職業(yè)教育發(fā)展與職業(yè)教育政策研究

楊桂林

天津鐵道職業(yè)技術(shù)學(xué)院，天津300240

目前，我國(guó)職業(yè)教育迅速發(fā)展，規(guī)模居世界首位，形成了較為完善的職業(yè)教育政策和法律法規(guī)體系，探索了產(chǎn)教融合、校企合作及集團(tuán)化辦學(xué)等職業(yè)教育的辦學(xué)模式，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧做出了重要貢獻(xiàn)。

在關(guān)注職業(yè)教育發(fā)展的同時(shí)，也應(yīng)該看到，當(dāng)前的職業(yè)教育還存在著諸多問(wèn)題，如結(jié)構(gòu)不盡合理、管理體制機(jī)制不暢、內(nèi)涵建設(shè)還有待進(jìn)一步提高等突出問(wèn)題。全面提高辦學(xué)質(zhì)量，加快從職業(yè)教育大國(guó)向職業(yè)教育強(qiáng)國(guó)的邁進(jìn)，成為擺在職教工作者面前一項(xiàng)重大而緊迫的任務(wù)。他山之石，可以攻玉，借鑒和學(xué)習(xí)先進(jìn)國(guó)家的辦學(xué)理念和經(jīng)驗(yàn)，并努力實(shí)現(xiàn)本土化，形成符合我國(guó)國(guó)情的職業(yè)教育理論體系和模式機(jī)制。這也是我國(guó)職業(yè)教育近年來(lái)快速發(fā)展的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

一、國(guó)外職業(yè)教育立法的特征

目前，職業(yè)教育發(fā)達(dá)的國(guó)家基本形成了較為完備的職業(yè)教育法律體系。從國(guó)外職業(yè)教育發(fā)展的歷程看，國(guó)家的干預(yù)可以促進(jìn)職業(yè)教育逐步完善并走向制度化，這種干預(yù)的主要手段就是職業(yè)教育立法。用立法引導(dǎo)、協(xié)調(diào)和規(guī)范職業(yè)教育的發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。

德國(guó)的職業(yè)教育立法起步較早，已經(jīng)形成了完整的職業(yè)教育法律體系，1969年頒布的 《聯(lián)邦德國(guó)職業(yè)教育法》，其目標(biāo)是提高職業(yè)教育質(zhì)量，使職業(yè)教育適應(yīng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的需要。在此基礎(chǔ)上又相繼出臺(tái)了《職業(yè)教育促進(jìn)法》和一系列職業(yè)教育條例、法規(guī)及實(shí)施細(xì)則。2005年結(jié)合職業(yè)教育取得的成功經(jīng)驗(yàn)和原有職業(yè)教育法律暴露出的缺陷和問(wèn)題，又出臺(tái)了新《職業(yè)教育法》。

美國(guó)職業(yè)教育的發(fā)展與職業(yè)教育立法密不可分。美國(guó)職業(yè)教育的發(fā)展史就是一部職業(yè)教育的立法史，在不同的發(fā)展時(shí)期，職業(yè)教育都面臨著不同的問(wèn)題，美國(guó)聯(lián)邦政府通過(guò)修訂或者頒布職業(yè)教育法來(lái)促進(jìn)美國(guó)職業(yè)教育的發(fā)展，緩解社會(huì)問(wèn)題，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。

韓國(guó)的職業(yè)教育法制體系也非常健全，韓國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)在很大程度上是由職業(yè)教育與培訓(xùn)體系培養(yǎng)的大量高素質(zhì)勞動(dòng)者創(chuàng)造的。日本在第二次世界大戰(zhàn)后，經(jīng)濟(jì)千瘡百孔，為了迅速恢復(fù)經(jīng)濟(jì)，1951年頒布了《產(chǎn)業(yè)教育振興法》，并大力發(fā)展職業(yè)教育。

縱觀國(guó)外職業(yè)教育的法律法規(guī)，不難發(fā)現(xiàn)，雖然國(guó)家的體制、文化背景各不相同，但在重視職業(yè)教育立法上有著共同之處。

1.立法的內(nèi)容具體明確，便于操作

德國(guó)《聯(lián)邦德國(guó)職業(yè)教育法》詳細(xì)、具體，涉及職業(yè)教育的方方面面，表述清晰明確（見(jiàn)表一）。

表一

2.立法內(nèi)容全面、與時(shí)俱進(jìn)

