探索環(huán)境法治之路

姜青新

國(guó)務(wù)院日前首次就環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作專門下發(fā)指導(dǎo)性文件——《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），這是黨和國(guó)家在嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)下，進(jìn)一步保護(hù)生態(tài)環(huán)境的有力手段，進(jìn)一步回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，維護(hù)群眾環(huán)境權(quán)益的重大舉措，深入推進(jìn)依法治國(guó)，探索環(huán)境法治之路的重要途徑。

背景

黨的十八屆三中、四中全會(huì)對(duì)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作做出了新部署。環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法是落實(shí)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和政策的最直接手段，也是保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維護(hù)群眾環(huán)境權(quán)益的最有力措施。三中全會(huì)要求，建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度，獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)基層執(zhí)法力量。四中全會(huì)對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)做出戰(zhàn)略部署，強(qiáng)調(diào)“實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”，要求在資源環(huán)境領(lǐng)域推行綜合執(zhí)法，依法懲處各類違法行為。隨著新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施，加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法、保證法律得到嚴(yán)格實(shí)施，已經(jīng)成為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域全面推進(jìn)依法治國(guó)、加強(qiáng)環(huán)境法治的首要任務(wù)?；诖?，下發(fā)指導(dǎo)性文件就顯得十分必要，既是貫徹落實(shí)十八屆四中全會(huì)的有力措施，也是國(guó)務(wù)院首次就環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作專題下發(fā)文件。習(xí)近平總書記、李克強(qiáng)總理等中央領(lǐng)導(dǎo)同志近期對(duì)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的系列重要批示，既為做好環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作指明了方向，也為出臺(tái)這個(gè)《通知》提出了基本遵循。

為此，從2013年下半年開(kāi)始啟動(dòng)《通知》起草工作，文件起草小組廣泛調(diào)研和聽(tīng)取相關(guān)方面意見(jiàn)，分別于2013年11月、2014年5月、2014年10月征求了各省級(jí)人民政府，最高人民法院、最高人民檢察院，以及中央相關(guān)部門的意見(jiàn)基礎(chǔ)上出臺(tái)并印發(fā)本《通知》，部署全面加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，嚴(yán)懲環(huán)境違法行為，加快解決影響科學(xué)發(fā)展和損害群眾健康的突出環(huán)境問(wèn)題，著力推進(jìn)環(huán)境質(zhì)量改善。

內(nèi)容

《通知》要求全面加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，嚴(yán)懲環(huán)境違法行為，加快解決影響科學(xué)發(fā)展和損害群眾健康的突出環(huán)境問(wèn)題，著力推進(jìn)環(huán)境質(zhì)量改善，提出5個(gè)方面的政策措施：

一是嚴(yán)格依法保護(hù)環(huán)境，推動(dòng)監(jiān)管執(zhí)法全覆蓋，有效解決環(huán)境法律法規(guī)不健全、監(jiān)管執(zhí)法缺位問(wèn)題。

加快完善環(huán)境法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化生產(chǎn)者環(huán)境保護(hù)的法律責(zé)任，提高重點(diǎn)行業(yè)準(zhǔn)入門檻。全面實(shí)施行政執(zhí)法與司法聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)行政處罰和刑事處罰無(wú)縫銜接。抓緊開(kāi)展環(huán)境保護(hù)大檢查，2015年底前依法查處、整改存在的問(wèn)題。著力強(qiáng)化日常環(huán)境監(jiān)管，2015年底前落實(shí)網(wǎng)格監(jiān)管，做到不留監(jiān)管死角、不存執(zhí)法盲區(qū)，向污染宣戰(zhàn)?！锻ㄖ芬?，各地區(qū)、各有關(guān)部門要充分認(rèn)識(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的重要意義，切實(shí)強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，認(rèn)真抓好工作落實(shí)。2015年起，市級(jí)以上環(huán)境保護(hù)部門要對(duì)下級(jí)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作進(jìn)行稽查。2015年6月底前，地方各級(jí)人民政府要全面清理、廢除阻礙環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的“土政策”，并將清理情況向上一級(jí)人民政府報(bào)告。2015年底前，地方各級(jí)人民政府要組織開(kāi)展一次環(huán)境保護(hù)全面排查。各市、縣級(jí)人民政府要將本行政區(qū)域劃分為若干環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格，逐一明確監(jiān)管責(zé)任人，落實(shí)監(jiān)管方案，將監(jiān)管網(wǎng)格劃分方案報(bào)上一級(jí)人民政府備案，并向社會(huì)公開(kāi)。2016年底前，各地要完成全面清理違法違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目的整改任務(wù)。2017年底前，現(xiàn)有環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員要全部進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)和職業(yè)操守教育，經(jīng)考試合格后持證上崗。80%以上的環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)要配備使用便攜式手持移動(dòng)執(zhí)法終端，規(guī)范執(zhí)法行為。

