綜合保稅區(qū)的立法現(xiàn)狀與反思

姬云香

（南京大學(xué)法學(xué)院 江蘇 南京 210093；甘肅政法學(xué)院民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院 甘肅 蘭州 730070）

綜合保稅區(qū)是以虛擬港口為依托，設(shè)立在內(nèi)陸地區(qū)的具有保稅港區(qū)功能的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，由海關(guān)參照有關(guān)規(guī)定對綜合保稅區(qū)進(jìn)行管理，執(zhí)行保稅港區(qū)的稅收和外匯政策。因?yàn)楣δ艿闹丿B性和地位的相似性，筆者對綜保區(qū)的法律規(guī)制，都是以保稅區(qū)為立法對象的，因此，研究保稅區(qū)的立法問題，就是研究綜保區(qū)立法問題。

一、保稅區(qū)概念的理解

保稅本是海關(guān)術(shù)語，指允許對特定的進(jìn)口貨物在入關(guān)進(jìn)境后確定內(nèi)銷或復(fù)出口的最終去向前暫緩征繳關(guān)稅和其他國內(nèi)稅，由海關(guān)監(jiān)管的一種海關(guān)制度。

1.保稅區(qū)的不同定性

（1）獨(dú)創(chuàng)說—學(xué)者定義

部分學(xué)者認(rèn)為，中國的保稅區(qū)制度不同于國際成熟的保稅倉庫（Boned Warehouse）或保稅工廠（Bonded Factory），國外的保稅區(qū)域（Bonded area）是保稅倉庫和保稅工廠的上位概念。國外沒有作為特定功能區(qū)域的保稅區(qū)（Bonded Area）①這種形式[1]，因此，認(rèn)為中國保稅區(qū)是我國學(xué)習(xí)國外自由貿(mào)易區(qū)（FTZ）②的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域，具有獨(dú)創(chuàng)性。[2](P9-11)

（2）初級(jí)階段說—實(shí)務(wù)理解

實(shí)務(wù)部門對保稅區(qū)定位的理解，可從各地申報(bào)保稅區(qū)的可行性分析報(bào)告中得出。《天津港東疆港區(qū)總體規(guī)劃文本》和《包頭市濱河新區(qū)高新技術(shù)特色產(chǎn)業(yè)基地總體規(guī)劃》中，對保稅區(qū)的理解為“保稅區(qū)是一國海關(guān)設(shè)置的或經(jīng)海關(guān)批準(zhǔn)注冊、受海關(guān)監(jiān)督和管理的可以較長時(shí)間存儲(chǔ)商品的區(qū)域”；“綜合保稅區(qū)是以虛擬港口為依托，設(shè)立在內(nèi)陸地區(qū)的具有保稅港區(qū)功能的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，由海關(guān)參照有關(guān)規(guī)定對綜合保稅區(qū)進(jìn)行管理，執(zhí)行保稅港區(qū)的稅收和外匯政策”。并使用圖標(biāo)表示保稅區(qū)、綜合保稅區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)的關(guān)系。

圖表 1

上述理解和圖示說明，實(shí)務(wù)界對保稅區(qū)的定位是海關(guān)設(shè)置并監(jiān)管的特殊區(qū)域，是自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展的初始階段。

（3）官方文件表述

雖然保稅區(qū)的出現(xiàn)較早③，但保稅區(qū)名稱在國家級(jí)文件上正式出現(xiàn)，是在“天津會(huì)議”④上，而保稅區(qū)在法律層面上的正式出現(xiàn)是在2000年7月8日《關(guān)于修改〈中華人民共和國海關(guān)法〉的決定》。《中華人民共和國海關(guān)法》第34條規(guī)定：“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)在中華人民共和國境內(nèi)設(shè)立的保稅區(qū)等海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，由海關(guān)按照國家有關(guān)規(guī)定實(shí)施監(jiān)管?！痹摋l款明確糾正了實(shí)務(wù)理解的偏差，即保稅區(qū)必須經(jīng)由國務(wù)院的批準(zhǔn)才能設(shè)立，由海關(guān)實(shí)施特殊監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)區(qū)域。[3]

2.保稅區(qū)定位的共同點(diǎn)[4]