以美國(guó)為例，職業(yè)教育的法案內(nèi)容緊密聯(lián)系社會(huì)現(xiàn)實(shí)發(fā)展，通過(guò)高頻率的立法促進(jìn)職業(yè)教育的發(fā)展（見(jiàn)表二）。

表二

3.制定相應(yīng)的處罰和撥款條款

國(guó)外的職業(yè)教育法規(guī)中，對(duì)違反規(guī)定的處罰制定得非常詳細(xì)和嚴(yán)格。同時(shí)也對(duì)撥款做了嚴(yán)格的規(guī)定。美國(guó)1914年的“史密斯-列佛法案”通過(guò)撥款來(lái)支持農(nóng)工學(xué)院的職業(yè)教育。通過(guò)撥款方式來(lái)規(guī)范職業(yè)教育是一種宏觀調(diào)控的手段，作為撥款的接受方享有一定的自由選擇權(quán)利，并且如何舉辦和進(jìn)行職業(yè)教育也是形式多樣。

4.立法程序科學(xué)，保障機(jī)構(gòu)完備

美國(guó)成立職業(yè)教育委員會(huì)負(fù)責(zé)調(diào)查職業(yè)教育的發(fā)展情況和法律實(shí)施情況，幾乎每年都要進(jìn)行法案規(guī)定的撥款實(shí)施情況檢查匯報(bào)，并將結(jié)果呈現(xiàn)于美國(guó)教育部網(wǎng)站。職業(yè)教育委員會(huì)或者相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行的教育調(diào)查研究與報(bào)告，也會(huì)在某種程度上推動(dòng)聯(lián)邦制定和修訂新的職業(yè)教育法案以提高職業(yè)教育的質(zhì)量。德國(guó)職業(yè)教育第86條第一款規(guī)定聯(lián)邦教育和研究部應(yīng)對(duì)職業(yè)教育的發(fā)展進(jìn)行經(jīng)常性觀察，并就此在每年4月1日前向聯(lián)邦政府提出報(bào)告，說(shuō)明職業(yè)教育的現(xiàn)狀及可預(yù)見(jiàn)的發(fā)展等，這些規(guī)定都為科學(xué)的制定職業(yè)教育法律法規(guī)提供了理論依據(jù)和保證。

5.注重社會(huì)公平

德國(guó)《職業(yè)教育法》中對(duì)特殊人群，如殘疾人、學(xué)習(xí)障礙者或社會(huì)不利群體等人的職業(yè)教育做出了規(guī)定，可以接受國(guó)家認(rèn)可的教育職業(yè)的教育。規(guī)定了其職業(yè)教育的內(nèi)容、種類、目標(biāo)和期限，并給予廣泛的社會(huì)教育學(xué)的幫助和支持。與德國(guó)相似，美國(guó)的教育立法更是對(duì)特殊人群進(jìn)行了廣泛的關(guān)注。

職業(yè)教育立法，凝聚了大量立法人的智慧和心血，使得職業(yè)教育有法可依，值得我們借鑒。

二、我國(guó)職業(yè)教育政策及存在問(wèn)題

1.我國(guó)職業(yè)教育政策分析

職業(yè)教育一直受到黨和政府的高度重視，伴隨著職業(yè)教育的發(fā)展，各級(jí)政府出臺(tái)了若干關(guān)于職業(yè)教育的綱領(lǐng)性文件，在不同時(shí)期都對(duì)促進(jìn)職業(yè)教育的發(fā)展起到引領(lǐng)和規(guī)范的作用。1991年《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》確立了職業(yè)教育發(fā)展走內(nèi)涵發(fā)展的道路；1993年 《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》更加清晰了職業(yè)教育的定位；值得一提的是1996年頒布實(shí)施的 《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》，這是我國(guó)第一部用來(lái)專門規(guī)范職業(yè)教育的法律，標(biāo)志著我國(guó)職業(yè)教育開始走上依法建設(shè)的道路；2000年《教育部關(guān)于加強(qiáng)高職高專教育人才培養(yǎng)工作的意見(jiàn)》（教高[2000]2號(hào)），對(duì)高職高專教育提出了非常具體的要求；2006年教育部下發(fā)了 《關(guān)于全面提高高等職業(yè)教育教學(xué)質(zhì)量的若干意見(jiàn)》（教高[2006]16號(hào)文），2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》等。

