大城市還是小城鎮(zhèn)?——我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實施路徑研究

蔡之兵 張可云

一、研究背景

我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略自實施以來，城鎮(zhèn)化推進速度一直較快。在三十余年的時間里，城鎮(zhèn)化率已從1978年的17.92%提高到2013年的53.7%，年均增長率達(dá)到1.02個百分點。①數(shù)據(jù)來源于歷年中國統(tǒng)計年鑒。如此長時間和高速度的城鎮(zhèn)化進程，在世界歷史上可能都是絕無僅有的，如圖1所示。

圖1 1978—2013年中國城鎮(zhèn)化率

不可否認(rèn)，在這段時期中，我國城鎮(zhèn)化進程取得了巨大成就。但是，如下三方面問題的存在仍然使得城鎮(zhèn)化進程所取得的成果受到威脅。

第一，戶籍人口與常住人口的城鎮(zhèn)化率間存在較大差距。我國的城鎮(zhèn)化率一直都是按照常住人口測算和公布的。由于戶籍制度的存在，很多已經(jīng)在城市居住的人口并不具備城市戶口。2013年全國城鄉(xiāng)間流動人口規(guī)模達(dá)到2.4億人，因此，如果按照其它國家城鎮(zhèn)化率測算的標(biāo)準(zhǔn)，我國2013年真正的城鎮(zhèn)化率，即戶籍人口城鎮(zhèn)化率，只有35%左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于我國按常住人口計算的城鎮(zhèn)化率的53.7%。這種戶籍人口和常住人口城鎮(zhèn)化率間的巨大差距很可能導(dǎo)致中國逆城鎮(zhèn)化危機的出現(xiàn)。〔1〕

第二，過去我國實施的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略更多的是以拉動內(nèi)需，促進經(jīng)濟增長，提高GDP為目標(biāo)。與此同時，在分稅制的背景下，通過城鎮(zhèn)化進程交易農(nóng)村土地，從而獲取財政收入，也是過去幾十年我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略迅速推進的原因之一。據(jù)統(tǒng)計，2008—2013年我國地方政府土地出讓金高達(dá)15萬億元①數(shù)據(jù)來源于http://jjckb．xinhuanet．com/opinion/2014－08/22/content_518147．htm．。這種意圖的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略使得我國過去城鎮(zhèn)化進程屢屢出現(xiàn)問題，比如由強拆導(dǎo)致的社會沖突問題、環(huán)境污染、城市貧民窟等。這一系列問題使得城鎮(zhèn)化的實施效果大打折扣。

第三，我國大城市城市病問題愈發(fā)凸顯。城市病是指由于城市人口、工業(yè)、交通運輸過度集中而給城市發(fā)展帶來的種種弊病，表現(xiàn)為環(huán)境污染、交通擁堵、公共產(chǎn)品難以保障等方面。導(dǎo)致我國城市出現(xiàn)城市病的原因有兩方面:一方面，由于城鎮(zhèn)化速率過快，大量人口在短時間內(nèi)涌入城市，加重了城市負(fù)擔(dān);另一方面，由于大城市與小城市間存在巨大差距，人口的主要流動方向為大城市，大城市人口增加的速度超過了其規(guī)劃能力的提升速度，導(dǎo)致我國北京、上海等大城市的城市病現(xiàn)象極為突出，直接影響了這些大城市居民的生活質(zhì)量和整個區(qū)域的均衡發(fā)展。

以上三方面問題的存在使得中央政府開始反思過去城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的得失，并開始實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的核心是以人為本，然而，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實施路徑則是全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開城區(qū)人口50萬－100萬的城市落戶限制，合理放開城區(qū)人口100萬－300萬的大城市落戶限制，合理確定城區(qū)人口300萬－500萬的大城市落戶條件，嚴(yán)格控制城區(qū)人口500萬以上的特大城市人口規(guī)模。②全文見http://www．gov．cn/zhuanti/xxczh/從中可以發(fā)現(xiàn)，我國未來城鎮(zhèn)化的實施重點在于小城鎮(zhèn)，其意圖為通過大力發(fā)展小城鎮(zhèn)來吸納農(nóng)村人口。

