關于政府城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出的實證研究——以安徽省為例

紀天田，蘇立寧

（安徽大學管理學院，安徽合肥，230000）

在新型城鎮(zhèn)化浪潮的推動下，社區(qū)作為保障人民生活水平、落實國家政策、促進社會和諧的具體實施者之一，逐漸被社會各界所關注，成為政府工作中至關重要的一部分。同時隨著中部崛起工作的逐年推進，我國中部地區(qū)在經(jīng)濟實力、政治環(huán)境、文化氛圍、社會發(fā)展水平等各方面都有了顯著的提升，為該地區(qū)社區(qū)建設工作營造了良好的發(fā)展空間。特別是自21世紀以來，安徽省著力推進社區(qū)建設，在社區(qū)基礎設施建設、社區(qū)工作人員培養(yǎng)以及社區(qū)志愿者的招募與管理等方面都進行了詳細且具有戰(zhàn)略性的部署和規(guī)劃，輔之以城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出這一專項的財政支持，推進社區(qū)建設工作的更好更快發(fā)展。在此以安徽省近年來城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出的具體數(shù)據(jù)為切入點，集中分析了政府城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出對社區(qū)發(fā)展狀況的影響及可能存在的問題，并在此基礎上探討其解決和完善的路徑，具有一定的代表性與研究價值。

一、安徽省社區(qū)建設發(fā)展現(xiàn)狀

在我國中部地區(qū)，安徽省的社區(qū)建設工作總體具有發(fā)展速度較快、模式創(chuàng)新積極、各地獨具特色等特點，具有較強的生命力和相對廣闊的發(fā)展空間。在總體規(guī)模方面，安徽省現(xiàn)有社區(qū)2408個，其中，區(qū)（縣、市）級社區(qū)服務中心60個，街道（鎮(zhèn)）社區(qū)服務中心383個，社區(qū)服務站2301個，服務設施7000多個，已初具形態(tài)。［1］在社區(qū)內部管理方面，為了保證社區(qū)在面對不同外部環(huán)境和內部需求時都能以最快的速度進行及時的應對和處理，安徽省的社區(qū)都享有一定的自治權，既可以自行開展活動、提供服務，也可以對社區(qū)建設經(jīng)費進行具體且合理的分配和使用。

在安徽省，社區(qū)建設的經(jīng)費基本都來源于政府的財政支持，由安徽省財政廳統(tǒng)一進行預算，再層層下發(fā)到各地市，最終通過街道與該地社區(qū)進行對接，保證資金的有序供給。并且，安徽省還在每一季度以街道為單位，對所屬社區(qū)的經(jīng)費支出情況進行系統(tǒng)的統(tǒng)計與整理，再由區(qū)級政府根據(jù)本地區(qū)財政的具體收支情況和社區(qū)建設的需要，對其經(jīng)費的供給進行小幅度的調整，保證政府財政和社區(qū)經(jīng)費的雙重穩(wěn)定。

二、安徽省城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出統(tǒng)計分析

（一）全省城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出呈逐年增長的態(tài)勢

根據(jù)安徽省政府2010年至2014年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，雖然城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出增長率存在一定的波動，但就整體而言，其增長率均為正向發(fā)展，充分說明了安徽省在城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出方面呈現(xiàn)出明顯的上升態(tài)勢。

表1 安徽省歷年城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出增長情況

從橫向上看，根據(jù)2013年安徽省16個地級市的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，全省各地政府的城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出增長率都呈正向增長，其中安慶市、宿州市、黃山市增長最為顯著，淮北市、銅陵市、合肥市增長相對平穩(wěn)。

從縱向上看，自2009年至今安徽省各地市幾乎都逐步將城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出納入年度財政預決算之中，漸進式加強了對社區(qū)建設的資金支持。以合肥市為例，該市政府在2009年至2013年5年間，社區(qū)事務財政投入基本呈上升趨勢，在增長率方面也逐步趨于緩和，整體處于穩(wěn)定增長的狀態(tài)。