各省市地區(qū)針對(duì)國(guó)家的教育政策也紛紛出臺(tái)適用于本地區(qū)的實(shí)施條例和實(shí)施細(xì)則。如天津近年來(lái)發(fā)布了天津市中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）；天津市實(shí)施《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》辦法；天津市職業(yè)教育條例；天津市民辦教育促進(jìn)法；天津市教育督導(dǎo)條例等文件，體現(xiàn)了各級(jí)政府對(duì)職業(yè)教育的重視。

縱觀我國(guó)職業(yè)教育發(fā)展的歷程，職業(yè)教育在不同時(shí)期都有不同的發(fā)展動(dòng)力，適時(shí)發(fā)布的教育政策對(duì)職業(yè)教育的發(fā)展起到了導(dǎo)向、制約、促進(jìn)和規(guī)范的作用。例如，職業(yè)教育發(fā)展過(guò)程中一個(gè)明顯的特征是教育市場(chǎng)化，借助市場(chǎng)力量和社會(huì)力量的辦學(xué)體制不斷深入發(fā)展，使得職業(yè)教育能夠緊貼市場(chǎng)，在經(jīng)驗(yàn)的過(guò)程中，更多地用市場(chǎng)調(diào)節(jié)的方式。根據(jù)當(dāng)時(shí)教育市場(chǎng)化呼聲的不斷高漲，1985年出臺(tái)了 《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》以及1993年《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》，指明了發(fā)展職業(yè)教育，應(yīng)該調(diào)動(dòng)各行各業(yè)的積極性，并鼓勵(lì)各級(jí)各類社會(huì)力量舉辦職業(yè)教育，提出了“職業(yè)技術(shù)教育主要依靠行業(yè)、企業(yè)、事業(yè)單位辦學(xué)和社會(huì)各方面聯(lián)合辦學(xué)。”2002年《民辦教育促進(jìn)法》使市場(chǎng)力量參與職業(yè)教育辦學(xué)成為合法行為。雖然教育市場(chǎng)化的政策取向并沒(méi)有使職業(yè)教育擺脫困境，但這些政策的確在規(guī)范和平衡政府、企業(yè)、個(gè)人等行為關(guān)系上起到了不可估量的作用。

2.職業(yè)教育政策制定及實(shí)施中存在的問(wèn)題

（1）教育政策的偏離

我國(guó)的職業(yè)教育在全社會(huì)的認(rèn)可度不高和邊緣化的情況仍然存在，雖然政府不斷強(qiáng)化職業(yè)教育的重要性，但其在人們心目中的價(jià)值遠(yuǎn)不如中小學(xué)和普通高校，實(shí)際上是學(xué)生和家長(zhǎng)一種無(wú)奈的選擇。就以建立職業(yè)教育體系為例，雖然多次強(qiáng)調(diào)職業(yè)教育不是一個(gè)“層次”，而是一個(gè)“類型”，但實(shí)際上把高等職業(yè)教育定位在?？茖哟紊稀?014年，教育部提出，國(guó)家普通高等院校1200所學(xué)校中，將有600多所轉(zhuǎn)向職業(yè)教育。目的是建立現(xiàn)代職業(yè)教育體系，但此舉并沒(méi)有提高職業(yè)教育的地位，高職院校還是處于教育體系的末端。目前，無(wú)論是公務(wù)員系統(tǒng)、事業(yè)單位或是有一定規(guī)模和名聲的外資、民企，基本上要求應(yīng)屆畢業(yè)生具有本科或者以上學(xué)歷。也就是說(shuō)某些職業(yè)教育政策在制定時(shí)，就已經(jīng)把職業(yè)教育排除在高等教育之外了。

（2）職業(yè)教育政策相關(guān)配套體制不健全

職業(yè)教育政策相關(guān)配套體制不健全，首先表現(xiàn)在相關(guān)法律法規(guī)的制定上，《職業(yè)教育法》將對(duì)職業(yè)教育進(jìn)行宏觀管理的責(zé)任交給了教育部門，但職業(yè)教育涉及教育、勞動(dòng)、工商管理等多個(gè)部門，管理體制存在多頭管理，職能交叉、缺乏統(tǒng)籌的現(xiàn)象。而且教育部門的能力有限，院校的整體規(guī)劃、專業(yè)設(shè)置、招生數(shù)量、師資培訓(xùn)等都與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r、社會(huì)對(duì)人才的需求信息等緊密相關(guān)；我國(guó)關(guān)于職業(yè)需求的市場(chǎng)信息、中介服務(wù)、研究機(jī)構(gòu)都十分短缺；行業(yè)企業(yè)參與職業(yè)教育人才培養(yǎng)的程度不足。因?yàn)槿狈ε涮椎闹贫?，教育部門難當(dāng)此責(zé)。