二是對(duì)各類環(huán)境違法行為“零容忍”，加大懲治力度，堅(jiān)決糾正執(zhí)法不到位、整改不到位問(wèn)題。

重拳打擊違法排污，嚴(yán)厲處罰偷排偷放等5類惡意違法行為，將違法企業(yè)列入“黑名單”并向社會(huì)公開(kāi)。全面清理違法違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目，2016年底前完成清理整改任務(wù)。堅(jiān)決落實(shí)整改措施，實(shí)施執(zhí)法后督察，對(duì)拒不改正的，依法采取強(qiáng)制執(zhí)行措施。始終保持嚴(yán)厲打擊環(huán)境違法的高壓態(tài)勢(shì)?！锻ㄖ分赋觯?015年底前，地方各級(jí)人民政府要組織開(kāi)展一次環(huán)境保護(hù)全面排查，重點(diǎn)檢查所有排污單位污染排放狀況，各類資源開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境影響情況，以及建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、“三同時(shí)”（防治污染設(shè)施與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用）制度執(zhí)行情況等，依法嚴(yán)肅查處、整改存在的問(wèn)題，結(jié)果向上一級(jí)人民政府報(bào)告，并向社會(huì)公開(kāi)。環(huán)境保護(hù)部等有關(guān)部門要加強(qiáng)督促、檢查和指導(dǎo)，建立定期調(diào)度工作機(jī)制，組織對(duì)各地檢查情況進(jìn)行抽查，重要情況及時(shí)報(bào)告國(guó)務(wù)院。

三是積極推行“陽(yáng)光執(zhí)法”，嚴(yán)格規(guī)范和約束執(zhí)法行為，堅(jiān)決糾正不作為、亂作為問(wèn)題。

推進(jìn)執(zhí)法信息公開(kāi)。開(kāi)展環(huán)境執(zhí)法稽查，完善國(guó)家環(huán)境監(jiān)察制度，加強(qiáng)對(duì)下級(jí)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作的監(jiān)督。強(qiáng)化監(jiān)管責(zé)任追究，實(shí)施生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究，建立倒查機(jī)制。環(huán)保納入黨政干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)?！锻ㄖ访鞔_，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，要建立環(huán)境保護(hù)部門對(duì)環(huán)境保護(hù)工作統(tǒng)一監(jiān)督管理的工作機(jī)制，明確各有關(guān)部門和單位在環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法中的責(zé)任。要支持環(huán)境保護(hù)等部門依法獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。審計(jì)機(jī)關(guān)在開(kāi)展黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)時(shí)，要對(duì)地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和政策、落實(shí)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制等情況進(jìn)行審計(jì)。

四是明確各方職責(zé)任務(wù)，營(yíng)造良好執(zhí)法環(huán)境，有效解決職責(zé)不清、責(zé)任不明和地方保護(hù)問(wèn)題。