對于城鎮(zhèn)化究竟應(yīng)該以大城市為主還是以小城鎮(zhèn)為主這一問題，學(xué)界一直存在爭議。一些學(xué)者基于經(jīng)濟集聚所帶來的好處，主張優(yōu)先發(fā)展大城市(張正河，1998〔2〕;王小魯?shù)龋?000〔3〕;蔡繼明，2002〔4〕;姜永生等，2008)。〔5〕也有一些學(xué)者認(rèn)為，中小城鎮(zhèn)的優(yōu)先發(fā)展能使大量農(nóng)民迅速非農(nóng)化，降低農(nóng)村勞動力流動進入城市的心理成本，較好地將城鄉(xiāng)兩個市場結(jié)合起來，并且所需建設(shè)資金相對較少，因而更符合中國國情 (費孝通，1984〔6〕;朱選功，2000〔7〕;秦待見，2008〔8〕;肖金成，2009)。〔9〕由于我國目前已經(jīng)進入到改革深化期、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型期、矛盾多發(fā)期的關(guān)鍵階段，城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實施順利與否不僅關(guān)系數(shù)以億計的居民生活，對于我國經(jīng)濟的平穩(wěn)可持續(xù)發(fā)展同樣重要。有鑒于此，本文試圖對大城市和小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化路徑進行全面對比，并結(jié)合城鎮(zhèn)化過程中的人口變動趨勢以及我國城市人口分布規(guī)律提出適合中國的城鎮(zhèn)化路徑。

本文的結(jié)構(gòu)如下:第二部分從六個方面對大城市和小城鎮(zhèn)進行城鎮(zhèn)化優(yōu)劣勢的比較;第三部分從三個角度，運用大量的數(shù)據(jù)資料證明目前這種鼓勵小城鎮(zhèn)和限制大城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化思路并不可取;最后，根據(jù)研究結(jié)果，提出能夠比較符合中國實際以及城鎮(zhèn)化一般規(guī)律的城鎮(zhèn)化路徑。

二、大城市與小城鎮(zhèn)之全面比較:孰優(yōu)孰劣

在對大城市和小城鎮(zhèn)進行比較前，必須確定大城市和小城鎮(zhèn)的規(guī)模范圍。我國原先的城市分級主要根據(jù)1989年的《城市規(guī)劃法》。該標(biāo)準(zhǔn)將全國分為3級城市:大城市是指市區(qū)和近郊區(qū)非農(nóng)業(yè)人口50萬以上的城市，中等城市是指市區(qū)和近郊區(qū)非農(nóng)業(yè)人口20萬以上、不滿50萬的城市，小城市是指市區(qū)和近郊區(qū)非農(nóng)業(yè)人口不滿20萬的城市。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展的加速，城鎮(zhèn)化進程的加快，這種劃分標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)跟不上城市發(fā)展的速度。2014年頒布的《城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整方案》將城市分為五類七型城市。該《通知》對城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)進行了大刀闊斧的改變，將城市劃分為五類七檔③詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn)見 http://news．dichan．sina．com．cn/2014/10/13/1235710．html。如表1所示。

表1 2014年《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》劃分的城市規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)2014年頒布的《城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整方案》標(biāo)準(zhǔn)，本文將大城市和特大城市歸為本文的大城市研究對象，而將小城市和中等城市歸為本文的小城鎮(zhèn)研究對象。雖然不同的學(xué)科對于城鎮(zhèn)化具有不同的定義，但是，城鎮(zhèn)化進程推進始終與人口流動的方向密切相關(guān)，因此，在對城鎮(zhèn)化路徑進行判斷前，本文首先在一般抽象情形下對大城市和小城鎮(zhèn)各自在城鎮(zhèn)化進程中對人口流動所具備的優(yōu)勢劣勢進行對比。對比屬性主要包括收入屬性、成本屬性、地理屬性、環(huán)境屬性、價值屬性以及保障屬性。

1．大城市和小城鎮(zhèn)在收入屬性方面的對比

收入屬性指的是居民在大城市和小城鎮(zhèn)分別能夠獲得的收入水平。在這一點上，大城市遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出小城鎮(zhèn)。根據(jù)中歐－博爾捷薪酬指數(shù)數(shù)據(jù)庫公布的信息，2013年我國薪酬收入排名前八的城市為上海、深圳、北京、廣州、杭州、蘇州、南京、武漢，如表2所示①具體排名見http://www．bridgehr．com/content/newsDetail．html?contentId=261。

表2 我國薪酬收入最高的城市

我國薪酬收入排名前20位的城市都是城區(qū)人口超過100萬人的大城市，中小城市無一上榜。雖然收入除了薪酬收入外，還包括其余收入，比如財產(chǎn)性收入和投資性收入等，但是，在收入屬性方面，由于具備更大的經(jīng)濟規(guī)模和更多的就業(yè)崗位，大城市通常能夠提供更好的就業(yè)機會和工資收入，因而，大城市對于流動人口的吸引能力顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過小城鎮(zhèn)。這也是為何在我國過去的城鎮(zhèn)化過程中，大城市往往會吸引絕大部分流動人口的真正原因。