上述三種觀點(diǎn)只是對保稅區(qū)的定位有細(xì)微差別，但有下列共同認(rèn)識(shí)：

（1）保稅區(qū)是特殊的經(jīng)濟(jì)區(qū)域

保稅區(qū)是經(jīng)濟(jì)區(qū)域而非社區(qū)概念，有明顯的隔離設(shè)施，區(qū)內(nèi)不允許居民居住。

（2）保稅區(qū)是學(xué)習(xí)自由貿(mào)易區(qū)的產(chǎn)物

保稅區(qū)天然與自由貿(mào)易區(qū)有著聯(lián)系，無論是學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)后的“自創(chuàng)品牌”還是學(xué)習(xí)中的“階段性產(chǎn)品”，對保稅區(qū)的認(rèn)識(shí)始終離不開與自由貿(mào)易區(qū)的聯(lián)系。

（3）保稅區(qū)實(shí)行特殊監(jiān)管

對保稅區(qū)實(shí)行特殊的監(jiān)管，是所有觀點(diǎn)的共識(shí)，但到底是由誰來進(jìn)行特殊的監(jiān)督管理，目前還沒有定論。

1997年前，保稅區(qū)統(tǒng)一歸口原國務(wù)院特區(qū)辦，但沒有賦予其相應(yīng)的權(quán)限。海關(guān)總署的權(quán)力范圍更加狹窄，其他職能部門亦能對保稅區(qū)內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行干涉。因此，實(shí)踐中保稅區(qū)的宏觀管理主體有:海關(guān)、工商、稅務(wù)、外匯、經(jīng)貿(mào)、商檢、邊檢等多個(gè)部門。[5]

二、保稅區(qū)的準(zhǔn)確定位及概念界定

上個(gè)世紀(jì)保稅區(qū)的出現(xiàn)，是在國家改革開放初期，保稅區(qū)是“經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)田”。隨著改革開放的不斷深入，國家對市場經(jīng)濟(jì)更加的理性認(rèn)識(shí)，早期對保稅區(qū)定位時(shí)保留的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的某些弊端，且由于國家沒有明文立法確定保稅區(qū)的定性定位，導(dǎo)致上述理論界、實(shí)務(wù)界和官方對保稅區(qū)的差別化理解。[6]

今天，保稅區(qū)面對的是完全的市場經(jīng)濟(jì)和如何更快的融入世界經(jīng)濟(jì)的國家發(fā)展問題，因此，必須對保稅區(qū)準(zhǔn)確定位以保證其功能和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而保稅區(qū)的功能復(fù)雜性決定了其定位需采取采取列舉的方式。

1.采取物理隔離

保稅區(qū)是一個(gè)獨(dú)立關(guān)稅國家的內(nèi)部區(qū)域，因適用不同于這個(gè)國家普通經(jīng)濟(jì)政策，為保障優(yōu)惠政策的實(shí)現(xiàn)和監(jiān)管部門的管理，保稅區(qū)必須有明確的區(qū)域范圍和隔離措施。

2.根據(jù)地域特征確定功能

保稅區(qū)的設(shè)立是各地政府為發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，搭乘國家政策便車以期獲得利用外資的優(yōu)勢。保稅區(qū)是否設(shè)立由中央批準(zhǔn)，但審批條件沒有包含具體的功能要求，只需要符合設(shè)立目——“借助各地港口優(yōu)勢，發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)”即可。因此，各地保稅區(qū)設(shè)立之初的功能是由各地政府在申報(bào)的過程中，依據(jù)地域優(yōu)勢和區(qū)域發(fā)展目標(biāo)制定的，借用寧波大學(xué)楊新華老師的概念，這個(gè)功能可以稱之為期望的或者理論功能。因此，從一開始，各地保稅區(qū)雖然名稱相同，但功能并不一致，而在發(fā)展中，保稅區(qū)的所能達(dá)到的功能（可以稱之為實(shí)際功能）與其引進(jìn)的企業(yè)及政府的規(guī)劃有關(guān)。[2](P27)

3.特殊監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)特區(qū)

對保稅區(qū)實(shí)施特殊監(jiān)管是共識(shí)，但這個(gè)特殊的經(jīng)濟(jì)區(qū)域到底該由誰監(jiān)管，并無統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。

