新環(huán)保法下的政府新作為
——對話環(huán)境保護部政策法規(guī)司副司長別濤

文/李歡歡

新環(huán)保法下的政府新作為
——對話環(huán)境保護部政策法規(guī)司副司長別濤

Government new action under the new Environmental Protection Law

文/李歡歡

歷經(jīng)4次審議，新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》于今年1月1日正式實施，距離上次環(huán)保法的修訂時間已時隔25年。修改后的法律共七章七十條，較之前的六章四十七條相比，新增了很多亮點，加強政府監(jiān)管職責(zé)是其中亮點之一，面對環(huán)境污染，政府怎么做，新法下的政府新作為如何凸顯？

“紅線”劃定 法律層面嚴(yán)守界限

所謂紅線，是改革發(fā)展過程中設(shè)定的“不可逾越的界限”，習(xí)近平總書記在中央政治局就大力推進生態(tài)文明建設(shè)集體學(xué)習(xí)時專門強調(diào)：“要牢固樹立生態(tài)紅線的觀念。在生態(tài)環(huán)境保護問題上，就是要不能越雷池一步，否則就應(yīng)該受到懲罰?！?/p>

：新環(huán)保法中，首次將“生態(tài)保護紅線”寫入法律，環(huán)保部要求在2014年底前完成全國生態(tài)紅線的劃定，但是現(xiàn)在仍有部分地區(qū)沒有完成任務(wù)，在新的環(huán)保法中，這種情況是否有章可循呢？

這個回答應(yīng)該是肯定的。新環(huán)保法里明確提出了“生態(tài)保護紅線”，規(guī)定：“國家在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護紅線，實行嚴(yán)格保護”。這是法律層面首次提出的，是繼“18億畝耕地紅線”后，另一條被提到國家層面的“生命線”，國家關(guān)于主體功能區(qū)域化建設(shè)，以及國務(wù)院關(guān)于加強環(huán)保重點工作等都有類似的要求。

但是，生態(tài)保護紅線的劃定在實際執(zhí)行過程中，仍缺少很多技術(shù)性工作。首先，在生態(tài)保護紅線的劃定中，要對當(dāng)?shù)氐默F(xiàn)狀有一個比較詳細(xì)的了解，還要結(jié)合國家的城市規(guī)劃、土地規(guī)劃做功能區(qū)域化設(shè)計。另外還要跟多個部門有大量協(xié)調(diào)的工作，往往需要較長的時間周期，劃定生態(tài)紅線工作的進展很大程度上取決于不同部門之間的協(xié)調(diào)。環(huán)保部在全國發(fā)布了生態(tài)紅線劃定的技術(shù)指南，優(yōu)化發(fā)展區(qū)域、限制發(fā)展區(qū)域、凈化發(fā)展區(qū)域，實行分類的推動試點，一直在推動相關(guān)工作的進展。

約談地方政府 推動污染問責(zé)

：法律的出臺只是邁出了第一步，嚴(yán)格執(zhí)法才是關(guān)鍵，您對環(huán)保部門約談地方政府有什么看法？

我認(rèn)為這是一種積極的探索方式。約談本身在法律中明確出現(xiàn)，來自于國務(wù)院有關(guān)文件，如2013年發(fā)布的《大氣污染防治行動計劃》，規(guī)定授權(quán)國家確定地方環(huán)境改善的目標(biāo)，如果地方經(jīng)過考核檢測不能完成的，國務(wù)院授權(quán)環(huán)保部門約談地方政府的主要負(fù)責(zé)人。自去年到現(xiàn)在，全國約有十幾個城市被環(huán)保部約談。盡管約談本身并沒有特殊的功效，但我認(rèn)為包含點名批評、公開警告的意思，甚至有點公開羞辱的意思，約談本身會給地方產(chǎn)生特殊的威懾力和推動力。據(jù)我所知環(huán)保部對保定、安陽等城市約談之后都產(chǎn)生了很好的推動力，地方政府提出了積極整改的行動方案，甚至包括對干部人員的調(diào)整，對企業(yè)的環(huán)保整改方案的實施，都是起到了積極的推動作用，我認(rèn)為這是中國特色的一種行政監(jiān)管措施。前不久中共中央政治局審議通過了《加快推進生態(tài)文明指導(dǎo)意見》，進一步明確環(huán)保質(zhì)量的責(zé)任在地方政府，地方政府一定要盡到這個責(zé)任，如果不能完成的話，上級政府和主管部門會加強監(jiān)督，包括掛牌督辦、約談、警示、取消有關(guān)榮譽稱號等監(jiān)督方式，我認(rèn)為這些還是有積極作用的。