2．大城市和小城鎮(zhèn)成本屬性方面的對比

成本屬性是指居民在大城市和小城鎮(zhèn)生活所支付的成本。生活成本主要包括衣食住行等方面的支出。在所有的支出成本當(dāng)中，房價無疑是目前影響居民居住選擇的首要原因。當(dāng)考慮到住房成本時，大城市的生活成本將會遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于小城鎮(zhèn)。根據(jù)2014年全國房地產(chǎn)市場數(shù)據(jù)中心統(tǒng)計公布的數(shù)據(jù)②數(shù)據(jù)來源http://www．chinabgao．com/stat/stats/34881．html，全國房價排名前十的城市情況如表3所示。

表3 我國房價最高的城市

表3表明，在房價排名前十的城市中，除了三亞屬于小城市外，其余9個都是大城市。同時，如果考慮到大城市的教育支出，大城市的總生活成本將高于小城鎮(zhèn)。雖然在其余生活成本如日常消費支出方面，大城市由于存在規(guī)模經(jīng)濟，其生活成本可能會低于小城鎮(zhèn)，但是就總體而言，大城市的生活成本應(yīng)該高于小城鎮(zhèn)。

3．地理屬性

地理屬性是指大城市與小城鎮(zhèn)在地理位置上對流動人口的吸引力。城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是農(nóng)村人口流向城市。我國目前常住人口城鎮(zhèn)化率為53.7%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率則只有35%，實際上仍處于農(nóng)村人口多于城鎮(zhèn)人口的階段。因此，加快農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移仍然是目前城市化戰(zhàn)略的重點。然而，在目前的城鎮(zhèn)化背景下，一方面，大城市落戶愈發(fā)困難，各大城市紛紛提高了落戶門檻，某些農(nóng)村戶口居民即使能夠獲取城市戶口，也很難順利將其全家轉(zhuǎn)為城市戶口;另一方面，目前農(nóng)村老人數(shù)目眾多，在這部分人口中，安土重遷情緒嚴(yán)重，他們可能并不愿意完全進入到城市中生活。在這種矛盾的情況下，地理上臨近農(nóng)村，生活習(xí)慣與農(nóng)村相近的小城鎮(zhèn)，相對于地理上遠(yuǎn)離農(nóng)村，生活習(xí)慣與農(nóng)村迥異的大城鎮(zhèn)，對相當(dāng)大一部分農(nóng)村人口的吸引力顯然更大。因此，從地理屬性而言，小城鎮(zhèn)的確優(yōu)于大城鎮(zhèn)。這也是我國為何在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中堅持優(yōu)先鼓勵小城鎮(zhèn)發(fā)展的原因。

4．環(huán)境屬性

環(huán)境屬性指的是影響人身體健康和生活質(zhì)量的因素。由于我國過去長期依靠粗放型的經(jīng)濟增長模式，經(jīng)濟發(fā)展思路也是按照“先污染后治理”進行，我國的環(huán)境污染情況十分嚴(yán)重。同時，大城市作為我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程中的增長極，經(jīng)濟發(fā)展始終是我國大城市建設(shè)過程中的重要部分。長期的粗放型經(jīng)濟發(fā)展方式使得我國絕大部分大城市的環(huán)境污染，如空氣污染、水污染等，非常嚴(yán)重。根據(jù)《2013年，京津冀、長三角、珠三角等重點區(qū)域及直轄市和省會城市空氣質(zhì)量報告》，2013年京津冀、長三角、珠三角區(qū)域是空氣污染相對較重的區(qū)域，而這些區(qū)域都是我國大城市較為集中的區(qū)域①報告來自http://www．jcxx．cc/xinwen/wangluoyuqing/2014－01－03/53194．html。其中，尤以京津冀區(qū)域污染最為嚴(yán)重，北京的霧霾已經(jīng)成為制約其發(fā)展的重要因素。而在水污染方面，很多大城市由于長期發(fā)展工業(yè)，地下水受到嚴(yán)重污染，水資源質(zhì)量不高而且嚴(yán)重不足。在目前情況下，小城鎮(zhèn)的環(huán)境明顯要好于大城市。

