30個(gè)民族自治州公共服務(wù)能力綜合評(píng)價(jià)

蘇 茜，蘇祖勤

（中南民族大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢，430074）

我國民族地區(qū)總面積為611.96萬平方公里，占全國國土總面積的63.75%；總?cè)丝?.8億人，其中少數(shù)民族人口8616萬人，占全國少數(shù)民族總?cè)丝诘?7.6%。因此，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展水平對(duì)國家整體發(fā)展水平有著重大的影響。

建國特別是改革開放以來，國家對(duì)少數(shù)民族地區(qū)基本公共服務(wù)均等化建設(shè)和民生的改善提供了大量的財(cái)力支撐，少數(shù)民族地區(qū)的公共服務(wù)建設(shè)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展。然而少數(shù)民族地區(qū)的公共服務(wù)能力處于一個(gè)什么樣的狀態(tài)，哪些地區(qū)公共服務(wù)能力比較好，哪些地區(qū)公共服務(wù)建設(shè)比較落后，這些都是加快民族地區(qū)基本公共服務(wù)發(fā)展及優(yōu)化國家財(cái)政投入政策的重要依據(jù)。

近年來，少數(shù)民族地區(qū)公共服務(wù)的發(fā)展問題，已引起很多學(xué)者的關(guān)注。黃偉和高玉提出了少數(shù)民族地區(qū)公共服務(wù)建設(shè)存在的難點(diǎn)和對(duì)策。［1］黨秀云和辛斐探討了新時(shí)期民族地區(qū)公共服務(wù)管理面臨的問題與戰(zhàn)略選擇。［2］張序和方茜從八個(gè)方面對(duì)我國民族地區(qū)基本公共服務(wù)均等化程度進(jìn)行量化研究。［3］龐娟對(duì)西部民族地區(qū)公共服務(wù)提供機(jī)制的創(chuàng)新進(jìn)行了探討。［4］運(yùn)用層次分析法，方茜對(duì)民族地區(qū)公共服務(wù)能力進(jìn)行了比較分析。［5］

基于財(cái)政收支結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)，劉梅深入分析財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，對(duì)民族地區(qū)基本公共服務(wù)現(xiàn)狀進(jìn)行了深入了解。［6］張冰采用TOPSIS分析法，對(duì)廣西12個(gè)市的基層政府公共服務(wù)能力均等化進(jìn)行了評(píng)價(jià)。［7］基于區(qū)域行政一體化發(fā)展模式，金文哲和王謙對(duì)民族地區(qū)地方政府公共服務(wù)能力進(jìn)行了解析。［8］蘇祖勤和王文友基于恩施州H縣，對(duì)民族地區(qū)基層基本公共服務(wù)財(cái)政支撐能力進(jìn)行了定量和定性研究。［9］

對(duì)以上此類文獻(xiàn)的分析可知，多數(shù)學(xué)者是從定性的角度對(duì)民族地區(qū)公共服務(wù)能力進(jìn)行研究，少數(shù)學(xué)者針對(duì)部分地區(qū)采取了定量的研究方法，例如基于TOPSIS分析法，張冰對(duì)廣西12個(gè)市的基層政府公共服務(wù)能力均等化進(jìn)行了評(píng)價(jià)［7］，得出廣西自治區(qū)各市公共服務(wù)能力差距較大，均等化程度較低。但這方面的研究多是以某個(gè)地區(qū)為研究對(duì)象，很難對(duì)全國少數(shù)民族地區(qū)的公共服務(wù)能力進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。為了更好地了解全國民族地區(qū)公共服務(wù)能力的差異，本文采用因子分析法，對(duì)全國30個(gè)民族自治州的公共服務(wù)能力進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，供有關(guān)方面參考。

一、少數(shù)民族自治州公共服務(wù)能力綜合評(píng)價(jià)

公共服務(wù)能力綜合評(píng)價(jià)是對(duì)包括公共教育、社會(huì)保障、公共文化、科技，城市建設(shè)等方面進(jìn)行的綜合評(píng)價(jià)，但是每個(gè)方面又包括若干指標(biāo)，因此，要想對(duì)公共服務(wù)能力進(jìn)行全面綜合的評(píng)價(jià)，就必須對(duì)其子系統(tǒng)進(jìn)行細(xì)分研究。

（一）評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取以及數(shù)據(jù)來源

筆者在參考王海龍［10］提出的公共服務(wù)的分類框架的基礎(chǔ)上，并綜合一些學(xué)者對(duì)民族地區(qū)公共服務(wù)能力評(píng)價(jià)指標(biāo)的研究，結(jié)合公共服務(wù)的內(nèi)容，同時(shí)根據(jù)指標(biāo)選取的系統(tǒng)性、客觀性、可操作性原則，從社會(huì)保障、公共安全與衛(wèi)生醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施、科教文化等幾個(gè)大的方面，選取了11項(xiàng)指標(biāo)作為原始變量（見表1）。本文數(shù)據(jù)大部分來源于《中國民族年鑒2011年》，少部分難于獲取的數(shù)據(jù)來源于各州2010年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)。

