新法“嚴(yán)”字當(dāng)頭，仍需提高其法律地位
——對話全國人大代表、湖北省政協(xié)副主席、著名環(huán)境法學(xué)家呂忠梅

文/李鵬輝 圖/周建勛

新法“嚴(yán)”字當(dāng)頭，仍需提高其法律地位
——對話全國人大代表、湖北省政協(xié)副主席、著名環(huán)境法學(xué)家呂忠梅

The new Environmental Protection Law is strictly enforced, still need to improve it's legal status

文/李鵬輝 圖/周建勛

對話

歷經(jīng)4次審議，新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》在今年1月1日正式實施，修改后的法律共七章七十條，較之前的六章四十七條相比，新增了很多亮點(diǎn)，“史上最嚴(yán)厲”是否實至名歸？在執(zhí)行過程中又暴露出哪些缺陷？環(huán)境監(jiān)察部門的工作將面臨哪些新挑戰(zhàn)？新法下的政府的作用如何凸顯？就此，本刊編輯部分別對話了全國人大代表、湖北省政協(xié)副主席、著名環(huán)境法學(xué)家呂忠梅，環(huán)境保護(hù)部政策法規(guī)司副司長別濤以及環(huán)境保護(hù)部環(huán)境監(jiān)察局處罰處處長姬鋼。

記者：新《環(huán)境保護(hù)法》被專家稱為“史上最嚴(yán)的環(huán)保法”，實施了近5個月，效果怎么樣？“史上最嚴(yán)”是否實至名歸？

呂忠梅：2015年1月1日起，新《環(huán)境保護(hù)法》已經(jīng)正式實施，我作為這個法律制定的參與者之一，當(dāng)時在設(shè)計的時候，就特別希望我們能夠有一些落地的制度，針對過去在環(huán)境保護(hù)法律執(zhí)行過程中的一些問題，規(guī)定一些嚴(yán)格的制度。十八屆三中全會決定提到“用最嚴(yán)格的制度體系來保護(hù)環(huán)境”，新《環(huán)境保護(hù)法》出臺時，媒體都稱它是“史上最嚴(yán)”。從這五個月來看，我覺得它的“嚴(yán)”體現(xiàn)出來了。是否實至名歸，我覺得下結(jié)論還為時過早，畢竟才有五個月。

另外，很多城市把大氣污染防治作為工作的重中之重，要納入政績考核。不達(dá)標(biāo)，就被環(huán)保部約談。另外其他部門也行動起來了，為給新《環(huán)境保護(hù)法》的實施做準(zhǔn)備工作，如司法機(jī)關(guān)最近審判了一些違反《環(huán)境保護(hù)法》的案件。從種種跡象來看，應(yīng)該說新《環(huán)境保護(hù)法》讓我們感受到了這部法律帶來的壓力，這是它嚴(yán)的體現(xiàn)。所以我還是很希望新《環(huán)境保護(hù)法》嚴(yán)格執(zhí)行的態(tài)勢能夠很好地保持下去。

記者：新《環(huán)境保護(hù)法》中“按日計罰上不封頂”、“可拘留違法企業(yè)責(zé)任人”被公眾給予了厚望。新法實施5個月來，受到罰款的企業(yè)和罰款數(shù)額不斷上升，這顯示了新法的威懾力，還是說企業(yè)并不在乎“按日計罰上不封頂”？

呂忠梅：環(huán)保的歷史欠賬并沒有還完，過去很多企業(yè)都是在高投入、高消耗、高污染的理念下建設(shè)起來的。一些企業(yè)在沒有感受到新《環(huán)境保護(hù)法》嚴(yán)厲的壓力下，還有慣性的思維，或者說還沒有找到一個更好的生存方式，所以罰款的數(shù)額是越來越高。企業(yè)只有感受到切膚之痛，甚至是影響到他的生存時，才能真正轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，切實地承擔(dān)起保護(hù)環(huán)境的社會責(zé)任。

我們特別希望通過嚴(yán)格、嚴(yán)厲的執(zhí)法，讓企業(yè)感受到違法成本很高，只有守法，才能夠很好地生存。對這些企業(yè)的處罰不是目的，重要的是讓更多的企業(yè)盡快轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，發(fā)展環(huán)境友好的技術(shù)，生產(chǎn)出環(huán)境友好的產(chǎn)品。這樣，大家都能生活在一個少污染或不被污染的環(huán)境中，企業(yè)又能可持續(xù)發(fā)展，這才是我們設(shè)置“按日計罰”的根本目標(biāo)所在。