最流行的觀點(diǎn)，認(rèn)為保稅區(qū)是海關(guān)監(jiān)管的特殊區(qū)域，理由就是海關(guān)法第三十四條：“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)在中華人民共和國境內(nèi)設(shè)立的保稅區(qū)等海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，由海關(guān)按照國家有關(guān)規(guī)定實(shí)施監(jiān)管?！钡珡谋６悈^(qū)的政策變化來看，有權(quán)對保稅區(qū)政策作出改變，對其進(jìn)行監(jiān)管的還有對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作部、海關(guān)總署、國家稅務(wù)總局、財(cái)政部、工商行政管理總局、國家外匯管理總局、檢驗(yàn)檢疫總局、國土資源部、公安部等，這是間接監(jiān)管問題。實(shí)踐中，各地保稅區(qū)都會(huì)成立一個(gè)“管委會(huì)”對進(jìn)行直接管理，只有涉及到進(jìn)出口、稅收等業(yè)務(wù)時(shí)，才會(huì)由海關(guān)管理。[7]

4.自由貿(mào)易區(qū)是所有保稅區(qū)發(fā)展的最終目標(biāo)

無論是認(rèn)為保稅區(qū)是“自創(chuàng)品牌”還是其他形式的學(xué)者，都承認(rèn)在中國設(shè)立保稅區(qū)，都是為了在未來的某個(gè)時(shí)期，可以成功轉(zhuǎn)型為自由貿(mào)易區(qū)（FTZ），這主要是實(shí)務(wù)界和理論界均認(rèn)為，自由貿(mào)易區(qū)是享受更大優(yōu)惠經(jīng)濟(jì)政策的特殊區(qū)域，也是與世界經(jīng)濟(jì)接軌更加規(guī)范的形式。這一點(diǎn)可以從保稅區(qū)的對外宣傳中，都將保稅區(qū)通譯為“FreeTradezone,’（自由貿(mào)易區(qū)），得以確定。

概念乃是解決法律問題所必需的和必不可少的工具，沒有限定嚴(yán)格的專門概念，我們便不能清楚地和理性地思考法律問題。[8]因此，要對保稅區(qū)的立法問題，做出探討，對保稅區(qū)必須做出法律概念的界定。保稅區(qū)是中國改革開放期間，為與世界經(jīng)濟(jì)接軌，尋找新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式而出現(xiàn)的試驗(yàn)性經(jīng)濟(jì)區(qū)域；保稅區(qū)設(shè)立圍繞各地港口優(yōu)勢，以圍欄進(jìn)行封閉式管理；區(qū)域內(nèi)享受特殊的優(yōu)惠經(jīng)濟(jì)政策，由海關(guān)與專門管理部門采取聯(lián)合管理。

三、保稅區(qū)的立法現(xiàn)狀

（一）有關(guān)保稅區(qū)的立法層次

立法，通常是指特定國家機(jī)關(guān)依照一定程序，制定或者認(rèn)可反映統(tǒng)治階級(jí)意志，并以國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的行為規(guī)范的活動(dòng)。[9]我國涉及保稅區(qū)的立法活動(dòng)主要有以下幾個(gè)層面：

1.法律

時(shí)間 發(fā)布機(jī)構(gòu) 法規(guī)名稱 意義 是否有效2001年 全國人 《中華人 明確了保稅區(qū) 有效7月8日 民代表 民共和國 是一類海關(guān)特大會(huì)常 海關(guān)法》 殊監(jiān)管區(qū)域以務(wù)委員 及海關(guān)對保稅會(huì)區(qū)監(jiān)管的地位。

《中華人民共和國海關(guān)法》是有關(guān)保稅區(qū)唯一法律層面的立法成果，是保稅區(qū)設(shè)立的最高法律依據(jù)。

2.部門規(guī)章

時(shí)間 立法機(jī)構(gòu) 法規(guī)名稱 意義 是否有效1 1日9 29月5年18國管理家局外匯《外辦保 法匯》稅管區(qū)理確區(qū)支方法定外的保匯處稅收理有效1月9 9 17日年 8海關(guān)總署《海辦保 法關(guān)》稅監(jiān)區(qū)管確區(qū)監(jiān)管定的問保區(qū)題稅域有效

3.地方性法規(guī)和規(guī)章（代表性）

時(shí)間 立法機(jī)關(guān) 法規(guī)名稱 是否有效1月9 9 23 8年日10天大會(huì)津市常務(wù)人委民員代會(huì)表《區(qū)天管津理港條保例》稅 失效1月9 9 16 9年日12上大會(huì)海市常務(wù)人委民員代會(huì)表《保上稅海區(qū)外條高例》橋 有效1 19 09日0年9月 上府海市人民政《橋辦上 法保》海稅市區(qū)外管高理失效1 29 49日3年2月 寧府波市人民政《管寧理波辦保法》稅 區(qū)失效