5．成長屬性

成長屬性指的是居民在小城鎮(zhèn)和大城市中能夠獲得的進步機遇。在這一點上，大城市的優(yōu)勢更為明顯，尤其是對于青年人而言。大城市由于存在規(guī)模經(jīng)濟，產(chǎn)業(yè)分工和專業(yè)化程度高，能夠提供的職業(yè)種類較多，就業(yè)崗位數(shù)量較大，就業(yè)的難度極低。可以認(rèn)為，在大城市就業(yè)接近于“人擇業(yè)”的就業(yè)模式。與此同時，由于大城市經(jīng)濟發(fā)展水平高，各行各業(yè)的發(fā)展路徑比較完善，對于個體而言，其職業(yè)提升空間也較大。而小城鎮(zhèn)一方面由于規(guī)模較小，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)較為單一，多依靠單一或者某幾種產(chǎn)業(yè)作為發(fā)展支柱，小城鎮(zhèn)就業(yè)基本上可以被認(rèn)為是一種“業(yè)擇人”的就業(yè)模式，職業(yè)提升更是艱難;②“人擇業(yè)”和“業(yè)擇人”的就業(yè)模式區(qū)別在于前者勞動力是主動的，勞動力可以根據(jù)自身實際情況選擇就業(yè)崗位，而后者就業(yè)崗位固定，勞動力必須適應(yīng)就業(yè)崗位而不能根據(jù)自身能力選擇崗位。另一方面，很多產(chǎn)業(yè)和行業(yè)由于其自身具備一定的市場規(guī)模要求，幾乎不可能在小城鎮(zhèn)出現(xiàn)，如表演、影音、規(guī)劃設(shè)計、金融外語等產(chǎn)業(yè)，通常只能在大城市才能出現(xiàn)和生存。因此，對于年青一代，尤其是學(xué)生而言，留在大城市的吸引力遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于留在小城鎮(zhèn)。在這一點上，大城市要優(yōu)于小城鎮(zhèn)。

6．生活屬性

生活屬性指的是大城市和小城鎮(zhèn)能夠提供給居民的與日常生活相關(guān)的娛樂、醫(yī)療以及教育等設(shè)施和機會。人對居住地的選擇，除了有就業(yè)、環(huán)境等方面的要求外，對于教育、醫(yī)療、娛樂等同樣具有很強烈的需求。而在這一點上，大城市同樣具備小城鎮(zhèn)無可比擬的優(yōu)勢。無論是教育、醫(yī)療、娛樂機構(gòu)，如高等院校、三甲醫(yī)院、圖書館、劇院的數(shù)量還是質(zhì)量，大城市都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于小城鎮(zhèn)。

通過對大城市和小城鎮(zhèn)在收入屬性、成本屬性、地理屬性、環(huán)境屬性、成長屬性和生活屬性方面的比較可以發(fā)現(xiàn)，大城市在收入屬性、成長屬性和生活屬性三方面占優(yōu)，而小城鎮(zhèn)則在成本屬性、地理屬性和環(huán)境屬性方面占優(yōu)。具體比較結(jié)果如表4所示。

表4 大城市和小城鎮(zhèn)六方面屬性的比較結(jié)果

根據(jù)比較結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，在不考慮任何時空環(huán)境約束的前提下，大城市和小城鎮(zhèn)都沒有絕對的優(yōu)勢，大城市和小城鎮(zhèn)都可以作為城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實施重點。但是，在不同的時空背景下，城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略仍然對實施過程具有一定要求。下面，我們將結(jié)合城鎮(zhèn)化過程中的人口變動規(guī)律以及我國目前城市人口分布情況對符合我國實際的城鎮(zhèn)化道路進行分析。

三、目前情況下我國合適的城鎮(zhèn)化路徑選擇

城鎮(zhèn)化既與城市自身發(fā)展相關(guān)，也與人口流動方向密切相關(guān)。因此，本文試圖從城市規(guī)模體系分布、城市對于人口的吸引力以及城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略自身等三個視角對我國城鎮(zhèn)化路徑進行探討。

1．目前優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)發(fā)展不符合城鎮(zhèn)人口變動規(guī)律——來自Zipf法則的證據(jù)

zipf法則描述了在一個國家內(nèi)部城市規(guī)模與城市位序應(yīng)該滿足的規(guī)律，即，一個國家內(nèi)人口數(shù)量排名第二的城市的人口，是排名第一的城市人口的二分之一;排名第三的城市的人口，是排名第一的城市人口的三分之一。在一個國家內(nèi)，Si表示城市的城鎮(zhèn)人口占該國家總城鎮(zhèn)人口的比例，那么，對于任意一個城市，其比例大于一個給定S的概率為:

其中，a是一個常數(shù)。也就是說，如果規(guī)模在S以上的城市有1個，那么規(guī)模在S/2以上的城市就應(yīng)該有兩個，以此類推。再進一步地，可以理解為一個城市的人口排名和該城市的人口總數(shù)的乘積應(yīng)該等于一個固定值。于是，各個城市人口排名的對數(shù)就應(yīng)當(dāng)與人口規(guī)模的對數(shù)成嚴(yán)格的負(fù)相關(guān)關(guān)系，即:

換言之，在不存在任何行政干預(yù)的情況下，一個國家的城市規(guī)模和城市位序都應(yīng)該符合如公式(2)所示的規(guī)律，這一點已經(jīng)有學(xué)者利用美國、日本等國家的數(shù)據(jù)證明。〔10〕同樣，本文將利用2010年人口普查數(shù)據(jù)中的城鎮(zhèn)人口數(shù)據(jù)來驗證我國城市人口分布是否符合Zipf規(guī)律。中國城市人口分布與Zipf規(guī)則的擬合情況結(jié)果如圖2所示。

