水污染防治法的現(xiàn)狀與發(fā)展

文/蔡守秋 圖/沈海濱

水污染防治法的現(xiàn)狀與發(fā)展

The status and trends on Water Pollution Control Act

文/蔡守秋 圖/沈海濱

良好的水污染防治法律是應(yīng)對水危機(jī)、保護(hù)水生態(tài)的重要武器，是實(shí)現(xiàn)水環(huán)境善治的前提。建立健全水污染防治法律體系和嚴(yán)格的法律制度是保護(hù)水環(huán)境、加強(qiáng)水資源管理、保障水資源可持續(xù)利用的關(guān)鍵。

一、國際水污染防治法的成就與經(jīng)驗(yàn)

水污染一直是各國污染防治中的重點(diǎn)，有關(guān)保護(hù)水環(huán)境不受污染的法律法規(guī)也是各國環(huán)境資源法中最為重要的組成部分之一。美、英、德、法、日等工業(yè)發(fā)達(dá)國家大多在水污染防治領(lǐng)域走過了一段艱難而曲折的“先污染后治理”之路，但經(jīng)過長達(dá)幾十年甚至百年的治理，也在水污染防治及法治建設(shè)方面積累了許多寶貴的經(jīng)驗(yàn)。例如，美國作為環(huán)境立法比較先進(jìn)的國家之一，一直把加強(qiáng)水污染防治立法作為依法管理水資源環(huán)境的基礎(chǔ)。早在1948年，美國就制定了《水污染控制法》，上世紀(jì)50至70年代嚴(yán)重的水污染危機(jī)促使聯(lián)邦政府在1972年將《聯(lián)邦水污染控制法》修改為《清潔水法》(the Clean Water Act)。該法是所有聯(lián)邦水法規(guī)中最嚴(yán)格的一部法律，為美國水污染防治提供了有力保障。以《清潔水法》為核心，美國形成了一套“以命令控制為主、經(jīng)濟(jì)刺激為輔、公眾參與為補(bǔ)充”的水污染防治調(diào)控機(jī)制，創(chuàng)造了排污權(quán)交易和公民環(huán)境訴訟等為各國推崇的法律制度。歐盟2000年頒布《水框架指令》（Water Framework Directive）后，歐盟各成員國紛紛將其轉(zhuǎn)化為國內(nèi)的水污染防治法規(guī)，由此開創(chuàng)了歐盟水污染防治法發(fā)展的一個(gè)新階段。

安全的淡水是維持地球生命的基本要素，水污染治理問題是一個(gè)全球性的公共問題。自19世紀(jì)末至今，國際社會(huì)已經(jīng)達(dá)成和簽訂了三百多個(gè)有關(guān)國際河流利用的條約或法律性文件，涉及二百多條國際河流，僅在過去的60年就簽署了160多項(xiàng)條約。例如1966年在國際法協(xié)會(huì)主持下制定的《國際河流利用規(guī)則》、1992年在赫爾辛基通過的《跨界水道和國際湖泊保護(hù)和利用公約》、1997年聯(lián)合國大會(huì)通過的《聯(lián)合國國際水道非航行使用法公約》、1972年美國和加拿大簽署的《五大湖水質(zhì)協(xié)定》等，這些條約或國際法律性文件經(jīng)過一個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展，已經(jīng)形成為一個(gè)相對完整的、以普遍性多邊公約為指導(dǎo)原則、大量區(qū)域或雙邊多邊協(xié)定為主體的國際水法體系，這對于國際社會(huì)防治水污染、合理開發(fā)利用水資源具有重要的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)作用。

二、中國水污染防治法的歷史與現(xiàn)狀

我國早在20世紀(jì)50年代，已開始水污染防治法制建設(shè)。1984年5月11日，第六屆全國人大常委會(huì)第五次會(huì)議通過了《水污染防治法》，該法是我國防治陸地水體污染方面的綜合性單行法。我國現(xiàn)行水污染防治的專門法律、法規(guī)和部門規(guī)章主要有：《水污染防治法》（2008年修訂）和《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》（1989年制定、2000年修訂）；《淮河流域水污染防治暫行條例》（1995年），《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》（2013年），《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》（2013年），《防止拆船污染環(huán)境管理?xiàng)l例》（1988年）；《關(guān)于防治造紙行業(yè)水污染的規(guī)定》（1988年）、《飲用水水源保護(hù)區(qū)污染防治管理規(guī)定》（1989年）、《入河排污口監(jiān)督管理辦法》（2004年）、《重大水污染事件報(bào)告辦法》（2008年）、《突發(fā)環(huán)境事件信息報(bào)告辦法》（2011年）等。