（二）有關(guān)保稅區(qū)的政策性規(guī)定（代表性）

實(shí)施時(shí)間 發(fā)布機(jī)關(guān) 文件名稱 是否有效《中華人民共和國海關(guān)對進(jìn)出上海外高橋1990年9月 海關(guān)總署 保稅區(qū)保稅區(qū)貨物、失效運(yùn)輸工具和個(gè)人攜帶物品的管理辦法》1 19 79日7年7月對與作部外經(jīng)貿(mào)濟(jì)易合《部政知對 》關(guān)策外于有貿(mào)保關(guān)易稅問經(jīng)區(qū)題濟(jì)外的合經(jīng)作貿(mào)通失效2 10日0 4 年 2月 海關(guān)總署《關(guān)貨中對物華 的保人 管稅民 理倉共 規(guī)庫和 定及》國所海存有效

四、保稅區(qū)立法特征

從上述的圖表可以看出，我國保稅區(qū)發(fā)起主體是地方政府，先實(shí)際籌備在向國家申報(bào)，在沒有國家統(tǒng)一立法的情況下，先設(shè)區(qū)運(yùn)營，然后建立和完善政策和法規(guī)。

1.立法滯后

保稅區(qū)在我國法律上的正式規(guī)定是2001年7月8日在全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改《中華人民共和國海關(guān)法》的決定中出現(xiàn)的，海關(guān)法只是明確了保稅區(qū)是一類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域以及海關(guān)對保稅區(qū)監(jiān)管的地位。規(guī)定雖然簡單，但這是保稅區(qū)在我國產(chǎn)生和發(fā)展11年后，“保稅區(qū)”這一事物首次在國家法律上被確認(rèn)。

目前為止，我國的保稅區(qū)在經(jīng)歷了十幾年的實(shí)踐之后，也只有《保稅區(qū)海關(guān)監(jiān)管辦法》、《保稅區(qū)外匯管理辦法》這兩份由國務(wù)院及部門制定的行政規(guī)章。國家尚未出臺(tái)全國統(tǒng)一的保稅區(qū)法律。各個(gè)保稅區(qū)的管理與業(yè)務(wù)運(yùn)營仍然主要依靠各保稅區(qū)所在地的人大、政府制定的地方性法規(guī)與規(guī)章。

2.越權(quán)立法

保稅區(qū)的制度建設(shè)涉及金融、稅收、海關(guān)等內(nèi)容，根據(jù)我國《立法法》第八條規(guī)定，涉及“基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”的事項(xiàng)，只能由全國人大制定法律。實(shí)踐中，保稅區(qū)所有關(guān)鍵問題的規(guī)范，都是行政規(guī)章解決。例如，1995年12月18日國家外匯管理局發(fā)布的《保稅區(qū)外匯管理辦法》、1997年8月1日海關(guān)總署發(fā)布的《保稅區(qū)海關(guān)監(jiān)管辦法》，這兩個(gè)部門規(guī)章就確定了保稅區(qū)的區(qū)域監(jiān)管和外匯收支這兩大主要問題，這嚴(yán)重的違反了法律保留原則。

3.立法空白

保稅區(qū)屬于經(jīng)濟(jì)特區(qū)，“出口加工、轉(zhuǎn)口貿(mào)易、保稅倉儲(chǔ)”三大功能是1994年在天津召開的全國保稅區(qū)工作座談會(huì)上提出的。2001年保稅區(qū)實(shí)現(xiàn)的進(jìn)出口額占全國的4.2%，而中國1994年的《對外貿(mào)易法》對保稅區(qū)是否可以開展進(jìn)出口貿(mào)易沒有提及，保稅區(qū)對進(jìn)出口貿(mào)易做出了貢獻(xiàn)，但卻在國家對外貿(mào)易體系中一直處于沒有正式名分的尷尬境地。2002年起實(shí)施的《貨物進(jìn)出口條例》對保稅區(qū)的進(jìn)出口業(yè)務(wù)有了提及，第75條規(guī)定“法律、行政法規(guī)對保稅區(qū)、出口加工區(qū)等特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)的貨物進(jìn)出口管理另有規(guī)定的，依照其規(guī)定”。但很遺憾，目前法律及行政法規(guī)依然沒有做出明確規(guī)定。