圖2 中國城市人口規(guī)模與Zipf規(guī)則的擬合情況

從圖2中可以發(fā)現(xiàn)，我國城市人口規(guī)模分布與Zipf曲線擬合情況一般，R2只有0.61，與美國和日本的0.98、0.94顯著水平存在明顯差異。從城市具體分布情況分析，可以發(fā)現(xiàn)，中國絕大部分城市都位于Zipf曲線以下，尤其是中國的大城市，如上海、北京、廣州、深圳、天津，以及一些省會城市，更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于Zipf曲線。這種分布擬合結(jié)果也是符合目前我國實際發(fā)展情況的。我國目前城鎮(zhèn)化率偏低，即使按照常住人口計算，我國城鎮(zhèn)化率也只有53%，大量的人口仍然居住于農(nóng)村。未來，隨著城鎮(zhèn)化進程的加速，這些城市的人口規(guī)模將會迅速增加，從而使得其在圖2中的位置上移至Zipf曲線，從而符合一般城鎮(zhèn)人口規(guī)模分布規(guī)律。圖2的模擬結(jié)果充分說明，目前，我國絕大部分城市的人口規(guī)模并沒有達(dá)到Zipf曲線所暗示的頂點，尤其是中國的大城市更是如此。因此，從這個角度上看，限制大城市的發(fā)展并不符合城市人口規(guī)模變動的一般規(guī)律，值得警惕。

2．目前我國絕大部分小城鎮(zhèn)不具備吸納人口就業(yè)的能力—來自IUJP指數(shù)的證據(jù)

城鎮(zhèn)化的最終目的是將相當(dāng)大一部分農(nóng)村居民轉(zhuǎn)為城市居民。在這個過程中，城市需要提供大量的職業(yè)以容納中國數(shù)以億計的農(nóng)村居民。因此，考察城市創(chuàng)造職業(yè)以及提供就業(yè)的能力就極為重要。根據(jù)前文分析，城市規(guī)模不同必然導(dǎo)致城市創(chuàng)造職業(yè)和提供就業(yè)的能力不同。因此，在探討何種城市類型更適合目前我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略推進時，必須考慮我國城市提供就業(yè)的能力的差異。然而，衡量城市創(chuàng)造職業(yè)和提供就業(yè)的能力并非易事，學(xué)界對此并沒有給出詳細(xì)和科學(xué)的指標(biāo)。有鑒于此，本文試圖采取一種新的視角來觀察城市提供就業(yè)的能力。

首先，必須清楚，任何居民的流動并不是毫無判斷依據(jù)的。居民選擇流動方向取決于居民在居住地所能獲得的收益，而在理性人假定下，居民會選擇流向能夠提供最多利益的地方。同時，我國目前存在比較嚴(yán)格的戶籍制度，任何一個城市或區(qū)域都能夠?qū)⒊鞘袇^(qū)域內(nèi)部居民分為本地戶籍居民和外地戶籍居民。絕大多數(shù)外地戶籍居民之所以來到本地，其根本原因在于該地能夠提供更多的利益。而在一般情況下，這種利益體現(xiàn)為能夠提供更多的就業(yè)崗位和更高的工資。因此，從這種視角出發(fā)，我們可以將一個城市的常住人口和戶籍人口的比值作為衡量城市提供就業(yè)能力大小的指標(biāo)。本文將該指標(biāo)稱之為城市提供就業(yè)能力指數(shù) (IUPJ)，其計算公式為:

其中，RP代表城市的常住人口規(guī)模，HRP代表城市的戶籍人口規(guī)模，指數(shù)越大則表明城市提供就業(yè)能力越強。如果某城市的常住人口規(guī)模大于該城市的戶籍人口規(guī)模，即城市提供就業(yè)能力指數(shù)大于1，說明該城市吸引了外來人口，其提供就業(yè)的能力較強，反之亦然。根據(jù)我國2010年人口普查數(shù)據(jù)，本文對307個城市的提供就業(yè)能力指數(shù)進行測算，測算結(jié)果的具體分布情況如表5所示①限于文章篇幅，本文只報告測算結(jié)果的分布情況和部分結(jié)果，而對307個城市對的具體IUPJ指數(shù)的測算結(jié)果不予展示，如有需要，可向作者來信索取。。