記者：您對環(huán)保部門約談地方政府的做法怎么看？效果如何？

呂忠梅：新《環(huán)境保護(hù)法》實施以來，很多城市的政府很緊張。就是因為現(xiàn)在公布了全國重點(diǎn)城市空氣質(zhì)量排名，倒數(shù)第一名，環(huán)保部來約談。如果不能迅速地改變落后的局面，或本地區(qū)的環(huán)保工作跟不上，政府的主要負(fù)責(zé)人是要承擔(dān)責(zé)任的。

根據(jù)我國相關(guān)法律的規(guī)定，“地方人民政府負(fù)有發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保護(hù)環(huán)境的雙重責(zé)任”。政府該怎么負(fù)責(zé)？在這之前，法律制度并沒有規(guī)定這些內(nèi)容。新《環(huán)境保護(hù)法》就對“政府如何負(fù)責(zé)”做了非常明確的規(guī)定，如政府問責(zé)制，如“縣級以上政府應(yīng)當(dāng)每年向本級人大報告環(huán)境狀況和環(huán)境目標(biāo)完成情況”，并且要納入對政府負(fù)責(zé)人的政績考核內(nèi)容，還要向全社會公布。這是新《環(huán)境保護(hù)法》非常重要的變化之一。

按照十八屆三中全會、四中全會的決定，對生態(tài)環(huán)境還要實行審計，還要實行終身追責(zé)制。我特別想強(qiáng)調(diào)的是：按照文件規(guī)定是黨政同責(zé)，那么就是說地方政府要對所轄區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)。有這么多的保障措施，政府確實是能感受到壓力的。

呂忠梅

記者：有沒有其它的法律法規(guī)或者保障措施能夠讓地方政府重視環(huán)保部門的約談？

呂忠梅：首先約談是法律賦予環(huán)保部門的職責(zé)，這是一個法律的授權(quán)，環(huán)保部門是代表國家在執(zhí)行法律。另外就是約談的程序，環(huán)保部門也正在制定相關(guān)的行政規(guī)章，將履行約談的職責(zé)規(guī)范化。

新《環(huán)境保護(hù)法》賦予了環(huán)保部門對全國環(huán)境保護(hù)工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，這是法律的一個綜合授權(quán)。它是一種監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督各地方政府是否按照法律執(zhí)行。比如說地方政府，地方政府對所轄區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)，這是義務(wù)，如果沒有履行這個義務(wù)，法律賦予環(huán)保部門權(quán)利去監(jiān)督。

怎么保證約談的效果呢？首先是程序規(guī)范，依法履職。其次就是約談以后整改效果要公開。如果約談以后，還是沒有落實，要有后續(xù)的處罰措施來跟進(jìn)。

記者：在新《環(huán)境保護(hù)法》實施前，很多人都預(yù)測環(huán)保公益訴訟案件會有大幅的增長，但事實上案件并沒有大量涌現(xiàn)，而且地方法院不立案、地方政府不執(zhí)法的現(xiàn)象也較為普遍，為什么會這樣呢？

呂忠梅：我也關(guān)注到了，有消息稱新《環(huán)境保護(hù)法》實施以來，公益訴訟案件全國大概僅有十幾件。全國成立了環(huán)保法庭或者環(huán)境保護(hù)的合議庭380多個，但現(xiàn)在公益訴訟的案件并不多。公益案件數(shù)量少，不等于環(huán)境案件數(shù)量少。據(jù)我們了解的情況，污染損害賠償?shù)募m紛案件數(shù)量不少，還有告政府不執(zhí)法的行政案件數(shù)量并不少。另外一些地方設(shè)立了環(huán)保聯(lián)合執(zhí)法的機(jī)制，環(huán)境保護(hù)的刑事案件數(shù)量增加的也比較快。

大家為什么關(guān)注環(huán)境公益訴訟案件呢？環(huán)境公益訴訟是維護(hù)社會環(huán)境公共利益的訴訟，所以大家很期待。新《環(huán)境保護(hù)法》中對環(huán)境公益訴訟有明確的規(guī)定，最高人民法院也專門出臺了司法解釋，降低了環(huán)境公益訴訟的門檻。

但是為什么環(huán)境公益訴訟案件的數(shù)量沒有我們預(yù)期增長的快呢？首先我們社會對于打一場公益訴訟的官司估計不足，因為環(huán)境公益訴訟是一個不為任何人的利益提起的訴訟，但要求很高，需要有專業(yè)人才和資金的支持，還要有取證的能力。按照民政部統(tǒng)計，根據(jù)最高人民法院的《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，全國共有700多個社會組織可以提起環(huán)境民事公益訴訟。但就目前來說，提起環(huán)境公益訴訟的組織很少，大部分在觀望。主要是自身的條件和能力不具備，另外就是目前環(huán)境公益訴訟的制度設(shè)計里，還沒有做好相應(yīng)的激勵措施。