4.立法粗陋

保稅區(qū)的法律規(guī)制沒有受到重視，不僅體現(xiàn)在法律層面的統(tǒng)一規(guī)定確實(shí)，還體現(xiàn)在出臺(tái)的涉及到保稅區(qū)的規(guī)章制度簡單、粗陋，沒有考慮到保稅區(qū)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的功能實(shí)現(xiàn)問題，部分政策法律缺乏配套細(xì)則或脫離實(shí)際，在實(shí)踐中難以操作。

保稅區(qū)的優(yōu)勢本在于其對外貿(mào)易的手續(xù)簡便性和稅收的優(yōu)惠性，雖然《保稅區(qū)海關(guān)監(jiān)管辦法》規(guī)定保稅區(qū)與境外之間的進(jìn)出口貨物實(shí)行備案制管理，但卻缺乏相應(yīng)操作細(xì)則，導(dǎo)致保稅區(qū)內(nèi)進(jìn)出境貨物備案同區(qū)外進(jìn)出口報(bào)關(guān)在申報(bào)程序、環(huán)節(jié)各方面大體一致，無明顯的效率優(yōu)勢，甚至沒有區(qū)外企業(yè)的手續(xù)簡便。

5.政策治區(qū)，政出多門

從不斷出臺(tái)的政策數(shù)量和實(shí)踐可以得出，保稅區(qū)的運(yùn)作，實(shí)際上的依據(jù)是中央不斷出臺(tái)的各種政策文件，中華人民共和國海關(guān)總署于2003年12月5日發(fā)布，自2004年2月1日起施行的《中華人民共和國海關(guān)對保稅倉庫及所存貨物的管理規(guī)定》，該《規(guī)定》對保稅倉庫的設(shè)立、保稅倉庫的管理以及保稅倉庫所存貨物的管理等事項(xiàng)作出了相應(yīng)規(guī)范。

這些政策多帶有行業(yè)性質(zhì)，保稅區(qū)的業(yè)務(wù)哪個(gè)部門，這個(gè)部門就會(huì)進(jìn)行政策的制定，導(dǎo)致政出多門。

6.行業(yè)利益明顯，部門缺乏協(xié)調(diào)

實(shí)踐中，國務(wù)院和各部委還用自己的“小政策”不斷修訂和創(chuàng)新政策?！侗６悈^(qū)外匯管理辦法》第20條規(guī)定：沒有外匯賬戶或外匯賬戶資金不足的區(qū)內(nèi)企業(yè)，其經(jīng)營范圍內(nèi)的各項(xiàng)用匯，應(yīng)當(dāng)持年檢合格的《保稅區(qū)外匯登記證》和《結(jié)匯、售匯及付匯管理暫行規(guī)定》中規(guī)定的有效憑證和有效商業(yè)單據(jù)到區(qū)內(nèi)的外匯指定銀行兌付。這種開放性規(guī)定沒有持續(xù)太久，1998年9月15日國家外匯管理局發(fā)布《國家外匯管理局關(guān)于加強(qiáng)資本項(xiàng)目外匯管理若干問題的通知》，規(guī)定區(qū)保稅區(qū)內(nèi)企業(yè)所有對外支付和向保稅區(qū)外支付，應(yīng)從其外匯賬戶中進(jìn)行支付，原則上不得購匯支付；國務(wù)院在2001年又出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)外匯收支管理的通知》，又將緊閉的大門稍微打開了一個(gè)縫隙，保稅區(qū)內(nèi)企業(yè)人民幣注冊資金，經(jīng)海關(guān)等部門批準(zhǔn)的出口加工產(chǎn)品內(nèi)銷及物流分撥企業(yè)內(nèi)銷所得人民幣資金，經(jīng)外匯管理局審核可以購匯，擔(dān)保稅區(qū)內(nèi)企業(yè)其他人民幣資金依然不得購匯。[10]

從保稅區(qū)的立法進(jìn)程和立法特點(diǎn)可以看出，保稅區(qū)雖然在我國出現(xiàn)已久，但一直沒有正式的國家統(tǒng)一立法的待遇，主要采取行政法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行規(guī)制，且在實(shí)踐中起作用的是行業(yè)的政策規(guī)定。沒有統(tǒng)一立法，且政出多門，保稅區(qū)的活動(dòng)缺少統(tǒng)一法律的約束性，保稅區(qū)政府行為隨意性很大，導(dǎo)致行動(dòng)的不規(guī)范性。