表5 2010年我國307個城市的IUPJ指數(shù)測算結(jié)果

測算結(jié)果顯示，城市提供就業(yè)能力指數(shù)最高的為東莞市，其提供就業(yè)能力指數(shù)高達(dá)4.46;最低的是烏蘭察布市，為0.75。307個地級市的提供就業(yè)能力指數(shù)均值為1.02。這說明，我國城市整體上仍處于吸納人口的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。另外，在307個地級城市中，IUPJ大于1的城市有113個，占全部307個城市的36.8%;而IUPJ小于1的城市有204個，占全部307個城市的63.2%。進一步觀察IUPJ大于1的113個城市可以發(fā)現(xiàn)，絕大部分高IUPJ值的城市都是大城市。以IUPJ值在1.15以上的26個城市為例，市區(qū)常住人口在100萬以上的大城市有22個，占比高達(dá)84.6%。這充分說明，一方面，我國目前大城市吸納人口的能力要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于小城鎮(zhèn);另一方面，我國大量的小城鎮(zhèn)缺乏足夠強的就業(yè)提供能力。因此，小城鎮(zhèn)難以承擔(dān)吸納大量勞動力的能力，以小城鎮(zhèn)作為城鎮(zhèn)化的實施重點可能存在不足。

3．優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略附帶的其它政策意圖

新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略相對于過去的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，出現(xiàn)了兩點變化。第一個變化是將城鎮(zhèn)化的目的明確為以人為本，第二個變化是將城鎮(zhèn)化的路徑變?yōu)橐孕〕擎?zhèn)發(fā)展為主要載體。第一個變化是針對過去城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略完全忽略居民尤其是農(nóng)村居民利益的缺點而提出的。過去的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略過于追求城鎮(zhèn)化進程所附帶的經(jīng)濟價值，而將城鎮(zhèn)化原本的核心即人忽略掉了。因此，在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中強調(diào)以人為本是對過去城鎮(zhèn)化道路偏差的彌補。但是，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略出現(xiàn)的第二個變化，即重點發(fā)展小城鎮(zhèn)，則并不完全是根據(jù)過去城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實施過程中所表現(xiàn)出來的缺陷而做出的，這種實施思路至少附帶如下三方面的意圖。

第一，為大城市發(fā)展減輕負(fù)擔(dān)。優(yōu)先鼓勵小城鎮(zhèn)發(fā)展的很大一部分原因在于決策層認(rèn)為大城市已經(jīng)不堪重負(fù)，擁堵不堪，已經(jīng)沒有進一步發(fā)展的空間。然而，這種觀點是很難站得住腳的。因為，一方面，大城市的擁堵不堪很有可能是城市規(guī)劃能力不足造成的。我國城市規(guī)劃建設(shè)能力較差，無論是城市的基礎(chǔ)設(shè)施，還是整個城市的產(chǎn)業(yè)布局，都沒有體現(xiàn)出較高水平的規(guī)劃能力，這也是為何我國城市抗災(zāi)能力差、容納性低的根本原因。另外一方面，有很多學(xué)者已經(jīng)指出，我國大城市的人口密度并不高于甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界其余大城市的人口密度?！?1〕本文以北京2012年面積與人口為例，換算了北京與世界一些大城市的人口密度關(guān)系，具體結(jié)果如表6所示。

表6 2012年北京與國內(nèi)外大城市人口規(guī)模比較換算結(jié)果

表6清晰表明，北京的人口密度與國內(nèi)外大城市相比，并不算高。因此，目前大城市的“不堪重負(fù)”并不一定是人口過多的原因。堅持以大城市人口過多為理由限制大城市發(fā)展，恐怕是存在一定疑問的。

第二，進一步刺激消費，拉動內(nèi)需，從而保持經(jīng)濟增長。我國傳統(tǒng)的依靠投資拉動經(jīng)濟增長的模式已經(jīng)被證明是不可持續(xù)的，而刺激消費則是改變這種增長模式的較好做法。小城鎮(zhèn)由于數(shù)量多，而且相比于大城市，其消費起點低，增長潛力較大，是極為合適的拉動內(nèi)需政策的作用對象。在這種背景下，決策層將政策作用重點轉(zhuǎn)向小城鎮(zhèn)也是理所當(dāng)然的。但是必須指出，城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的根本目的在于人的城鎮(zhèn)化，如果過于追求城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略所附帶的其余價值，很有可能忽略掉新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略以人為核心的要求，而步入以往城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略追求GDP和財政收入所導(dǎo)致的種種困境，最終影響城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的效果。