表1 基本公共服務(wù)能力評(píng)價(jià)體系

（二）少數(shù)民族自治州公共服務(wù)能力的因子分析

首先運(yùn)用spss16.0統(tǒng)計(jì)分析軟件對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行KMO和Bartlett檢驗(yàn)，判斷指標(biāo)之間是否存在線性關(guān)系，是否適合用因子分析法進(jìn)行分析，檢測(cè)結(jié)果如圖1所示。從圖1中我們可以看出，KMO檢驗(yàn)值為0.780＞0.7（0.7-0.9表示適合），Bartlett檢驗(yàn)值為140.604，自由度為55，顯著性概率為0.000，因此可以進(jìn)行因子分析。

表2 方差解釋表

圖1 KMO and Bartlett's Test

由表2可知，第一個(gè)主成分未旋轉(zhuǎn)前可以提取65.312%的信息，旋轉(zhuǎn)后提取42.420%的信息，第二個(gè)主成分未旋轉(zhuǎn)前提取11.036%的信息，旋轉(zhuǎn)后提取33.928%的信息，前兩個(gè)主成分基本反映了全部指標(biāo)所具有的基本信息，同時(shí)這兩個(gè)因子的累計(jì)方差貢獻(xiàn)率已經(jīng)達(dá)到76.348%，其特征值均大于1，因此，提取這2個(gè)公共因子是合適的，能夠比較全面地反映原始11個(gè)指標(biāo)所反映的基本情況。

由于因子的載荷矩陣中，某些因子負(fù)荷值太小，同時(shí)某些變量在某列的負(fù)荷值都比較大，這樣就很難進(jìn)行因子的解釋工作，為了便于對(duì)因子進(jìn)行合理的解釋，本文采用方差極大正交旋轉(zhuǎn)后得到因子載荷矩陣（見表3），以便對(duì)全國30個(gè)自治州的公共服務(wù)能力進(jìn)行評(píng)判。

表3 旋轉(zhuǎn)后的因子載荷矩陣

由表 3 可以看出，因子 1 中的 X2、X10、X3、X1、X4、X7這6個(gè)指標(biāo)的因子載荷系數(shù)較大，說明這6個(gè)指標(biāo)的相關(guān)性比較強(qiáng)，將這6項(xiàng)指標(biāo)歸為一類。因子2中的X9、X11、X8、X5、X6這5個(gè)指標(biāo)的因子載荷系數(shù)較大，這5項(xiàng)指標(biāo)可以歸為一類。

運(yùn)用spss16.0統(tǒng)計(jì)軟件可得出兩個(gè)主因子的得分，根據(jù)指標(biāo)的貢獻(xiàn)情況，經(jīng)過綜合計(jì)算得出全國各州公共服務(wù)能力綜合得分及其排名（如表4）。

在表4中，綜合得分大于0的自治州表示其公共服務(wù)能力在全國30個(gè)自治州中排在中上水平，小于0則表示其公共服務(wù)能力在全國各州相對(duì)比較弱，兩個(gè)主因子的得分排名，則從一定程度上反映了各州在公共服務(wù)能力上的側(cè)重。

對(duì)于主因子F1，其對(duì)指標(biāo) X2、X10、X3、X1、X4、X7有較大影響，其累積方差貢獻(xiàn)率達(dá)到了42.42%，而主因子F1得分大于0的自治州分別為吉林省延邊朝鮮族自治州、新疆伊犁哈薩克自治州、湖南省湘西土家族苗族自治州、湖北省鄂西土家族苗族自治州、云南省紅河哈尼族彝族自治州、云南省楚雄彝族自治州、新疆昌吉回族自治州、新疆巴音郭楞蒙古自治州、四川省涼山彝族自治州、云南省大理白族自治州、貴州省黔南布依族苗族自治州，說明這11個(gè)州在失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的建設(shè)，相比其他19個(gè)州來說，取得了一定的成果，具有較強(qiáng)的發(fā)展?jié)摿?。主因子F2對(duì)指標(biāo) X9、X11、X8、X5、X6有較大影響，其累積方差貢獻(xiàn)率達(dá)到了33.928%。主因子F2得分大于0的自治州分別為貴州省黔東南苗族侗族自治州、新疆伊犁哈薩克自治州、四川省涼山彝族自治州、云南省紅河哈尼族彝族自治州、貴州省黔南布依族苗族自治州、云南省大理白族自治州、云南省文山壯族苗族自治州、貴州省黔西南布依族苗族自治州、云南省楚雄彝族自治州、湖北省鄂西土家族苗族自治州、甘肅省臨夏回族自治州、青海省玉樹藏族自治州，說明這12個(gè)自治州在小學(xué)教育、公共圖書館建設(shè)、互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)等基礎(chǔ)領(lǐng)域的發(fā)展領(lǐng)先于其它18個(gè)自治州。