在其他環(huán)境資源法律法規(guī)規(guī)章中也有防治水污染的內(nèi)容，例如：《環(huán)境保護(hù)法》（1989年， 2014年修改）、《固體廢物污染環(huán)境防治法(1995年， 2004年、2013年修改)、《環(huán)境影評價(jià)法》(2002年)、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》(2008年)等；《水法》(1988年，2002年、2009年修改)、《土地管理法》（1986年，2004修改）、《礦產(chǎn)資源法》（1986年，1996年、2009年修改）、《農(nóng)業(yè)法》（1993年，2002年修改）等；《河道管理?xiàng)l例》（1988年）、《長江河道采砂管理?xiàng)l例》(2001年)、《黃河水量調(diào)度條例》（2006年）、《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》（2006年）、《太湖流域管理?xiàng)l例》（2011年）、《南水北調(diào)工程供用水管理?xiàng)l例》（2014年）等；《取水許可水質(zhì)管理規(guī)定》（1995年頒發(fā)，1997年修改）、《水功能區(qū)管理辦法》(2003年)、《長江河道采砂管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》( 2003年)、《城市排水許可管理辦法》（2006年）、《城市供水水質(zhì)管理規(guī)定》(2007年)、《取水許可管理辦法》(2008年)、《農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)管理辦法》(2013年)等。另外，各省、自治區(qū)和直轄市還制定了一些防治水污染的地方法規(guī)、地方政府規(guī)章?？傊壳拔覈呀?jīng)基本形成防治水污染的法律法規(guī)體系。

但是，我國水污染防治法律體系還存在某些空白和缺陷，體系內(nèi)部還不夠協(xié)調(diào)，甚至有立法部門化傾向，有的法律制度不夠嚴(yán)格健全，有些法律規(guī)定可操作性不強(qiáng)，面對日趨嚴(yán)重的水污染態(tài)勢和公眾對清潔水質(zhì)不斷提高的需求，還不能完全適應(yīng)和滿足水環(huán)境保護(hù)事業(yè)的需要。

三、中國水污染防治法的進(jìn)一步發(fā)展

水污染是我國環(huán)境問題中的一個(gè)突出問題。加大水污染防治法治建設(shè)力度，不斷完善水污染防治法律制度，切實(shí)發(fā)揮法律的規(guī)范、調(diào)整和保障功能，是扭轉(zhuǎn)我國水污染嚴(yán)峻形勢的一條根本途徑。目前《水污染防治法》的修改已經(jīng)列入十二屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃。我們應(yīng)緊密結(jié)合防治水污染的實(shí)踐，借鑒國際防治水污染立法的經(jīng)驗(yàn)，通過及時(shí)修改和不斷完善《水污染防治法》及其配套法規(guī)，進(jìn)一步發(fā)展健全我國的水污染防治法律體系和法律制度。

第一，進(jìn)一步提高對水環(huán)境資源和水污染防治法的認(rèn)識和理念。目前我國有些水環(huán)境資源法律還沒有明確提出水環(huán)境資源是一種公眾共用物，甚至存在將水環(huán)境資源簡單地等同于排他性物權(quán)客體或水資源商品的傾向。完善的水污染防治立法，應(yīng)該恪守以民為本、立法為民、人水和諧的理念，既認(rèn)識到水環(huán)境整體（江河湖泊）是一種不為任何人私有而為一切人共同享用的公眾共用物，又認(rèn)識到進(jìn)入市場的水資源產(chǎn)品是一種重要的商品。法律的基本特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)權(quán)利和權(quán)力，水污染防治法也必須在明確權(quán)利和權(quán)力上下功夫。只有明確公民對基本用水的水權(quán)、國家對其管轄范圍內(nèi)的水資源的永久主權(quán)、政府對其管轄范圍內(nèi)的水資源的依法管理權(quán)和企業(yè)依法取得的取水權(quán)，以及國家、組織、企業(yè)和個(gè)人防治水污染的義務(wù)和責(zé)任，并且協(xié)調(diào)好上述各種權(quán)利、權(quán)力和義務(wù)，水污染防治法才能有效發(fā)揮防治水污染的規(guī)范和保障作用。國外法律大都明確規(guī)定，水資源國家所有權(quán)不同于私法上的私人所有權(quán)，國家水資源所有權(quán)并不意味著將國家水資源變?yōu)檎疆a(chǎn)或僅供政府專用；任何人都可從國家水資源地取水用水以供合理的家庭生活用水、庭院澆灌、牲畜飲用和游覽等目的使用；中央政府作為國家資源的公共受托人只能根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，從維護(hù)公共利益出發(fā)，保障公眾非排他性享用水環(huán)境的權(quán)利，維護(hù)公眾非排他性用水的秩序，并使即將進(jìn)入水商品市場的水資源得以公平配置和有益利用，以提高水的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和環(huán)境生態(tài)價(jià)值。例如，《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國際公約》委員會(huì)（ICESCR委員會(huì)）在第15號一般性意見（2002年）中明確指出，“水還應(yīng)被看作是一種社會(huì)和文化財(cái)富，而不單單是經(jīng)濟(jì)財(cái)富”；“水是一種有限的自然資源，是一種對維持生命和健康至關(guān)重要的公共消費(fèi)品。水權(quán)是一項(xiàng)不可缺少的人權(quán)，是人有尊嚴(yán)生活的必要條件。水權(quán)也是實(shí)現(xiàn)其它人權(quán)的一個(gè)前提條件”。