（3）職業(yè)教育理論的缺失，導(dǎo)致政策一定程度的失效

從職業(yè)教育近年來(lái)的實(shí)踐看，我國(guó)職業(yè)教育的理論研究沒(méi)有形成職業(yè)教育的理論體系。原因是多方面的，其結(jié)果就是大量引進(jìn)國(guó)外的教學(xué)模式和理論體系，造成各個(gè)職業(yè)院校的教學(xué)改革總是處于模仿的狀態(tài)。一會(huì)是“教學(xué)做一體”、一會(huì)是“基于工作過(guò)程的課程改革”、一會(huì)是“翻轉(zhuǎn)課堂”……盲目的改革，難以讓中國(guó)的職業(yè)教育真正提高內(nèi)涵建設(shè)，走出適合自己的道理。所以，沒(méi)有適合的職業(yè)教育理論體系的指導(dǎo)，導(dǎo)致職業(yè)教育的政策缺乏科學(xué)性且影響它的效力。職業(yè)教育的法律法規(guī)應(yīng)有科學(xué)性和權(quán)威性，這種可行性和權(quán)威性來(lái)自于教育政策的科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范和可操作性。近年來(lái)雖然出臺(tái)了大量的法律法規(guī)，但由于政策質(zhì)量不高，使得政策反復(fù)強(qiáng)調(diào)大力發(fā)展職業(yè)教育的宣傳意義大于執(zhí)行的意義。

（4）政府的監(jiān)督不力

政府對(duì)職業(yè)教育應(yīng)當(dāng)負(fù)有主要的責(zé)任，政府要提供法律的保障，主導(dǎo)與職業(yè)教育利益相關(guān)的各方之間的關(guān)系。政府除了提供教育服務(wù)外，還應(yīng)該發(fā)揮引領(lǐng)、監(jiān)督的作用，協(xié)調(diào)和促進(jìn)質(zhì)量保障機(jī)制。政府還應(yīng)該支持職業(yè)教育的研究工作，建立各項(xiàng)職業(yè)教育的標(biāo)準(zhǔn)，爭(zhēng)取達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。政府相關(guān)部門還應(yīng)該提高評(píng)估、監(jiān)督和鑒定服務(wù)，保證職業(yè)教育的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。雖然國(guó)家逐步建立了各類教育行政檢查機(jī)構(gòu)和體系，但在實(shí)際工作中仍缺乏有效的監(jiān)控和督導(dǎo)。

三、完善我國(guó)職業(yè)教育政策的建議

1.職業(yè)教育法律的適時(shí)調(diào)整

法律應(yīng)該是嚴(yán)肅和穩(wěn)定的，但這種穩(wěn)定也是相對(duì)的，是在一定條件下可以修正的。國(guó)外的職業(yè)教育法律法規(guī)一直處在不斷調(diào)整當(dāng)中，這種調(diào)整也被視為各國(guó)職業(yè)教育法的一個(gè)特征。以美國(guó)為例，美國(guó)1963年頒布《職業(yè)教育法》，于1968年，1976年，1984年，1990年，1998年，2006年進(jìn)行了修訂。其修改職業(yè)教育法的平均間隔為7.2年。也就是經(jīng)過(guò)一段時(shí)間間隔，經(jīng)濟(jì)社會(huì)形式發(fā)生變化，法律也需要修訂和補(bǔ)充以適應(yīng)新情況的變化指導(dǎo)職業(yè)教育的發(fā)展。中國(guó)的職業(yè)教育法自1996年發(fā)布至今還沒(méi)有修訂過(guò)，其中不適合現(xiàn)代職業(yè)教育特征的法規(guī)條款仍在使用，成為發(fā)展職業(yè)教育的障礙。

可見(jiàn)，總結(jié)過(guò)去、分析現(xiàn)在、研究對(duì)策、適時(shí)調(diào)整是當(dāng)下職業(yè)教育法律完善過(guò)程中不可缺少的重要環(huán)節(jié)。