五、保稅區(qū)立法背景分析

任何新生事物的產(chǎn)生都有其特定的歷史背景，中國的保稅區(qū)經(jīng)過三十多年的發(fā)展，原有的政治、經(jīng)濟(jì)背景已經(jīng)發(fā)生變化，正確判斷時(shí)代的變化，是開展保稅區(qū)立法工作的基礎(chǔ)工作之一。

（一）完善的市場經(jīng)濟(jì)，權(quán)利經(jīng)濟(jì)⑤現(xiàn)象的逐漸減少

我國第一個(gè)保稅區(qū)—深圳沙頭角保稅區(qū)的出現(xiàn)，是在鄧小平南巡講話的背景下，也是各地觀望態(tài)勢，尋找擴(kuò)張地方經(jīng)濟(jì)時(shí)機(jī)的開始。

當(dāng)時(shí)，地方政府有了保稅區(qū)，就有了對外招商引資的王牌，還可以向中央政府索要各種優(yōu)惠政策，例如：項(xiàng)目批準(zhǔn)權(quán)、稅收優(yōu)惠權(quán)、外匯額度使用，干部的安置權(quán)。尤其是稅收方面，除了豁免關(guān)稅以外，大多數(shù)保稅區(qū)在國內(nèi)稅方面免除增值稅和消費(fèi)稅，對所得稅實(shí)行不同比例的減免退政策，有的保稅區(qū)返還企業(yè)所得稅甚至超過了50%。另外在房產(chǎn)稅、折舊費(fèi)等方面還有特殊的優(yōu)惠。實(shí)行分稅制以后，地方政府為了保持國稅的正常繳納，就拿出地方財(cái)政的錢來補(bǔ)充國稅。[11]

應(yīng)該說，從保稅區(qū)初露頭角到今天如雨后春筍，首先是地方政府的親歷親為和保護(hù)，再加上中央政府的特殊政策保護(hù)，以及長期的犧牲普通納稅者的財(cái)政支持的結(jié)果。換句話說，保稅區(qū)今天還受到各地方政府的青睞，保稅區(qū)的實(shí)際功能無論是否達(dá)到依然保持生命的原因，是我國權(quán)利經(jīng)濟(jì)的結(jié)果，也就是說，保稅區(qū)從過去出現(xiàn)到現(xiàn)在“只生不死”的原因，是我國沒有充分的市場經(jīng)濟(jì)。

黨的十八大在經(jīng)濟(jì)章節(jié)以“加快完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”為標(biāo)題，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，因此，未來我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然更加尊重市場規(guī)律，強(qiáng)調(diào)平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場競爭。保稅區(qū)失去政府的支持與保護(hù)后，進(jìn)入完全的市場經(jīng)濟(jì)，需要在完善的法律和穩(wěn)定的政策下生存與發(fā)展。

（二）受到質(zhì)疑的理論基礎(chǔ)

保稅區(qū)屬于經(jīng)濟(jì)特區(qū)，而設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)的理論基礎(chǔ)是以美國經(jīng)學(xué)家赫爾施曼（Hirschman A·O）為代表的“不平衡成長理論”，認(rèn)為設(shè)立保稅區(qū)可以促進(jìn)本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，設(shè)區(qū)地區(qū)及其周邊經(jīng)濟(jì)的發(fā)展還可以對全國起到示范作用，這一點(diǎn)，是我國政府在過去三十年間對地方政府設(shè)立保稅區(qū)的申請大開方便之門，對保稅區(qū)的政策盡可能優(yōu)惠的根本原因。

特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)在實(shí)踐中也出現(xiàn)著功能無法實(shí)現(xiàn)，破產(chǎn)的事實(shí)。瑞典經(jīng)濟(jì)學(xué)家繆爾達(dá)爾（Gunnar Myrdal）提出了“回浪效應(yīng)”（Backwash effect）理論?；乩诵?yīng)是由于人才外流，資本向外移動(dòng)以及貿(mào)易發(fā)展而對周圍地區(qū)產(chǎn)生的沖擊。在經(jīng)濟(jì)擴(kuò)展地區(qū)，由于需求的增加，將刺激投資，投資的擴(kuò)大反過來又增加收入和需求，從而導(dǎo)致了投資的又一輪增加。這種循環(huán)積累因果關(guān)系將導(dǎo)致發(fā)達(dá)地區(qū)更加發(fā)達(dá)，擴(kuò)大了地區(qū)間的發(fā)展不平衡。