表2 2013年安徽省各地市城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出增長情況

表3 合肥市市本級城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出情況

（二）各地市城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出占總支出的比例總體上逐年增加

隨著安徽省各地市經(jīng)濟水平的不斷發(fā)展以及城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，社區(qū)的作用顯得尤為重要。為了進一步加快安徽省各地市社區(qū)建設的步伐，省政府于2012年6月下發(fā)了《安徽省社區(qū)服務體系建設規(guī)劃》，著重強調了社區(qū)發(fā)展的必要性和急迫性。各地級政府為了更好地落實安徽省政府的規(guī)劃，自2013年起再次增加對社區(qū)建設的財政支持，導致其城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出在全市財政總支出中的比例逐年增加。以蕪湖市和滁州市為例，在僅僅一年的時間里，其城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出在財政總支出中的比重就由原來的17.18%和7.41%，分別增長為19.72%和10.39%，增長幅度十分明顯。

（三）各地市之間城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出差別明顯

通過進一步比較安徽省各地市之間的城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出狀況，我們可以清晰地感受到其中的差異。首先在投入金額方面，合肥市、蕪湖市等全年財政收入較高的地市，投入資金相對較多；其次在投入增長率方面，黃山市、安慶市呈現(xiàn)迅猛增長之勢，為當?shù)氐纳鐓^(qū)建設奠定了堅實的物質基礎；再次在財政支出比例方面，淮南市、淮北市較為突出，宿州市、滁州市卻明顯落后于全省的平均水平。

（四）城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出的內部結構比例有所變化

根據(jù)合肥市市本級年度公共財政支出決算表統(tǒng)計表明，與2013年相比2014年該市大幅度縮減了城鄉(xiāng)社區(qū)公共設施的相關經(jīng)費，同時也減少了城鄉(xiāng)社區(qū)管理事務、城鄉(xiāng)社區(qū)規(guī)劃與管理以及城鄉(xiāng)社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生三部分的財政支出，反而大幅度增加了其他城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出。政府通過調整社區(qū)財政投入的結構，增加其他性支出，在一定程度上給予了社區(qū)更多的自主權，有效地提高了其經(jīng)費運作的自主性和靈活性。

三、安徽省城鄉(xiāng)社區(qū)財政投入的實證分析

（一）政府城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出與其GDP、全年財政收入、全年財政支出具有顯著相關性

為了進一步明確直接影響城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展的有關因素，通過將安徽省部分市級政府的GDP、全年財政收入、全年財政支出等數(shù)值分別與城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出進行相關性分析，得出下表：

表4 2013年安徽省部分地市城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出情況

表5 合肥市市本級城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出細則

首先，政府城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出與全年財政收入之間在0.01水平（雙側）上具有顯著相關性。這說明安徽省各地級政府在進行城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出預算時，很可能是以當年財政收入為重要依據(jù)來進行相關規(guī)劃和部署的。

其次，政府城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出與全年財政支出之間僅在0.05水平（雙側）上具有顯著相關性。這說明政府在進行城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出預算和規(guī)劃時，可能在一定程度上受當年財政支出的總體戰(zhàn)略部署或結構性調整等因素的影響，具有一定的約束性。

最后，政府城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出與其全年地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）之間在0.01水平（雙側）上具有顯著相關性。這說明在安徽省內，各地級政府城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出與該地的經(jīng)濟發(fā)展水平具有直接關聯(lián)，經(jīng)濟發(fā)展水平較高的城市，如合肥市、蕪湖市等，政府在社區(qū)發(fā)展方面投入較大，反之亦然。綜上所述，安徽省城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出明顯受到當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平與財政實力的制約，直接影響城鄉(xiāng)社區(qū)的發(fā)展情況。

（二）安徽省各級市政府城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出與全市戶籍人口、城鎮(zhèn)化率不具有顯著相關性

根據(jù)中國社會保障體制研究專家、社科院社會政策研究中心秘書長唐均所著的《中國的人口問題與社區(qū)》一文，社區(qū)是一個地區(qū)人口規(guī)模的最優(yōu)承載器之一，它與該地區(qū)的人口分布和城鎮(zhèn)化水平具有一定的關聯(lián)性。故通過將安徽省16個地市的人口情況、城鎮(zhèn)化率分別與該市城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出進行相關性分析，如下表所示：

表6 城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出與GDP、全年財政收入、全年財政支出相關性分析