：假如地方政府不怕環(huán)保部門的約談，新環(huán)保法中有沒有相關(guān)的措施呢？

有。新環(huán)保法專門有一個條款，提出了對地方政府、部門不履行職責(zé)的問責(zé)條款，明確列舉了八種行為的問責(zé)，問責(zé)對象包括政府的負(fù)責(zé)人、部門負(fù)責(zé)人，一般情況下就是警告，情節(jié)特別嚴(yán)重的可能要降級、撤職、開除，還可能要求主要負(fù)責(zé)人引咎辭職，使用的條件情形很明確，處罰的形式也是具體的，所以行政問責(zé)的可執(zhí)行性還是比較強的。

新環(huán)保法能否帶來公益訴訟的“春天”？

：很多人認(rèn)為新環(huán)保法實施以后，環(huán)保的訴訟案件會有所增長，實際情況是怎樣的？

應(yīng)該還是比較明顯在增加，或者更傾向另外一個數(shù)據(jù)，就是司法機關(guān)對環(huán)保的支持和介入，這個力度在明顯加大。我們黨提出了全面推進依法治國，全面推進生態(tài)文明建設(shè)，各地司法機關(guān)也在更多地關(guān)注生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護，環(huán)境行政執(zhí)法和司法機關(guān)的銜接配合更加緊密了。

新環(huán)保法的亮點之一，就是明確了公益組織、社會團體等合法社會組織都可以依法提出訴訟。目前國內(nèi)已有不少的環(huán)境公益訴訟案例，如3月份北京的一家環(huán)保組織就對山東德州的某企業(yè)提起了公益訴訟，法院的介入讓企業(yè)感覺到了壓力，過去該企業(yè)的違法排放超標(biāo)很厲害，現(xiàn)在自動停止了生產(chǎn)。我認(rèn)為這是公益訴訟機制的一種特殊威懾力，通過公眾的參與、司法機關(guān)的介入，大家攜手形成一種合理、共同打擊威懾環(huán)境違法的行為。

提到環(huán)境公益訴訟，就不得不說環(huán)境違法案件取證難的問題，那么在新環(huán)保法實施后，取證難的問題是否得到了緩解？

現(xiàn)在還很難說很明顯，應(yīng)該說剛剛才出現(xiàn)積極的轉(zhuǎn)變。企業(yè)和環(huán)保部門的信息公開，毫無疑問都是訴訟過程中基本的證據(jù)，對于訴訟提供證據(jù)的支持是非常有幫助的。目前環(huán)保部的要求是大力推動信息公開與公眾參與，使NGO、公眾能夠獲取更多真實的資料和信息。

