發(fā)布的《司法解釋》也沒有對此予以明確。值得一提的是，2012年12月7日發(fā)表在人民法院報的《關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟的理解和適用》中曾作過相應(yīng)的闡述：“公共利益的核心在于公共性，涉及不特定多數(shù)人的利益。”但很遺憾，這篇源于最高人民法院署名為高明智的“試探性”文章沒有法律效力。

正是由于缺乏對“社會公共利益”的法律定義，目前關(guān)于環(huán)境公益訴訟案件的定性基本處于模糊的狀態(tài)。從廣義上講，任何一起環(huán)境案件都可能會涉及到對“社會公共利益”的損害。筆者曾遇到過一個案件，某風(fēng)景區(qū)兼愛國主義教育基地所處地塊因遭到礦業(yè)企業(yè)土法選金的污染，嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)氐穆糜?。承包風(fēng)景區(qū)的負(fù)責(zé)人找到我們要提起環(huán)境公益訴訟。在核實情況后，我們了解到，這個地塊是附近村里的集體土地，按照法律規(guī)定該村委會可以提起維權(quán)之訴，但該承包人多次找村委會協(xié)調(diào)此事，村委會明確拒絕采取行動。如果將這方面的影響歸為損害“社會公共利益”，可以提起環(huán)境公益訴訟以制止污染侵害，消除污染影響，且還可以追償對公共利益的損害賠償。但在此過程中可能就明顯逾越了現(xiàn)有當(dāng)然所有權(quán)人（村委會）的權(quán)利，尤其是最終環(huán)境損害賠償款的歸屬必然會引發(fā)爭議。

從目前看，我們關(guān)注更多的是誰可以提起環(huán)境公益訴訟，尤其是哪些“有關(guān)組織”可以提起公益訴訟，而忽略了我們?yōu)槭裁匆崞瓠h(huán)境公益訴訟？以及要提起什么樣的環(huán)境公益訴訟？隨著時間的推移，加之司法實踐的增多，如何界定“社會公共利益”這個根本性問題是回避不了的，這將會成為庭審中原被告雙方爭辯的焦點性問題，也會成為影響主審法官判案的關(guān)鍵性因素。因此，有必要盡快做出“社會公共利益”的法律界定。

有關(guān)組織中誰“能”起訴？

無論是《民事訴訟法》的原則性規(guī)定，還是《環(huán)境保護法》的細致設(shè)定，加上《司法解釋》又進一步擴大了公益訴訟的主體范圍，據(jù)民政部的統(tǒng)計，目前全國大約有700余家環(huán)保組織可以作為公益訴訟原告主體提起訴訟。但從今年1月份《環(huán)境保護法》正式實施以來，截止5月份，全國僅有5家環(huán)保組織提起6起環(huán)境公益訴訟，這可能出乎很多人的預(yù)期。在大家歡呼公益訴訟春天到來的時候，環(huán)境公益訴訟并沒有“呼嘯”而至。實踐中環(huán)保組織訴訟意愿不強、訴訟動力不足等問題較為突出，環(huán)境公益訴訟面臨叫好不叫座的尷尬局面，由“誰起訴”到了“誰‘能’起訴”的階段。

分析這樣局面的產(chǎn)生，筆者認(rèn)為應(yīng)屬正常，其原因如下：

（一）屬地關(guān)系影響

按照環(huán)保組織管理的相關(guān)規(guī)定，須有登記注冊機關(guān)和業(yè)務(wù)主管機關(guān)（目前僅有少數(shù)省份不再要求業(yè)務(wù)主管部門），因此在提起公益訴訟方面，全國性的環(huán)保組織相對地方利益來講比較超脫一些，但歸屬于地方管理的組織肯定要考慮屬地關(guān)系，因此在提起公益訴訟時格外謹(jǐn)慎，這是目前公益訴訟開展少的很重要的原因。

（二）訴訟風(fēng)險

訴訟是一項非常嚴(yán)肅且代價高昂的活動，也是解決問題的最后一道防線。按照我國傳統(tǒng)文化觀念，是很忌諱“打官司”的，更何況要打的官司是“多管閑事”！一方面，公益訴訟需要原告支出一筆不小的開支，另一方面還得做好敗訴風(fēng)險的預(yù)判，最終的收益只是組織本身形象和聲譽等精神層面，而實質(zhì)性物質(zhì)受益非但沒有，還要墊付一筆訴訟開支。待勝訴后部分支出可返還，但如敗訴則不得不承受支出的相關(guān)費用。因此，花大力氣開展環(huán)境公益訴訟對于現(xiàn)階段籌資渠道極為匱乏的國內(nèi)環(huán)保組織來講甚至是一種奢望。如果沒有良好的政策措施提供支持，很難有更多的環(huán)保組織開展或可以持續(xù)開展數(shù)量眾多的公益訴訟。

（三）自身特點

一般全國性環(huán)保組織或各地方有政府背景的環(huán)保組織，人員較為固定，管理相對規(guī)范，而草根環(huán)保組織一般以項目為主開展工作，人員流動性大，管理相對松散，極少有穩(wěn)定的資金渠道負(fù)擔(dān)專業(yè)的法律或環(huán)境類人才，而這必然會極大制約專業(yè)要求較高的環(huán)境公益訴訟工作。