從“不平衡成長理論”到“回浪效應(yīng)”，體現(xiàn)出人們對發(fā)展特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)信心的動(dòng)搖，以及經(jīng)濟(jì)增長模式的困惑。

（三）嚴(yán)格的立法要求

1.WTO的要求

《中華人民共和國加入世界貿(mào)易組織議定書》第一部分第2條B對“特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)”做出了詳細(xì)的規(guī)定，即中國應(yīng)將所有與其特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)有關(guān)的法律、法規(guī)及其他措施通知WTO，列明這些地區(qū)的名稱,并指明界定這些地區(qū)的地理界線。中國應(yīng)迅速，且無論如何應(yīng)在60天內(nèi)，將特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)的任何增加或改變通知WTO，包括與此有關(guān)的法律、法規(guī)及其他措施。

WTO要求增強(qiáng)法律的透明度、政策的明確性⑥、統(tǒng)一的稅收政策⑦、優(yōu)惠政策的非歧視性。⑧

2.其他國際條約

例如，2000年設(shè)在布魯塞爾的世界海關(guān)組織總部簽署了修訂后的關(guān)于簡化和便利海關(guān)手續(xù)的《京都公約》，該《公約》對我國具有約束力?！毒┒脊s》原則部分的標(biāo)準(zhǔn)條款之一明確指出：“自由區(qū)適用的海關(guān)規(guī)則，應(yīng)按本附約的規(guī)定實(shí)施?！睂τ谠摗豆s》規(guī)定的原則和規(guī)則，應(yīng)在國內(nèi)法中予以貫徹，或者結(jié)合我國的國情予以變通后落實(shí)。

3.中國要建設(shè)法治國家、法治政府

黨的十八大從治國理政方式的角度對法治給出了新的定位，即法治是治國理政的基本方式。反復(fù)強(qiáng)調(diào)要維護(hù)憲法和法律的權(quán)威，所有的活動(dòng)都要在憲法和法律范圍內(nèi)進(jìn)行。

保稅區(qū)的業(yè)務(wù)涉及海關(guān)、金融、稅收等多個(gè)專業(yè)領(lǐng)域，保稅區(qū)的工作實(shí)際上也是在各個(gè)行業(yè)政策的指導(dǎo)下進(jìn)行，如何在新的國際、國內(nèi)背景及國內(nèi)外法制環(huán)境下改變過去立法混亂、無法可依、政策矛盾的局面，是法學(xué)工作者緊迫的任務(wù)。如何在新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下，確立綜保區(qū)立法的基本原則，立法模式，立法之目的，摸索綜保區(qū)的法律監(jiān)管模式并進(jìn)行法律政策的制度構(gòu)建，是未來工作的具體方向。

注釋：

①保稅區(qū)的英文譯文起始使用的是BondedArea。Bonded：（貨物）扣存貨找以待完稅的；Aiea：地區(qū)、區(qū)域。因此，就英文詞源而言，保稅區(qū)是相對于貨物進(jìn)口時(shí)正常交納進(jìn)口環(huán)節(jié)的各種稅收而存在的，它意味著在保稅區(qū)內(nèi)，進(jìn)口關(guān)稅暫時(shí)免征。這與純粹的選擇權(quán)不同，以待完稅只是說明處理時(shí)有選擇的可能。這種選擇不可以是悉意的，它要受某些因素的制約。規(guī)則的存在就是保稅區(qū)存在的首要前提。所以，保稅區(qū)是一種具有有限選擇權(quán)的經(jīng)濟(jì)區(qū)域。后來，保稅區(qū)的英文譯文改為FreeTradeZone。FreeTrade，即自由貿(mào)易，與保護(hù)貿(mào)易相對。因此，從英文詞源上講，保稅區(qū)就是自由貿(mào)易區(qū)。意味著在保稅區(qū)這一區(qū)域，貨物的進(jìn)出、關(guān)稅的交納等選擇可以是隨意的，它不需要受到某些因素的制約。此時(shí)，保稅區(qū)就是一種具有無限選擇權(quán)的經(jīng)濟(jì)區(qū)域。英文譯文的改變體現(xiàn)出中國政府在保稅區(qū)以及自由貿(mào)易區(qū)認(rèn)識(shí)上的進(jìn)步，并在某種程度上反映出中國政府在保稅區(qū)政策上的重大調(diào)整與發(fā)展。