第三，保持房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，維持?jǐn)?shù)目龐大的農(nóng)民工就業(yè)。房地產(chǎn)行業(yè)是城鎮(zhèn)化進程中最為重要的一個行業(yè)，房地產(chǎn)行業(yè)不僅僅給政府帶來財政收入，同時，房地產(chǎn)行業(yè)還吸納了大部分農(nóng)民工的就業(yè)。如果考慮到房地產(chǎn)的上下游行業(yè)，如原材料業(yè)、建筑業(yè)、設(shè)計裝潢、房地產(chǎn)交易等行業(yè)，房地產(chǎn)業(yè)吸納勞動力就業(yè)，尤其是吸納農(nóng)村勞動力就業(yè)的容量是驚人的。在這種情況下，房地產(chǎn)行業(yè)能否保持穩(wěn)定，對于整個經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定至關(guān)重要。因此，在大城市房地產(chǎn)行業(yè)逐漸遇到瓶頸的情況下，開發(fā)新的市場，也就是小城鎮(zhèn)房地產(chǎn)市場，同樣是必須的。

可以發(fā)現(xiàn)，之所以實施以小城鎮(zhèn)為重點的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，并不在于小城鎮(zhèn)本身具有相比于大城市更多的優(yōu)勢，而是其余的政策意圖發(fā)揮了作用。

四、相關(guān)政策建議

通過上文分析，我們認(rèn)為，我國目前堅持實施以小城鎮(zhèn)作為城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略重點的城鎮(zhèn)化思路，既不符合城市規(guī)模變動的一般規(guī)律，同時，我國的小城市也缺乏提供大量就業(yè)的能力。如果再考慮到這種思路所附加的多重目的，按照這種思路實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的效果是很難保障的。根據(jù)本文的分析，我們認(rèn)為，政府應(yīng)該在地位上對大城市和小城鎮(zhèn)一視同仁，在具體實施方針上則區(qū)別對待，最大程度發(fā)揮大城市和小城鎮(zhèn)的各自優(yōu)勢，并通過加強包括交通、信息網(wǎng)絡(luò)、金融等方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善大城市與小城鎮(zhèn)間的要素流動通道，讓市場在政府正確的幫助下最大程度的發(fā)揮作用。具體而言，應(yīng)該從如下幾個方面著手。

1．讓市場發(fā)揮決定性作用

城鎮(zhèn)化本質(zhì)上是在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中必然出現(xiàn)的現(xiàn)象，而人口的流動又是這種轉(zhuǎn)變的直接體現(xiàn)。在農(nóng)村居民流向城市的過程中，是進入大城市還是小城鎮(zhèn)，取決于農(nóng)民對于在大城市和小城鎮(zhèn)的收益與成本預(yù)期，當(dāng)進入大城市所能夠獲得凈利益高于進入小城鎮(zhèn)時，進入大城市則是更好的選擇，反之亦然。因此，應(yīng)該充分尊重農(nóng)民的自主選擇權(quán)，避免政府過多的干預(yù)，讓市場經(jīng)濟規(guī)律在城鎮(zhèn)化的過程中發(fā)揮作用。目前的城鎮(zhèn)化路徑選擇以小城鎮(zhèn)作為城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重點無疑是過多干預(yù)的體現(xiàn)。當(dāng)然，考慮到目前我國大城市管理規(guī)劃能力確實存在不足，大城市負(fù)擔(dān)較重，在短時間內(nèi)限制大城市發(fā)展在一定程度上是可行的。但是，如果相關(guān)政府不利用這段限制時間盡快提高大城市的管理規(guī)劃水平，而僅僅依靠行政干預(yù)來避免自身負(fù)擔(dān)的進一步加重，那么，這種局面是無法長久的。從長遠(yuǎn)考慮，應(yīng)該盡快提高大城市的管理規(guī)劃水平，放開對人口流動的限制，讓城鎮(zhèn)化進程在市場主導(dǎo)下自主進行。

2．大城市和小城鎮(zhèn)應(yīng)該齊頭并進發(fā)展

大城市和小城鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化過程中并無高低之分，以大城市還是小城鎮(zhèn)作為城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重點，只不過是在不同的時空環(huán)境約束下作出的選擇。兩者的發(fā)展也不會是互相損害的關(guān)系，相反，應(yīng)該是互相支持的關(guān)系。兩者在城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略過程中應(yīng)該獲得同等重要的地位和支持，只不過兩者各自的工作重點應(yīng)該有所區(qū)別。下面分別進行分析。