強(qiáng)化地方政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，明確各有關(guān)部門和單位在環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法中的責(zé)任，2015年6月底前全面清理、廢除阻礙環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的“土政策”。落實(shí)社會(huì)主體責(zé)任，嚴(yán)格規(guī)范自身環(huán)境行為，推進(jìn)重點(diǎn)排污單位公開(kāi)環(huán)境信息。發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用，暢通公眾表達(dá)渠道，邀請(qǐng)公民、法人和其他組織參與監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法?！锻ㄖ分赋?，國(guó)家將完善環(huán)境監(jiān)察制度，加強(qiáng)對(duì)地方政府及其有關(guān)部門落實(shí)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、政策、規(guī)劃情況的監(jiān)督檢查，協(xié)調(diào)解決跨省域重大環(huán)境問(wèn)題。研究在環(huán)境保護(hù)部設(shè)立環(huán)境監(jiān)察專員制度。自2015年起，市級(jí)以上環(huán)境保護(hù)部門要對(duì)下級(jí)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作進(jìn)行稽查。省級(jí)環(huán)境保護(hù)部門每年要對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)30%以上的市（地、州、盟）和5%以上的縣（市、區(qū)、旗），市級(jí)環(huán)境保護(hù)部門每年要對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)30%以上的縣（市、區(qū)、旗）開(kāi)展環(huán)境稽查?；榍闆r通報(bào)當(dāng)?shù)厝嗣裾?/p>

五是增強(qiáng)基層監(jiān)管力量，提升環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法能力，加快解決環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍基礎(chǔ)差、能力弱等問(wèn)題。

加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，充實(shí)基層環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍力量，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)和職業(yè)操守教育。強(qiáng)化執(zhí)法能力保障，保障基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法用車，推進(jìn)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)財(cái)政全額保障范圍?！锻ㄖ分赋觯⒅匦南乱?、力量下沉的法治工作機(jī)制，加強(qiáng)市、縣級(jí)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）及工業(yè)集聚區(qū)要配備必要的環(huán)境監(jiān)管人員。大力提高環(huán)境監(jiān)管隊(duì)伍思想政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)工作能力、職業(yè)道德水準(zhǔn)。

此外，《通知》提出，將推進(jìn)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，配備調(diào)查取證等監(jiān)管執(zhí)法裝備，保障基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法用車。強(qiáng)化自動(dòng)監(jiān)控、衛(wèi)星遙感、無(wú)人機(jī)等技術(shù)監(jiān)控手段運(yùn)用。健全環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，將環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)財(cái)政全額保障范圍。

展望

《通知》的出臺(tái)，為落實(shí)黨的十八屆三中、四中全會(huì)對(duì)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作的新部署找到了切入點(diǎn)，為深化改革、簡(jiǎn)政放權(quán)對(duì)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作提出的新要求找到了著力點(diǎn)，為滿足廣大人民群眾對(duì)良好生態(tài)環(huán)境的新期待找到了共鳴點(diǎn)。今后，環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作有望徹底扭轉(zhuǎn)當(dāng)前一些地方監(jiān)管不到位、環(huán)境違法案件頻發(fā)的尷尬局面，讓所有人都能感受到變化、見(jiàn)到實(shí)效、看到希望、增強(qiáng)信心。

習(xí)近平總書記指出，只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障?！锻ㄖ芬詣?wù)實(shí)創(chuàng)新的精神，在許多方面對(duì)當(dāng)前環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作中的問(wèn)題做出了規(guī)范和界定?！锻ㄖ返某雠_(tái)，是當(dāng)前推動(dòng)環(huán)境保護(hù)工作不斷發(fā)展的良好契機(jī)。各地各部門要緊密結(jié)合自身實(shí)際，認(rèn)真抓好貫徹落實(shí)，把黨中央、國(guó)務(wù)院的部署落到實(shí)處，為深入推進(jìn)依法治國(guó)探索環(huán)境法治之路做出貢獻(xiàn)。（作者單位：北京師范大學(xué)）

編輯|劉書梅 ?shumei.liu@wtoguide.net