表7 城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出與全市戶籍人口、城鎮(zhèn)化率相關性分析

表7數(shù)據(jù)表明，安徽省各地城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出與該地市的人口和城鎮(zhèn)化率并不具有顯著相關性，可能存在地區(qū)社區(qū)服務需求、發(fā)展需求與政府供給之間不均衡等問題。

（三）政府城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出與社區(qū)發(fā)展情況具有一定的相關性

必要的經(jīng)濟基礎與支持是社區(qū)快速發(fā)展的重要推動力和保障力，但限于我國社區(qū)發(fā)展水平的約束，政府大多以逐年加大城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出的方式，先從范圍上促進社區(qū)服務的普及化，借此緩解人們對社區(qū)服務日益增長的需求。

表8 合肥市市本級城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出與其社區(qū)衛(wèi)生服務機構個數(shù)相關性分析

以安徽省社區(qū)衛(wèi)生服務為例，通過城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出與社區(qū)衛(wèi)生服務機構的數(shù)量增長的相關性分析可知，兩者在0.05水平（雙側）上顯著相關，這說明政府的財政支持與社區(qū)服務機構的增長在一定程度上具有相關性，有利于推進社區(qū)服務的專業(yè)化和全面性。

（四）結論

1.政府城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出受當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平的制約

根據(jù)上述的相關性分析可知，各地市政府的財政收入、財政支出以及GDP水平都對政府城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出起到?jīng)Q定性的作用，直接導致各地城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出上的差異化。而安徽作為全國著名的農(nóng)業(yè)大省、旅游大省，各地市間經(jīng)濟發(fā)展水平差距明顯。部分地市經(jīng)濟發(fā)展條件有限，全年財政收入和GDP產(chǎn)值也相對落后，不足以充分支撐社區(qū)發(fā)展的相關支出。但對于合肥市、蕪湖市等經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地市，當?shù)卣谏鐓^(qū)發(fā)展方面的財政支持力度相對較大，支出增長態(tài)勢也已趨于穩(wěn)定。長此以往，安徽省各地市社區(qū)發(fā)展水平之間的差距很可能將被逐步拉開，嚴重影響安徽省社區(qū)發(fā)展的整體態(tài)勢與長效機制。

2.各地市政府財政投入與城鄉(xiāng)社區(qū)的需求之間可能存在“剪刀差”現(xiàn)象

為了進一步促進社區(qū)建設的快速發(fā)展，安徽省各地市政府都采取了一定程度上的行政手段，如專項的財政支持等，以確保社區(qū)發(fā)展所需的物質基礎。但是，前文的相關性分析表明，安徽省在進行城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出預算和規(guī)劃時，并沒有充分結合當?shù)鼐唧w的人口情況和城鎮(zhèn)發(fā)展狀況，可能導致政府的行政性推動與當?shù)厣鐣l(fā)展階段不匹配等問題，從而形成“剪刀差”現(xiàn)象。這一現(xiàn)象具體表現(xiàn)為：人均恩格爾系數(shù)較低、社區(qū)發(fā)展水平較高的地區(qū)，其政府城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出較多；人均恩格爾系數(shù)較高、社區(qū)發(fā)展水平較低、社區(qū)服務需求較大的地區(qū)，政府城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出較少。

正如我國中部地區(qū)多處于平原、丘陵等地勢，農(nóng)業(yè)較為發(fā)達，信息、金融等產(chǎn)業(yè)相對較弱。安徽省作為全國農(nóng)業(yè)大省，各地市之間的城鎮(zhèn)化水平差距較大，其中合肥市城鎮(zhèn)化率為69.1%，亳州市卻僅為34.4%。而在以農(nóng)業(yè)為主導的滁州市，全市戶籍人口為449.45萬人，其中農(nóng)業(yè)人口350.31萬人，占全市人口的77.94%左右。在這些地區(qū)廣泛分布著規(guī)模不一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級社區(qū)，這些社區(qū)起步較晚、發(fā)展條件較為嚴峻、社區(qū)人口也相對較多，致使其發(fā)展所需經(jīng)費更多且更為緊急。但根據(jù)政府公布的相關數(shù)據(jù)顯示，滁州市2013年城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出僅為18.54億元，只有合肥的五分之一左右，占財政總支出的7.41%。雖然當?shù)卣畬ι鐓^(qū)建設問題也給予了高度的重視，并制定了一系列財政支持計劃，但由于該地區(qū)人口、農(nóng)業(yè)等問題突出，導致在教育、農(nóng)林等方面投入較大，極大地壓縮了城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出，使得社區(qū)經(jīng)費被迫消減，嚴重阻礙其建設與發(fā)展。