2.加大教育制度創(chuàng)新力度，搭建職業(yè)教育平等的政策平臺(tái)

職業(yè)教育政策往往滯后于職業(yè)教育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，如校企合作的機(jī)制、企業(yè)減免稅收的法律依據(jù)、學(xué)生就業(yè)政策、證書制度等方面都存在著無(wú)法可依的局面。職業(yè)教育制度創(chuàng)新的核心主要體現(xiàn)在對(duì)新生事物的引領(lǐng)、實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.嚴(yán)格職業(yè)教育政策的監(jiān)督管理

法律是一種強(qiáng)制的手段，能促使事物按規(guī)則進(jìn)行，所以，伴隨的必然是一定的監(jiān)督和懲罰。德國(guó)的《職業(yè)教育法》、《職業(yè)訓(xùn)練條例》和《職業(yè)培訓(xùn)章程》等都明確規(guī)定違法職業(yè)教育法就是違法，可以“判刑”或“處以罰金”。還有日本、美國(guó)、奧地利等國(guó)家的職業(yè)教育立法中，很多都明確規(guī)定違反職業(yè)教育法就是違法，就會(huì)受到嚴(yán)厲的懲罰。各國(guó)都制定了相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)和法律法規(guī)的實(shí)施細(xì)則，加強(qiáng)對(duì)職業(yè)教育的管理，促使職業(yè)教育工作按法律運(yùn)作。而中國(guó)的職業(yè)教育法還停留在宣傳的層面上，缺乏嚴(yán)格的執(zhí)法監(jiān)督。

4.加強(qiáng)立法，強(qiáng)化企業(yè)責(zé)任

校企合作、工學(xué)結(jié)合體現(xiàn)職業(yè)教育的基本規(guī)律，是發(fā)達(dá)國(guó)家舉辦職業(yè)教育的成功經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也是職業(yè)教育政策需要突破的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

職業(yè)院校無(wú)論進(jìn)行什么樣的教學(xué)改革，都不可能把職業(yè)教育與企業(yè)的具體崗位能力要求銜接在一起。從學(xué)校畢業(yè)的學(xué)生想要快速成長(zhǎng)為企業(yè)需要的合格人才，這個(gè)過(guò)程僅靠教育系統(tǒng)是不能解決的，最好的途徑是廣泛開展企業(yè)的職前、在職培訓(xùn)。然而企業(yè)最重視的是利潤(rùn)，只有企業(yè)覺(jué)得培訓(xùn)投資有利可圖，或者培訓(xùn)投資不需承擔(dān)太大的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)才可能對(duì)員工進(jìn)行培訓(xùn)。企業(yè)如不對(duì)員工進(jìn)行培訓(xùn)，無(wú)法提高員工的職業(yè)能力，對(duì)企業(yè)的發(fā)展不利，但培訓(xùn)也同樣需要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)于受訓(xùn)員工跳槽引起的勞動(dòng)關(guān)系糾紛在媒體上屢見(jiàn)不鮮，企業(yè)也迫切需要法律的保護(hù)。

5.教育政策法規(guī)制定的價(jià)值原則

任何一項(xiàng)教育政策都必然面臨長(zhǎng)遠(yuǎn)收益與眼前利益、公平與效益等諸多矛盾，政策制定的過(guò)程也是決策者的價(jià)值取向的過(guò)程。國(guó)外職業(yè)教育政策的制定有著很強(qiáng)的價(jià)值原則，如社會(huì)公平正義、終身學(xué)習(xí)、教育的公益性、效益優(yōu)化、可選擇性以及多樣化等。這些價(jià)值取向反映了大多數(shù)國(guó)家的趨勢(shì)，值得借鑒。如提高技術(shù)工人的地位和待遇，擴(kuò)大通過(guò)職業(yè)教育進(jìn)入中產(chǎn)階級(jí)的通道；增強(qiáng)對(duì)弱勢(shì)群體的資助力度；支持學(xué)習(xí)者全面發(fā)展和職業(yè)生涯持續(xù)發(fā)展的終身教育，實(shí)現(xiàn)體面的勞動(dòng)等。

縱觀中國(guó)職業(yè)教育發(fā)展的歷史，職業(yè)教育政策促進(jìn)了對(duì)職業(yè)教育的發(fā)展，期待職業(yè)教育政策逐步完善，真正促進(jìn)職業(yè)教育的發(fā)展，這也是廣大職教工作者的共同目標(biāo)。

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