督察不作為 加強重點行業(yè)污染治理

：目前環(huán)保系統(tǒng)中，環(huán)境監(jiān)察隊伍是一個什么形態(tài)呢？

環(huán)境監(jiān)察應(yīng)該是環(huán)保部門現(xiàn)場執(zhí)法的主要力量，環(huán)保部門一般的構(gòu)成是這樣：有個行政身份的機關(guān)，有一個行政或者是公務(wù)員或者是參照公務(wù)員管理的環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)，其他的還有一些技術(shù)機構(gòu)如監(jiān)測站、科研機構(gòu)等，監(jiān)察機構(gòu)就是環(huán)保部門現(xiàn)場執(zhí)法部門。新環(huán)保法專門寫了一條授權(quán)，環(huán)保部門可以委托所屬的環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)，對各自轄區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位實施現(xiàn)場檢查，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)的依法進行查處?，F(xiàn)在全國環(huán)境監(jiān)察隊伍，人數(shù)有七八萬人左右，這是我們環(huán)境執(zhí)法的主要依托力量，這個隊伍不算很大，經(jīng)常跑在第一線，他們很辛苦，所以我們要向我們一線執(zhí)法人員表示敬意。

：我們?nèi)绾蝸泶_保這個環(huán)境執(zhí)法的有效性呢？

這個問題比較難，也比較大。確實我們現(xiàn)在有相對完善的立法，已經(jīng)初步形成的執(zhí)法體系，有了良好的社會環(huán)境氛圍，各級黨委、政府對環(huán)保部也給予了高度關(guān)注，如何提高環(huán)保監(jiān)管執(zhí)法的有效性呢？最近環(huán)保部正在進行環(huán)保管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的討論，我們對環(huán)境形勢、監(jiān)管形勢的判斷，確實很不樂觀。

中央巡視組前不久對環(huán)保部的巡視，也指出了環(huán)保監(jiān)管存在的薄弱環(huán)節(jié)，環(huán)保監(jiān)管執(zhí)法偏軟、偏弱，環(huán)境的大量法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)也沒有得到有效的執(zhí)行，所以這個問題對環(huán)保部門來說壓力很大。我覺得需要更加務(wù)實的作風(fēng)，推動這方面工作進展，包括政治思想方面，我們要努力落實中央國務(wù)院的要求，主管部門要盡到自己的職責(zé)。從我們環(huán)保的執(zhí)法人員來說，我們要明確職責(zé)，完善程序，借助公眾的力量，包括信息公開、媒體的參與，還有一個環(huán)節(jié)就是要關(guān)注司法機關(guān)的介入。所以我覺得行政機關(guān)盡到自己的職責(zé)，借助一些公眾媒體，外圍的司法力量，大家共同參與，環(huán)境執(zhí)法會逐步得到改善的。

如何加強新環(huán)保法的威懾力

：新環(huán)保法里有一些規(guī)定，比如按日計罰上不封頂，可拘留違法企業(yè)責(zé)任人，這些規(guī)定都受到了公眾的積極響應(yīng)，公眾給予了厚望。但是實施五個月來受到罰款的企業(yè)和罰款的數(shù)額卻不斷升高，這顯示了新環(huán)保法的威懾力，還是這些企業(yè)根本就不在乎按日計罰上不封頂呢？

這個問題我想可以這么看，一方面說明我們的工業(yè)化進程很快，企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營行為對環(huán)境影響較大，現(xiàn)在環(huán)境執(zhí)法偏軟偏松；從另一個角度看說明企業(yè)現(xiàn)在對環(huán)保法不重視，違法太多，所以在新法生效之后我們要用大量高額的處罰，大量移送拘留查封的形式來整治。現(xiàn)在環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法人員的執(zhí)法力度在加大，違法行為懲處力度加嚴(yán)，逐步遏制環(huán)境違法現(xiàn)象。