環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作人員現(xiàn)場執(zhí)法 周建勛攝

第二方面，公益訴訟最初從美國提出叫公民訴訟，就是賦予公民個人或者是社會團(tuán)體代表國家行使公權(quán)力來進(jìn)行訴訟。從我們對美國的分析來看，從1972年開始到現(xiàn)在的公益訴訟也就200多件，沒有發(fā)生過我們預(yù)想的訴訟量暴增的情況。為什么呢？公益訴訟實際上是一把懸在人們頭頂上的劍，政府的職責(zé)就是保護(hù)公民的公共利益，如果政府不做或者是不愿意做的時候，美國的司法制度就讓公民替政府來做，還設(shè)置了一個體制，即提起公益訴訟需要有六個月的公告期制度。比如美國海軍建了大量的潛艇基地，基地導(dǎo)致大量海豹死亡。我現(xiàn)在要提起訴訟，首先要致函美國司法部、聯(lián)邦環(huán)保局或美國海軍。可能得到的答復(fù)是：美國聯(lián)邦環(huán)保局認(rèn)為應(yīng)該執(zhí)法，就回復(fù)告訴美國聯(lián)邦環(huán)保局要處理該事，所以公益訴訟就不會發(fā)生。還有一種情況就是：美國的相關(guān)政府機(jī)構(gòu)表示做不了，不愿做或不敢做，只有在這三種情況下公益訴訟才能提起。

所以公益訴訟就是敦促政府履行職責(zé)的制度，沒有必要以環(huán)境公益訴訟的數(shù)量來看它的功能和作用，我們應(yīng)該對環(huán)境公益訴訟有一個理性的期望值。

記者：新《環(huán)境保護(hù)法》是多部委、多部門共同參與制定的，那么在執(zhí)行中也勢必要得到各方的支持，與現(xiàn)有的其它法律配套實施，現(xiàn)在“協(xié)同跟進(jìn)”的執(zhí)行情況如何？

呂忠梅：環(huán)境保護(hù)部門作為行政主管部門，非常積極推動新《環(huán)境保護(hù)法》的實施。據(jù)了解，環(huán)境保護(hù)部從新法出臺之后，陸續(xù)出臺50多部配套文件，積極地采取行動。司法部門的動作也非?？?，最高人民法院專門成立了環(huán)境資源審判廳，出臺兩高司法解釋，都在支持新《環(huán)境保護(hù)法》的實施。相關(guān)部門也在陸續(xù)聯(lián)合出臺相應(yīng)的文件，如公安部會同環(huán)保部等多個部委聯(lián)合出臺《行政主管部門移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》，最高人民法院、民政部、環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合出臺了《關(guān)于貫徹實施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》。

從這些方面來看，各個部門之間協(xié)同的機(jī)制正在建立。但是有些綜合性、又是至關(guān)重要的部門，現(xiàn)在對環(huán)保法的實施或者執(zhí)行方面還是有些不夠。比如項目在發(fā)改委系統(tǒng)審批，如果在項目的批準(zhǔn)階段或起步階段，把環(huán)境保護(hù)的要求納進(jìn)去至關(guān)重要；還有區(qū)域環(huán)境保護(hù)規(guī)劃能否落實，至關(guān)重要，但是這方面還沒有大的動作。

剛剛發(fā)布的《水污染防治行動計劃》（“水十條”），有一個突破性的進(jìn)步就是明確了各個部門的職責(zé)。但“水十條”畢竟還是原則性的規(guī)定，只是一個政策。有環(huán)境保護(hù)管理職責(zé)的部門，如何根據(jù)新《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，把這些制度變成工作范圍內(nèi)可操作的細(xì)則？還值得相關(guān)部門認(rèn)真思考。

記者：新《環(huán)境保護(hù)法》在實施過程中暴露出哪些缺陷？

呂忠梅：新《環(huán)境保護(hù)法》盡管是全面修訂，但還是修訂法案，有一些問題不是這次修訂能夠解決的。我覺得有兩個問題沒有得到解決：

第一個就是新《環(huán)境保護(hù)法》僅是一個由全國人大常委會通過的法律，不屬于基本法律而是普通的法律，現(xiàn)在就面臨著一個尷尬地位：《環(huán)境保護(hù)法》下面還有很多跟它同等的法律，如《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等等，它和這些法律之間的關(guān)系從立法層面上來講處于同一位階。

中央非常重視環(huán)境保護(hù)工作，生態(tài)文明建設(shè)的核心部分就是做好環(huán)境保護(hù)工作，環(huán)保是生態(tài)文明的切入點(diǎn)。十八大報告提了一個戰(zhàn)略叫“五位一體”，就是把將生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會建設(shè)各方面和全過程，那么全過程就涉及到方方面面的法律。現(xiàn)在這些法律和環(huán)境保護(hù)的地位是不對等的，讓它怎么融入全過程？