如何應(yīng)對環(huán)境損害賠償?shù)目蓤?zhí)行性？

環(huán)境公益訴訟最為突出的特點就是其極大的威懾力，而能體現(xiàn)威懾力最重要的就是讓被告承擔(dān)高昂的環(huán)境損害賠償款，這個數(shù)額可能是一般行政處罰的成百上千倍。目前是環(huán)境公益訴訟的初始階段，一些司法實踐中出現(xiàn)的問題并未有相應(yīng)的法律明文規(guī)定或可操作性的程序規(guī)范，尤其會出現(xiàn)有勝訴判決文書，但無勝訴判決效果的尷尬局面。筆者最近在處理一起環(huán)境公益訴訟案件時就遇到了這方面的問題：七家涉砷生產(chǎn)企業(yè)因為超標(biāo)排放有毒有害物質(zhì)對環(huán)境造成嚴(yán)重污染，當(dāng)?shù)貦z察機關(guān)提起公訴追究了相關(guān)人員的刑事責(zé)任（污染環(huán)境罪），而這些企業(yè)全部被關(guān)停，工商執(zhí)照全部被注銷。但其對公共環(huán)境確實造成了實際損害，應(yīng)該而且必須承擔(dān)責(zé)任。應(yīng)通過環(huán)境公益訴訟消除污染隱患，恢復(fù)環(huán)境質(zhì)量，該環(huán)境損害賠償款必然是一筆巨款，但因為被告都已注銷，無承擔(dān)損害賠償責(zé)任的可能，此時的污染修復(fù)就成了很大的難題，而我們國家沒有類似美國的“超級基金法”的制度設(shè)計，這會實際上造成公共利益受損后無人為其買單，從而使公益訴訟的效果無法體現(xiàn)。這個問題應(yīng)引起足夠的重視，尤其對一些環(huán)境保護歷史欠賬較多的地區(qū)是必然要面臨的問題。

如何使用和監(jiān)管環(huán)境損害賠償款？

《民事訴訟法》、《環(huán)境保護法》、《司法解釋》等均未對環(huán)境公益訴訟產(chǎn)生的損害賠償款歸屬、使用和監(jiān)管作出明確規(guī)定，這必然會在司法實踐中造成地區(qū)差異、個案差別。

（一）賠償款歸屬

鑒于法律對公益訴訟損害賠償款的歸屬無明確規(guī)定，目前有公益訴訟判例的地區(qū)，具體做法主要有兩類，一類是將損害賠償款打到當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)基金賬戶，如貴州清鎮(zhèn)、云南昆明等地，另一類則是打到當(dāng)?shù)刎斦ｍ椯~戶，作為專項資金，如江蘇無錫等地。

（二）賠償款使用

新《環(huán)境保護法》實施后還未有結(jié)案的公益訴訟案例，因此關(guān)于公益訴訟損害賠償款的使用只能參考以往的司法實踐探索，一些案例雖然判決了損害賠償款，但實際很少有賠償款被用于污染修復(fù)或治理，并未達到公益訴訟消除污染、恢復(fù)原狀的目的，這些資金成為了“僵尸資金”。

（三）賠償款監(jiān)管

由于《民事訴訟法》、《環(huán)境保護法》、《司法解釋》均未涉及環(huán)境損害賠償款的具體使用，對賠償款項如何監(jiān)管則處于空白狀態(tài)，由此會造成公益訴訟可能出現(xiàn)“善始易善終難”的結(jié)局，長此以往的話，必然會對公益訴訟的公信力產(chǎn)生負(fù)面作用，公益訴訟不能失信于民。

環(huán)境行政公益訴訟何時入法？

目前環(huán)境民事公益訴訟已是有法可依，但其能解決的問題一般是對已造成實際損害的追償和修復(fù)，屬于事后補救性的，“亡羊補牢”。而從環(huán)境保護的基本原則來講，更應(yīng)該未雨綢繆，源頭預(yù)防。結(jié)合我國行政體制強勢的現(xiàn)狀，如果能促使政府部門依法行政，積極作為，可能會使相當(dāng)一部分污染環(huán)境、破壞生態(tài)的違法行為不至于實際發(fā)生，進而損害社會公共利益。因此，探索建立環(huán)境行政公益訴訟可能比環(huán)境民事公益訴訟更為重要，能起到事半功倍的作用。但遺憾的是，2014年《行政訴訟法》修改時并未加入行政公益訴訟的內(nèi)容，《環(huán)境保護法》中也未明確可以開展行政公益訴訟，因此現(xiàn)階段開展環(huán)境行政公益訴訟基本于法無據(jù)。

當(dāng)前，環(huán)境公益訴訟在我國才剛剛開始，作為一項全新的訴訟制度，需要在實踐中不斷探索和完善，尤其是以上幾方面的問題亟待關(guān)注。我們要理性地看待環(huán)境公益訴訟的功能和作用，公益訴訟不可能包打天下，對污染環(huán)境、破壞生態(tài)等違法行為的監(jiān)督，核心還得要依靠環(huán)境行政執(zhí)法，司法畢竟是所有手段中的最后保障，也是一項代價高昂的手段，從這個意義上講，公益訴訟就是行政執(zhí)法強有力的補充和完善。探索構(gòu)建環(huán)境民事公益訴訟和行政公益訴訟，進而形成我國完整的環(huán)境公益訴訟制度，必將極大地推進我國的環(huán)境保護工作，期待剛剛起帆的環(huán)境公益訴訟一路向好！

作者單位：中華環(huán)保聯(lián)合會環(huán)境法律服務(wù)中心