圖1 各地政府財政投入與城鄉(xiāng)社區(qū)的需求之間的“剪刀差”

3.城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出在一定程度上促進了社區(qū)服務的發(fā)展水平

根據(jù)安徽省歷年的相關數(shù)據(jù)與相關性分析顯示，隨著城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出的逐年增加，安徽省在社區(qū)基礎設施建設等方面成效顯著，極大地推進了社區(qū)發(fā)展的步伐。首先，自2007年至2011年間，安徽省社區(qū)衛(wèi)生服務機構由1571個增長到2170個，合肥市市本級社區(qū)衛(wèi)生服務機構由172個增長到220個，同時進一步健全了其功能范圍，為廣大社區(qū)居民提供了更多的公共衛(wèi)生服務。其次，安徽省又在2013年至2015年期間，以社區(qū)為具體落實單位加快城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務體系的建設，新建、改擴建城市社區(qū)養(yǎng)老服務設施2400個，新建農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務設施5000個，進一步擴大了社區(qū)養(yǎng)老的覆蓋范圍，切實保障社區(qū)養(yǎng)老工作的順利進行。［2］

四、完善城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出的對策探索

城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出是我國社區(qū)規(guī)模日益壯大、社區(qū)發(fā)展日益迅猛的產(chǎn)物，但由于成立時間不長，仍有待于進一步改善。對于安徽省城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出受地方經(jīng)濟水平制約與“剪刀差”現(xiàn)象等問題，政府與社區(qū)應從量、質兩個層面分別予以完善。在量的方面，政府應進一步加強財政投入力度，實時調整投入結構，提高財政支持的針對性，社區(qū)應積極引入市場化機制，拓寬經(jīng)費來源渠道，切實保證社區(qū)服務的普及化；在質的方面，政府和社區(qū)都應建立健全績效評估體系、加強多方監(jiān)督，以保證資金的具體落實與使用效益，提升城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出的利用率與社區(qū)服務水平。

（一）加大中央與省級財政轉移性支付，分階段調整投入結構

由于地理位置、生態(tài)環(huán)境、氣候影響等多種原因，不同地市之間的經(jīng)濟發(fā)展水平具有一定的差異，特別是在部分相對落后的地區(qū)，僅靠地方政府的財政支持力度遠不足以滿足人們對社區(qū)建設的迫切需求。中央及省級政府應根據(jù)當年的財政收支情況，在合理的區(qū)間內適當增加對欠發(fā)達地區(qū)的轉移性支付，以此保障社區(qū)發(fā)展的基礎性供給，維持全省社區(qū)的平衡性發(fā)展，增強其發(fā)展活力，努力推進社區(qū)建設全面化、社區(qū)設施統(tǒng)一化以及社區(qū)服務普及化。省級政府還可以在綜合評價各個地市經(jīng)濟發(fā)展水平、財政收支結構、社區(qū)發(fā)展情況等基礎上，明確各地級市社區(qū)發(fā)展的水平與近況，并以此為依據(jù)區(qū)分性地增加對各地市的轉移性支付，促進各地均衡性發(fā)展。同時，各地市政府也應正確認識本地區(qū)社區(qū)發(fā)展的水平，分階段調整其財政投入力度與方向，從普及社區(qū)基礎性設施到進一步完善社區(qū)服務項目形成漸進式的財政規(guī)劃，逐步消除“剪刀差”現(xiàn)象。