所以雖然新《環(huán)境保護(hù)法》定位的是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的綜合性法律，但它不是基本法律?，F(xiàn)在與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律分散在多個領(lǐng)域，沒有集中。

第二個是環(huán)保有一個風(fēng)險預(yù)防原則，就是最好事先采取措施防止污染發(fā)生，因為一旦發(fā)生了環(huán)境保護(hù)事故，對人體造成了損害或者生態(tài)系統(tǒng)被破壞，后果很嚴(yán)重，恢復(fù)起來非常困難。所以我們就是盡可能在事前采取一些風(fēng)險預(yù)防的措施，環(huán)境保護(hù)應(yīng)該是用風(fēng)險預(yù)防的理念來指導(dǎo)，但新《環(huán)境保護(hù)法》事前風(fēng)險控制的措施還不夠。如我們把環(huán)境健康制度寫進(jìn)了新《環(huán)境保護(hù)法》，就是要防治環(huán)境污染對人體健康造成危害，有了風(fēng)險預(yù)防的意識，但僅僅是個別條文，沒有貫穿新《環(huán)境保護(hù)法》的整體。所以我覺得其實這是新《環(huán)境保護(hù)法》的兩大缺憾。

今年已經(jīng)啟動了《大氣污染防治法》的修訂，在后面的這些法律的修訂過程中，我們會盡可能把風(fēng)險預(yù)防原則加進(jìn)去。

記者：您認(rèn)為新環(huán)保法要真正落地發(fā)揮作用，我們還需要做哪些努力？

呂忠梅：現(xiàn)在不僅是新《環(huán)境保護(hù)法》自身有缺憾，我國目前的30多部環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律相互之間也存在的矛盾和沖突。如何整體地梳理環(huán)境保護(hù)的法律制度，對這些法律進(jìn)行進(jìn)一步的完善，僅從立法環(huán)節(jié)來講，我們還有大量的工作要做。我今年在全國人大會上提了一個建議，就是應(yīng)該把生態(tài)環(huán)境保護(hù)法，從我國的法律體系當(dāng)中獨(dú)立出來，成為一類法律，進(jìn)入到社會主義法律體系里面，讓它獲得應(yīng)有的地位。

從執(zhí)法環(huán)節(jié)來看，建立了協(xié)同執(zhí)法和協(xié)調(diào)執(zhí)法的機(jī)制。但這個機(jī)制目前的運(yùn)行還不是特別的順暢，尤其是跨行政區(qū)執(zhí)法聯(lián)動和聯(lián)防聯(lián)治的機(jī)制，還亟待盡快建立起來。

司法機(jī)關(guān)方面，雖然最高人民法院和最高人民檢察院現(xiàn)在都做了相應(yīng)的準(zhǔn)備，成立了資源環(huán)境庭，但還急需針對相關(guān)人員開展能力培訓(xùn)，建立環(huán)境違法案件審理的特殊規(guī)則。還有，怎樣讓環(huán)境公益訴訟更好地發(fā)揮作用，還有很多的難題需要破解。

最后一個，全民如何來參與環(huán)境保護(hù)？這是新《環(huán)境保護(hù)法》很重要的一部分。公民既享有在良好的環(huán)境生活的權(quán)利，同時也要履行保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。其實環(huán)境保護(hù)必須從每個公民自己開始，如城市建了垃圾分類系統(tǒng)，我們在家里就把垃圾分類。還有我們每個人盡量少使用一次性的用品，盡可能重復(fù)利用。這些對于環(huán)保是非常重要的。另外我們還可以支持一些公益性的社團(tuán)，在社區(qū)開展環(huán)境保護(hù)公益活動。我們每個人都來參與環(huán)境保護(hù)，是新《環(huán)境保護(hù)法》得到有效實施很重要的一方面。

我們每個人都是“污染者”，我們每個人又是污染的“受害者”，我們都期望政府把污染治理好，不現(xiàn)實。如果我們有13億人，有3億人做環(huán)境保護(hù)的官員，我們還有10億人，環(huán)境保護(hù)部門也管不過來。只靠政府的力量保護(hù)環(huán)境是不夠的，一定是政府要擔(dān)當(dāng)政府的責(zé)任，企業(yè)要擔(dān)當(dāng)企業(yè)的責(zé)任，公民要擔(dān)當(dāng)公民的責(zé)任。只有政府、企業(yè)、公民都行動起來，我們的環(huán)境才會變好，新《環(huán)境保護(hù)法》才能順利的實施，我們每個人都能真正地享受到我們應(yīng)該享有的權(quán)利：美好的生活環(huán)境。

（本文根據(jù)新華社CNC環(huán)境欄目內(nèi)容改寫）