我國早在20世紀(jì)50年代，已開始水污染防治法制建設(shè)。1984年5月11日，第六屆全國人大常委會(huì)第五次會(huì)議通過了《水污染防治法》，該法是我國防治陸地水體污染方面的綜合性單行法。

第二，進(jìn)一步建立健全基于綜合生態(tài)系統(tǒng)方法理論的水污染綜合防治和水資源綜合管理。綜合生態(tài)系統(tǒng)方法理論包括生態(tài)系統(tǒng)方法和綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理論兩個(gè)方面，是有關(guān)生態(tài)系統(tǒng)方法和綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的原理、原則、觀念和方法的總稱。從環(huán)境資源法學(xué)上看，綜合生態(tài)系統(tǒng)管理是指管理自然資源和自然環(huán)境的一種綜合管理戰(zhàn)略和方法，它要求綜合對待生態(tài)系統(tǒng)的各組成成分，綜合考慮社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、自然（包括環(huán)境、資源和生物等）的需要和價(jià)值，綜合采用多學(xué)科的知識和方法，綜合運(yùn)用行政、市場和社會(huì)的調(diào)整機(jī)制，來解決資源利用、生態(tài)保護(hù)和生態(tài)系統(tǒng)退化的問題，以達(dá)到創(chuàng)造和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的多元惠益，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共處。有關(guān)國際環(huán)境資源法和各國環(huán)境資源法的實(shí)踐說明，綜合生態(tài)系統(tǒng)方法理論是為水污染防治法提供調(diào)整機(jī)制、管理體制和管理制度設(shè)計(jì)的重要理論。20世紀(jì)末本世紀(jì)初，基于生態(tài)系統(tǒng)方法的流域綜合管理和水污染綜合防治成為水環(huán)境資源法的主流。歐盟各國、美國、加拿大、澳大利亞和南非等的管理者已經(jīng)認(rèn)識到，傳統(tǒng)的流域管理必須向基于生態(tài)系統(tǒng)的流域綜合管理轉(zhuǎn)變。例如，《歐盟水框架指令》（WFD）的重要特色是它的綜合性，或稱“一體化”的思維方法。該指令引入了綜合方法、經(jīng)濟(jì)手段和公眾參與等新的方法和制度，設(shè)計(jì)了水資源水環(huán)境一體化管理的主體立法，規(guī)定了水量、水質(zhì)和水域生態(tài)系統(tǒng)的一體化管理政策；建立了涉水政府部門的協(xié)調(diào)機(jī)制。

第三，進(jìn)一步嚴(yán)格水污染防治的法律制度、法律責(zé)任。我國政府強(qiáng)調(diào)“實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度”，“用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”。但是，我國水環(huán)境資源法律還缺乏保障嚴(yán)格的法律制度和法律責(zé)任追究機(jī)制。我們應(yīng)該通過《水污染防治法》的修改，借鑒國外水污染防治法的經(jīng)驗(yàn)，建立健全跨行政區(qū)環(huán)境執(zhí)法司法機(jī)構(gòu)、環(huán)保法庭和環(huán)境公益訴訟，進(jìn)一步嚴(yán)格水污染防治的法律制度、法律責(zé)任和追究違法者法律責(zé)任的制度。例如，美國《清潔水法》規(guī)定了嚴(yán)格的“國家污染物排放清除系統(tǒng)”(the National Pollutant Discharge Elimination System)許可證制度(簡稱NPDES)。為了保障NPDES的實(shí)施，《清潔水法》建立了完善的法律實(shí)施機(jī)制，主要手段是強(qiáng)制性排放限制制度，聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局和被授權(quán)實(shí)施NPDES的州享有廣泛的檢查和監(jiān)控的權(quán)力。另外，美國的《清潔水法》規(guī)定非官方的法律實(shí)體，如公民、公眾團(tuán)體、企業(yè)等，享有通過法院迫使違法者遵守法律的法律權(quán)利，規(guī)定了“私體執(zhí)行”的三種法律途徑，即公民訴訟、司法審查訴訟和普通法民事訴訟。德國《水平衡管理法》（簡稱WHG，2009年7月31日修訂通過）第三章第八節(jié)對“改變水體之責(zé)任”做了專門規(guī)定，包括第89條和第90條。第89條之責(zé)任，適用于特定個(gè)人或特定多數(shù)人，主要針對因水污染造成的人身財(cái)產(chǎn)損害；而第90條之責(zé)任適用于非特定人即適用于非特定多數(shù)人，主要針對因水污染造成的環(huán)境生態(tài)損害。與國外污染防治法相比，我國水污染防治法對違法者的制裁相對偏輕。我國現(xiàn)行水污染防治法偏重于行政制裁措施，而民事制裁、刑事制裁明顯不足；尤其是刑事制裁，適用范圍較窄，制裁嚴(yán)厲程度也較低。

作者單位：武漢大學(xué)環(huán)境法研究所