從綜合得分來看，重點(diǎn)看排名前三的自治州，分別為新疆伊犁哈薩克自治州、吉林省延邊朝鮮族自治州、云南省紅河哈尼族彝族自治州，說明這三個(gè)自治州整體公共服務(wù)能力要優(yōu)于其它民族自治州。新疆伊犁哈薩克自治州在F1、F2上的得分排名均為第二，說明其在公共服務(wù)整體建設(shè)上表現(xiàn)的較為均衡。在30個(gè)民族自治州中，只有新疆伊犁哈薩克自治州為副省級(jí)級(jí)別，其余各州為地級(jí)級(jí)別。新疆伊犁哈薩克自治州坐落在陸地邊境線上，1992年開始，我國實(shí)行沿邊開放戰(zhàn)略，確立對(duì)外開放城市、一類開放口岸和邊境經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作區(qū)，其中大多數(shù)在民族自治地方，這無疑使新疆伊犁哈薩克自治州成為區(qū)域的貿(mào)易中心、交通要道，其區(qū)位優(yōu)勢(shì)十分明顯，發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)有一定條件和基礎(chǔ)。從2009年各自治州GDP占本省比重來看，新疆伊犁州占17.7%，是占比達(dá)到10%以上4個(gè)自治州中的一個(gè)。從人均GDP來看，超過本省平均水平的自治州只有8個(gè)，新疆伊犁州為其一。從經(jīng)濟(jì)總量來看，30個(gè)自治州中，經(jīng)濟(jì)總量最大的是新疆伊犁哈薩克自治州，其GDP已超過700億元，遙遙領(lǐng)先其他自治州，比排位后12個(gè)州的總和還要多。無論是從區(qū)位優(yōu)勢(shì)還是從經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r來看，新疆伊犁哈薩克自治州總體經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要優(yōu)于其他自治州。

表4 各州公共服務(wù)能力綜合得分及排名

吉林省延邊朝鮮族自治州在F1上的得分排名第一，在F2上的得分排名第29，說明延邊自治州在公共服務(wù)建設(shè)上存在嚴(yán)重的不均衡，在社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療人力資源等方面做的較好，但在小學(xué)教育、各種基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)上明顯表現(xiàn)不足，不能滿足本地區(qū)人民對(duì)公共服務(wù)的需求。因此，延邊自治州在以后的公共服務(wù)建設(shè)上，對(duì)已經(jīng)取得一定效果的方面要繼續(xù)加強(qiáng)投入，以求做得更好，逐步向發(fā)達(dá)地區(qū)靠齊，對(duì)現(xiàn)狀需要進(jìn)行改善的地方，地方政府要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，采取合理的、有針對(duì)性的措施，如提高地方政府及公務(wù)人員的公共服務(wù)理念；對(duì)公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)進(jìn)行新的調(diào)整；改善自治州內(nèi)各區(qū)域公共服務(wù)供給不平衡的現(xiàn)狀等等。延邊朝鮮自治州公共服務(wù)綜合得分排名第二，究其原因主要在于其區(qū)位優(yōu)勢(shì)和政策優(yōu)勢(shì)明顯。首先，延邊自治州借助國家對(duì)邊境地區(qū)的政策扶持，加快了邊境口岸、航空港、鐵路、公路、江堤等對(duì)外通道和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，并大力發(fā)展與俄羅斯、韓國和朝鮮的貿(mào)易合作，進(jìn)而拉動(dòng)出口加工業(yè)；其次，圖們江開發(fā)、西部大開發(fā)等特殊政策為延邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了強(qiáng)大活力；最后，振興東北老工業(yè)基地政策的實(shí)施，使延邊自治州面臨的政策機(jī)遇和有利條件更為集中，這也構(gòu)成了延邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特有優(yōu)勢(shì)。［11］

云南省紅河哈尼族彝族自治州在F1和F2上的得分排名相當(dāng)，然而其綜合排名并不是最突出的，因此，其公共服務(wù)能力整體需要提高。

二、政策建議

根據(jù)上述分析以及結(jié)合現(xiàn)實(shí)狀況可知，各民族自治州公共服務(wù)發(fā)展水平差異較大，產(chǎn)生這種不平衡的影響因子也各不相同，存在的問題主要是：一是自身財(cái)力羸弱，民族地區(qū)存在著地理、歷史以及制度等方面原因，自身生產(chǎn)力較為薄弱，其財(cái)政來源大都是國家財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。二是公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)和供給區(qū)域不均衡，這與民族地區(qū)地方政府的政策傾向以及各地經(jīng)濟(jì)狀況密切相關(guān)。三是供給主體單一，民族地區(qū)公共服務(wù)的供給者主要是地方政府，多元供給局面尚未形成。