（二）鼓勵社區(qū)開拓經(jīng)費來源渠道，發(fā)展市場化服務機制

在我國中部地區(qū)，社區(qū)經(jīng)費主要來源于政府財政投入，但對于處于高速發(fā)展期的城鄉(xiāng)社區(qū)，僅靠這單一化的經(jīng)費來源是遠遠不夠的，亟需擴寬其資金獲取渠道，合理地引入市場化機制。在經(jīng)費來源方面，當?shù)卣梢苑e極鼓勵社區(qū)建立專項的基金會，充分吸收社會資金，依法接受他人捐助的財產(chǎn)，并以程序化的方式將這部分資金嚴格用于社區(qū)建設，使其成為社區(qū)公益資金的儲備庫，充分彌補政府財政支持中的不足。［3］同時，社區(qū)作為基礎性服務的有力承接者，肩負著各種不同類型的社區(qū)服務項目。目前，我國社區(qū)服務大多都是無償性提供的，但在市場化的沖擊下，伴隨著中國老齡化程度的不斷加深，社區(qū)養(yǎng)老等新的問題時刻考驗著社區(qū)的承載能力，必然導致有償性服務成為社區(qū)未來發(fā)展的必然趨勢之一。

（三）進一步健全績效評估體系，提高財政支出的使用效率

由于我國社區(qū)建設尚處于不成熟期，對它的考核指標也較為寬泛。特別是在城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出中，其他性支出所占比例較大且逐年增加，這部分資金的使用在考核時常常存在難以量化或主觀性過強等問題，影響其整體評價。為此，我們必須從兩個層面進行分析與完善：在政府層面上，省級政府可以適當引入第三方評價機制，對城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出情況進行較為客觀的審核與評價，并根據(jù)反饋信息及時調整支出結構與投入力度，切實保障社區(qū)建設的有序進行。在社區(qū)層面上，為了進一步落實國家對于社區(qū)建設的有關規(guī)定，我國的社區(qū)組織半數(shù)以上都設有一套管理制度，但由于社區(qū)管理經(jīng)驗不足，在制度的設計上常常存在一定的缺陷，亟需政府的督促與引導。首先，應制定一套有效的財務制度，對經(jīng)費使用的范圍、時限、審批流程等進行明確的規(guī)定，保證經(jīng)費的有序、有效使用。［4］其次，應設立個人責任制度，準確定位每筆經(jīng)費的相關負責人，切實保證事后追責的順利進行。最后，還應切實落實工作人員績效考核制度與財務審核制度，并根據(jù)反饋信息及時調整社區(qū)工作人員隊伍結構，合理修正下一年度的經(jīng)費預算與規(guī)劃，從多個層面共同提升社區(qū)經(jīng)費的使用效率。

（四）加強財政監(jiān)管，促進公開透明

為了保障政府城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出的真正落實，首先應在安徽省政府與社區(qū)之間建立一套系統(tǒng)化的財務監(jiān)督審計制度，即“省-市-區(qū)-街道-社區(qū)”一體化監(jiān)督機制，以制度的形式對城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出的整體運作情況進行有效監(jiān)督。其次，在進行年度財政預算與規(guī)劃時，市級政府應及時到社區(qū)進行有關的調研工作，切實了解社區(qū)的發(fā)展情況。同時，區(qū)級政府的相關管理部門也可以充分發(fā)揮當?shù)厣鐓^(qū)居民的參與意識，由社區(qū)通過意見箱、匿名投票等方式及時獲取居民們的最新需求，再由所在街道對其進行整合上報，促使政府及時調整下一年度的城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出結構，努力滿足社區(qū)居民們的物質和精神需要。最后，政府有關部門還應定期將城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出的使用情況進行公布，主動接受人民群眾、新聞媒體以及社會組織等的監(jiān)督，真正做到將政府財政“取之于民，用之于民”。

［1］安徽省人民政府辦公廳關于印發(fā)安徽省社區(qū)服務體系建設規(guī)劃（2011—2015年）的通知［R］.皖政辦【2012】48號，2012.

［2］中安在線.到2015年安徽省養(yǎng)老機構床位數(shù)將達43萬張［EB/OL］.（2013-12-12）［2015-06-02］.http：//ah.anhuinews.com/system/2013/12/12/006234036.shtml.

［3］王勁穎.以社區(qū)基金會為載體構建社區(qū)治理平臺［J］.青島行政學院學報，2014（5）：89-91.

［4］姜小平.籌措城市社區(qū)經(jīng)費的對策與思考［J］.滁州學院學報，2013（1）：26-29.