大城市首先應(yīng)該盡快提高城市規(guī)劃和管理水平。目前一個限制大城市發(fā)展的重要判斷依據(jù)就是城市病現(xiàn)象。城市病現(xiàn)象固然受到城市規(guī)模的影響，但是，根據(jù)目前我國大城市的發(fā)展情況，城市規(guī)劃和管理水平不足可能才是導(dǎo)致我國大城市出現(xiàn)城市病現(xiàn)象的根本原因。正如本文測算的結(jié)果所顯示的，與國際知名大都市的人口密度相比，中國的大城市如北京和上海的人口密度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于香港、臺北、東京等城市，因此，與直接采取行政手段限制大城市發(fā)展相比，提高城市規(guī)劃和管理水平，科學(xué)促進城市規(guī)模發(fā)展，可能更符合我國城市發(fā)展的實際情況。其次，大城市應(yīng)該堅持以發(fā)展經(jīng)濟為中心。與小城鎮(zhèn)相比，大城市的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在經(jīng)濟規(guī)模大、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多樣化，生活設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施完善等方面，而建立這些優(yōu)勢的根源在于經(jīng)濟實力。大城市是否能夠保持發(fā)展，取決于其經(jīng)濟實力強弱。因此，對于大城市而言，無論外部環(huán)境發(fā)生怎么的變化，保持經(jīng)濟發(fā)展始終應(yīng)該是大城市的工作中心。但是，在保持經(jīng)濟發(fā)展的過程中，必須摒棄過去那種“三高一低”的經(jīng)濟發(fā)展方式。在新常態(tài)的經(jīng)濟形式下，大城市必須發(fā)揮自身優(yōu)勢，發(fā)現(xiàn)符合新常態(tài)要求的發(fā)展路徑。

對于小城鎮(zhèn)而言，一定數(shù)量和種類的就業(yè)崗位以及比較完善的包括信息網(wǎng)絡(luò)、交通商貿(mào)等在內(nèi)的公共產(chǎn)品體系十分重要。首先，保證一定數(shù)量和種類的就業(yè)崗位，要求小城鎮(zhèn)具備一定的經(jīng)濟發(fā)展實力。然而，我們必須注意到，小城鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟與大城市發(fā)展經(jīng)濟的思路是截然不同的。大城市能夠采取多樣化的思路，通過發(fā)展不同的產(chǎn)業(yè)來促進經(jīng)濟發(fā)展，而小城鎮(zhèn)受限于自身經(jīng)濟規(guī)模、要素規(guī)模和財政規(guī)模，選擇產(chǎn)業(yè)多樣化的發(fā)展道路是不切實際的。小城鎮(zhèn)應(yīng)該充分利用自身規(guī)模較小的優(yōu)勢，利用電子商務(wù)和快遞物流行業(yè)的優(yōu)勢發(fā)展專業(yè)化經(jīng)濟。我國東部地區(qū)的發(fā)達(dá)的縣域經(jīng)濟多是依靠一個行業(yè)或幾個行業(yè)發(fā)展起來的。對于小城鎮(zhèn)而言，通常情況下，一個或幾個產(chǎn)業(yè)往往就足以支撐其提供就業(yè)崗位的需要。其次，形成完善的公共產(chǎn)品環(huán)境也離不開一定的經(jīng)濟實力。固然，小城鎮(zhèn)必須注重發(fā)展經(jīng)濟這種硬環(huán)境，但與此同時，小城鎮(zhèn)還必須更加注意包括環(huán)境衛(wèi)生、公共產(chǎn)品等軟環(huán)境的建設(shè)。相比于大城市高昂的生活成本、擁擠的生活環(huán)境和污染嚴(yán)重的自然環(huán)境，小城市應(yīng)該充分利用自身優(yōu)勢，提供大城市沒有而絕大部分居民又想擁有的生活方式。選擇適合自身特點的發(fā)展思路，小城鎮(zhèn)即使在現(xiàn)代文明的發(fā)達(dá)程度方面難以和大城市相比，也可以通過各種自然環(huán)境的優(yōu)勢和舒適的生活節(jié)奏吸引大量的勞動力流入，從而保持小城鎮(zhèn)的發(fā)展。

3．在大城市和小城鎮(zhèn)間構(gòu)筑良好的要素交流渠道

大城市和小城鎮(zhèn)間的要素交流渠道不僅包括勞動力、資本的交流渠道，同時也包括產(chǎn)業(yè)流動渠道。當(dāng)要素交流渠道建立后，小城鎮(zhèn)既可以通過發(fā)展與大城市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)互為上下游的產(chǎn)業(yè)來發(fā)展自身，也可以通過承接大城市的轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)來發(fā)展自身。這兩種思路在現(xiàn)實經(jīng)濟活動中都已經(jīng)被證明是可行的。同時，大城市既能夠利用這些交流渠道轉(zhuǎn)移自身落后產(chǎn)業(yè)或者不符合大城市功能定位的產(chǎn)業(yè)，也能夠利用這些交流渠道順利轉(zhuǎn)移其過多的人口。因此，無論是對于大城市還是小城鎮(zhèn)，在兩者之間構(gòu)建良好的交流渠道意義重大。而就具體的實施過程而言，交通設(shè)施條件的改善和政府合作力度的加大，無疑是兩者間交流渠道順利形成的前提。

〔1〕蔡之兵，周儉初．中國逆城鎮(zhèn)化危機研究〔J〕．天府新論，2014，(4)．

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