②上海綜合保稅區(qū)門戶網(wǎng)站，2011-7-15，F(xiàn)TA與FTZ區(qū)別。自由貿(mào)易區(qū)有兩個(gè)本質(zhì)上存在差異很大的概念：一個(gè)是FTA，另一個(gè)是FTZ。由于中文名稱一樣，會(huì)造成理解和概念上的混亂。FTA（Free Trade Area）：源于WTO有關(guān)“自由貿(mào)易區(qū)”的規(guī)定，最早出現(xiàn)在1947年的《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》里面。該協(xié)定第24條第8款（b）對關(guān)稅同盟和自由貿(mào)易區(qū)的概念作了專門的解釋：“自由貿(mào)易區(qū)應(yīng)理解為在兩個(gè)或兩個(gè)以上獨(dú)立關(guān)稅主體之間，就貿(mào)易自由化取消關(guān)稅和其他限制性貿(mào)易法規(guī)”。其特點(diǎn)是由兩個(gè)或多個(gè)經(jīng)濟(jì)體組成集團(tuán)，集團(tuán)成員相互之間實(shí)質(zhì)上取消關(guān)稅和其它貿(mào)易限制，但又各自獨(dú)立保留自己的對外貿(mào)易政策。目前，世界上已有歐盟、北美自由貿(mào)易區(qū)等FTA。還有中國東盟自由貿(mào)易區(qū)也是典型的FTA。FTZ（Free Trade Zone）：源于WCO有關(guān)“自由區(qū)”的規(guī)定，世界海關(guān)組織制定的《京都公約》中指出：“FTZ是締約方境內(nèi)的一部分，進(jìn)入這部分的任何貨物，就進(jìn)口關(guān)稅而言，通常視為關(guān)境之外?！逼涮攸c(diǎn)是一個(gè)關(guān)境內(nèi)的一小塊區(qū)域，是單個(gè)主權(quán)國家（地區(qū)）的行為，一般需要進(jìn)行圍網(wǎng)隔離，且對境外入?yún)^(qū)貨物的關(guān)稅實(shí)施免稅或保稅，而不是降低關(guān)稅。目前在許多國家境內(nèi)單獨(dú)建立的自由港、自由貿(mào)易區(qū)都屬于這種類型。如德國漢堡自由港，巴拿馬科隆自由貿(mào)易區(qū)等。

③對于保稅區(qū)的出現(xiàn)，學(xué)界有兩種不同的認(rèn)識(shí)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為：在中國大陸出現(xiàn)的第一個(gè)保稅區(qū)是深圳沙頭角保稅區(qū)，它是深圳市人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的。一種觀點(diǎn)認(rèn)為：上海外高橋保稅區(qū)是中國大陸第一個(gè)保稅區(qū)，因?yàn)樗怯蓢鴦?wù)院批準(zhǔn)的。有上述觀點(diǎn)的區(qū)別其實(shí)是學(xué)者們在對保稅區(qū)的“東家”到底應(yīng)該是國家還是地方政府的認(rèn)識(shí)上有差點(diǎn)罷了，不影響保稅區(qū)實(shí)踐中存在和發(fā)展。

④中國國務(wù)院前副總理李嵐清生1994年6月3日在天津召開的全國保稅區(qū)工作座談會(huì)，簡稱“天津會(huì)議”。

⑤所謂權(quán)力經(jīng)濟(jì)，就是以行政權(quán)力為“資源”，以行政審批為手段，以權(quán)力“尋租”為特征，以謀取非市場利益為目的的一種經(jīng)濟(jì)形態(tài)，其極端形式即為完全的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。

⑥我國需及時(shí)向WTO通知在特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)法律、法規(guī)及其它措施增加、修改和實(shí)施的信息。

⑦WTO要求中國將加強(qiáng)在特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)和中國關(guān)稅領(lǐng)土其它部分的國內(nèi)稅、關(guān)稅和非關(guān)稅措施的統(tǒng)一執(zhí)行。

⑧WTO要求對在特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)中的外商投資企業(yè)提供的任何優(yōu)惠安排，均將在非歧視基礎(chǔ)上提供。

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