要增強(qiáng)民族自治州的公共服務(wù)能力，筆者建議：

其一，加快民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。政府公共服務(wù)能力與當(dāng)?shù)氐呢?cái)力有著緊密的聯(lián)系，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展會(huì)帶動(dòng)當(dāng)?shù)毓卜?wù)水平的提高，同時(shí)，地區(qū)公共服務(wù)能力的提高又會(huì)反向有利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。民族自治州應(yīng)大力響應(yīng)國家的政策號(hào)召，全面落實(shí)國家對(duì)民族地區(qū)的優(yōu)惠政策，加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度，對(duì)當(dāng)?shù)氐膬?yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)以及特色產(chǎn)業(yè)進(jìn)行扶持，完善財(cái)政能力自主增長(zhǎng)機(jī)制。

其二，公共服務(wù)建設(shè)要兼顧不同領(lǐng)域和區(qū)域，加大對(duì)基礎(chǔ)教育等公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給及基礎(chǔ)設(shè)施的投入。民族地區(qū)政府往往財(cái)力比較有限，加之在長(zhǎng)期以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為優(yōu)先目標(biāo)的政績(jī)觀的影響下，地方政府更傾向于將錢投入到經(jīng)濟(jì)效益明顯的領(lǐng)域，這就導(dǎo)致基礎(chǔ)教育這類效益短期不明顯的基礎(chǔ)公共服務(wù)發(fā)展過慢。同時(shí)，我國的民族地區(qū)由于自然、地理、歷史等因素，大多位于邊疆地區(qū)，貧困人口多，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展落后，各民族地區(qū)之間發(fā)展差異明顯。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展是區(qū)域社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，區(qū)域社會(huì)發(fā)展不穩(wěn)定的一個(gè)主要原因就是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的失調(diào)。因此，民族地區(qū)政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌兼顧，協(xié)同發(fā)展，勿讓某些領(lǐng)域或區(qū)域成為地方發(fā)展的短腿。

其三，建立基本公共服務(wù)的多元參與機(jī)制，對(duì)于偏遠(yuǎn)地區(qū)的民族自治州，政府財(cái)力非常有限，讓更多的非政府組織以及私營部門參與供給公共服務(wù)，能從一定程度上提高公共服務(wù)供給的效率和質(zhì)量，同時(shí)也降低了政府的公共服務(wù)成本，提高政府的公共服務(wù)能力。

［1］黃偉，高玉.少數(shù)民族地區(qū)公共服務(wù)建設(shè)的難點(diǎn)及對(duì)策［J］.新視野，2010（5）：36-39.

［2］黨秀云，辛斐.新時(shí)期民族地區(qū)公共服務(wù)管理面臨的問題與戰(zhàn)略選擇［J］.中央民族大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2010（6）：34-38.

［3］張序，方茜.民族地區(qū)基本公共服務(wù)均等化分析［J］.改革與戰(zhàn)略，2009（4）：138-141.

［4］龐娟.西部民族地區(qū)公共服務(wù)提供機(jī)制創(chuàng)新探討［J］.理論導(dǎo)刊，2010（6）：69-71.

［5］方茜.民族地區(qū)公共服務(wù)能力的比較研究［J］.生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2010（5）：179-182.

［6］劉梅.民族地區(qū)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)路徑：基于財(cái)政收支結(jié)構(gòu)的分析［J］.西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)：人文社科版，2010（6）：189-192.

［7］張冰.民族地區(qū)基層政府公共服務(wù)能力均等化評(píng)價(jià)——基于廣西12個(gè)市的Topsis分析［J］.湖北社會(huì)科學(xué)，2009（11）：37-39.

［8］金文哲，王謙.民族地區(qū)地方政府公共服務(wù)能力建設(shè)解析——基于區(qū)域行政一體化發(fā)展模式視角下的思考［J］.黑龍江民族叢刊，2010（5）：36-39.

［9］蘇祖勤，王文友.民族地區(qū)基層基本公共服務(wù)財(cái)政支撐能力的調(diào)查與思考——基于湖北恩施州H縣個(gè)案分析［J］.貴州師范大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2010（6）：7-11.

［10］王海龍.公共服務(wù)的分類框架：反思與重構(gòu)［J］.東南學(xué)術(shù)，2008（6）：48-58.

［11］李俊杰，樸永日.民族自治州發(fā)展水平評(píng)估及比較研究［J］.西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)：人文社會(huì)科學(xué)版，2013（4）：118-122.