新法落地 孤軍奮戰(zhàn)會勝利嗎？

：我們知道新環(huán)保法是多部委、多部門共同參與制訂的，那么在實際運用當(dāng)中，多部門協(xié)同跟進的執(zhí)行情況如何呢？

我個人還是持樂觀態(tài)度的。環(huán)境保護是政府的責(zé)任，企業(yè)是盡主體的業(yè)務(wù)，環(huán)保部門是主管的部門，這是天然的職責(zé)，這是不能推卸的。但是環(huán)保，確確實實需要各部門共同來參與。比如城市污水建設(shè)、工業(yè)行業(yè)的問題，除了環(huán)保部門監(jiān)管，工業(yè)行業(yè)主管部門當(dāng)然有職責(zé)；農(nóng)業(yè)種植養(yǎng)殖的問題，除了環(huán)保部門監(jiān)管，農(nóng)業(yè)的主管部門當(dāng)然也有職責(zé)，所以這些相關(guān)部門有這種責(zé)任，一崗雙責(zé)。最近國務(wù)院有關(guān)文件也提到這些問題，當(dāng)我們在履行主要職責(zé)的同時，你也有環(huán)境保護的職責(zé)，即一崗雙責(zé)的基本含義。還有一個就是黨政同責(zé)，現(xiàn)在也在形成觀念，中央關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見中，明確提到各級黨委對環(huán)保生態(tài)文明的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，黨政領(lǐng)導(dǎo)要盡到責(zé)任，如果沒盡到責(zé)任，盲目決策，干預(yù)執(zhí)法的，都是要實行嚴(yán)格責(zé)任追究的。

內(nèi)蒙古騰格里沙漠事件的處理，對于企業(yè)的處罰，相關(guān)部門行政問責(zé)，處罰力度都是比較大的，各級黨委政府也在關(guān)注。真正黨委重視，會帶動政府，會帶動環(huán)保部門和有關(guān)部門，履行職責(zé)到位，會毫無疑問推動企業(yè)履行環(huán)境責(zé)任，再加上外圍的公眾參與，司法保障，我相信環(huán)境執(zhí)法應(yīng)該會有一個比較好的未來。

：您認(rèn)為新環(huán)保法要真正落地，環(huán)保部門需要做哪些努力？

首先環(huán)保部門要盡到自身的職責(zé)，做好監(jiān)督管理，嚴(yán)格執(zhí)法，讓新環(huán)保法真正落地。其次，環(huán)保部門要做好和其他部門的協(xié)調(diào)工作，如果沒有其他部門的共同參與，僅靠一個部門孤軍奮戰(zhàn)是很困難的，比如，像城市污水整治、秸稈禁燒、機動車排放等問題，是需要有關(guān)部門一起配合工作的。另外，發(fā)動公眾力量，建立更多如實施監(jiān)督、舉報投訴類似的公眾參與機制。同時，發(fā)揮好媒體的作用，在現(xiàn)代社會中，媒體已成為一支特殊的不可忽視的力量。新環(huán)保法中不完善之處，監(jiān)督落地情況，媒體監(jiān)督作用至關(guān)重要。最后要提的是，司法機關(guān)的作用。司法機關(guān)擁有強制的手段，不僅是經(jīng)濟的制裁，還包括人身的制裁，嚴(yán)重違法的，根據(jù)最高法院、最高監(jiān)察院的解釋，你排放危險物影響公共安全了，可以作為危害公共安全定罪。司法機關(guān)的介入，對于新環(huán)保法的落實也是一個保障機制?？傊?，我國環(huán)境問題很復(fù)雜，復(fù)雜的問題需要綜合的手段來共同應(yīng)對。

：新環(huán)保法實施以來，暴露出哪些缺陷？

在我們環(huán)境法律框架體系之內(nèi)，新環(huán)保法是一部基礎(chǔ)性、綜合性的法律。很多具體的問題，在里面并沒有足夠的篇章專門規(guī)定，所以新環(huán)保法的有效實施，還取決于相關(guān)專項法律法規(guī)的配套到位。比如排污要實行排污許可證制度，但是新環(huán)保法中不可能寫得太細(xì)，所以就迫切希望有一個具體的、專門的法規(guī)規(guī)定排污許可條例，對于排污許可制度的實施，就會具有的保障作用。所以新環(huán)保法的有效實施，就是應(yīng)盡快制訂修訂配套法規(guī)的出臺。

（本文根據(jù)新華社CNC環(huán)境欄目內(nèi)容改寫）