激辯：北京單雙號限行

本刊記者 段雯娟

2014年12月26日，十二屆全國人大常委會第十二次會議分組審議了國務(wù)院向全國人大首次提交的《大氣污染防治法（修訂草案）》（以下簡稱《修訂草案》）?！洞髿馕廴痉乐畏ā返男薷牟粌H關(guān)系到何時能夠重現(xiàn)藍(lán)天，而且與每一個人的健康息息相關(guān)。

從2007年北京奧運(yùn)測試賽期間實(shí)行單雙號限行，到2014年3月28日北京市人民政府發(fā)出通告，決定自2014年4月11日至2015年4月10日繼續(xù)實(shí)施工作日高峰時段區(qū)域限行交通管理措施，再到2014年11月北京APEC會議期間的單雙號限行政策，對于北京的有車一族而言，汽車限號似乎已成為一種生活習(xí)慣。

2014年11月26日，北京市常務(wù)副市長李士祥在京津冀協(xié)同發(fā)展論壇上表示，將論證把APEC期間采取的機(jī)動車單雙號限行措施“常態(tài)化”。此言論一出，迅速“激起千層浪”。而《大氣污染防治法（修訂草案）》中增加的一個法條，再次挑動人們關(guān)于是否“單雙號限行常態(tài)化”的敏感神經(jīng)。

單雙號限行常態(tài)化侵犯公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利？

在十二屆全國人大常委會第十二次會議上，李安東委員表示，草案中涉及機(jī)動車限行的內(nèi)容有2條，一是第45條規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本行政區(qū)域大氣污染防治的需要和機(jī)動車排放污染狀況，可以規(guī)定限制、禁止機(jī)動車通行的類型、排放控制區(qū)域和時間，并向社會公告”，二是第72條規(guī)定“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)重污染天氣的預(yù)警等級，及時啟動應(yīng)急預(yù)案，根據(jù)應(yīng)急需要可以采取包括限制或者禁止部分機(jī)動車行駛等應(yīng)急措施”，后者屬于應(yīng)急措施，臨時限行，群眾可以理解，也是能夠支持的。但第45條很可能就為機(jī)動車單雙號限行常態(tài)化提供了法律依據(jù)，顯然不合適。

“建議刪除草案第45條。”吳曉靈委員直言，機(jī)動車在污染比較嚴(yán)重的時候，可以采取措施進(jìn)行部分限行或者禁行，第72條已經(jīng)規(guī)定了有大氣污染緊急情況時，可以限制或者禁止部分車輛的行駛，“我認(rèn)為短期的應(yīng)急措施已經(jīng)在第72條當(dāng)中體現(xiàn)了，第45條體現(xiàn)的是什么呢？是長期措施?！?/p>

“現(xiàn)在北京是一周限制一天。從嚴(yán)格意義上來說，這是對公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯?！眳菚造`委員說，奧運(yùn)會時為了保障空氣質(zhì)量，對汽車實(shí)行單雙號限行，于是政府開始熱衷于采取行政措施限制車輛行駛。買了一輛車，一個月有四天不能用，其實(shí)本身就是對公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵害?，F(xiàn)在一周限行一天，迫使有些家庭買好幾輛車，那么如果單雙號限行，就將迫使更多的人再買車。

很多常委會委員與吳曉靈持相同意見。李安東委員說：“這種條款不應(yīng)列入草案。我們討論立法法修改中也涉及這個問題，要限制對地方政府的授權(quán)?！?/p>

不能“一限了之”，應(yīng)考慮污染源頭

在王毅委員看來，第45條屬于不良條款。“北京市已經(jīng)提供了一個不好的案例，過去本來限號行駛是一個臨時的，結(jié)果很多家庭都是兩輛車。這是一個無法解決空氣污染的不良條款?！?/p>

辜勝阻委員說：“現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)源頭治理，比如油品質(zhì)量，另外京津冀的大氣污染，其中很重要的是跟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有關(guān)，京津冀地區(qū)80%的煤消耗在河北，這種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)才是大氣污染的根源所在?！?/p>

“如果立法通過了，就給單雙號限行常態(tài)化開了口子?，F(xiàn)在不停工、不停產(chǎn)，要停車，老百姓通行怎么辦？有關(guān)方面一定要慎重考慮，究竟源頭治理重點(diǎn)應(yīng)該放在哪里？”辜勝阻委員說。

吳曉靈委員認(rèn)為，長期的治理措施應(yīng)該靠提高機(jī)動車排放標(biāo)準(zhǔn)來解決，減少排放；再有就是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段減少機(jī)動車的保有量和馬路上行駛的車量，比如政府提高擁有汽車和使用汽車的成本，讓老百姓自主選擇用私家車還是用公共交通，而不是侵犯其財(cái)產(chǎn)權(quán)利。經(jīng)濟(jì)手段可以有三種：一是拍賣車牌號，所有拍賣的車牌號費(fèi)用最后都用于發(fā)展公共交通；二是提高部分區(qū)域停車費(fèi)用；三是限制空車行駛，鼓勵拼車出行。

需要嚴(yán)格限定條件和補(bǔ)償措施

“單雙號限行常態(tài)化是個利益平衡問題?！鄙虼阂瘑T說，問題是“度”在哪里？“理”在哪里？需要有很好的政策說明?，F(xiàn)在的45條似乎還不太清楚，可以理解成是臨時的，也可以理解成是“常態(tài)化”和“永久性”的。這里只是說“可以”，這是一個很大的法律授權(quán)。

“比如南京青奧會或者國家公祭日活動、北京APEC會議或者早幾年的奧運(yùn)會，機(jī)動車限行是一個特定時段里的一個特別措施。如果作為一個常態(tài)性的公共政策，就很值得研究了。”沈春耀委員說，關(guān)鍵是要把道理和底線說清楚。政府沒有必要給老百姓增添不必要的擔(dān)憂和煩惱。

董中原委員說，即使保留這一條，也必須明確政府的補(bǔ)償措施，否則政府的權(quán)力太大，私權(quán)利難以得到保護(hù)。立法應(yīng)當(dāng)妥善平衡好公權(quán)力與私權(quán)利的關(guān)系。

李安東委員認(rèn)為，即使單雙號限行常態(tài)化，也不一定能夠解決汽車保有量總量控制問題。單雙號一限行，依現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，很多家庭都會買兩輛車，甚至是三輛、四輛車，會帶來嚴(yán)重的資源浪費(fèi)和行車?yán)щy。

李安東委員說，在當(dāng)前意見分歧很大的情況下，建議慎重考慮第45條有關(guān)機(jī)動車限行的內(nèi)容。如果要寫，也應(yīng)該規(guī)定相應(yīng)的限定條件，而且要有補(bǔ)償措施。

中國人民大學(xué)法學(xué)院副教授竺效說，如果是單雙號限行，那么草案第45條中“規(guī)定限制、禁止機(jī)動車通行的類型、排放控制區(qū)域和時間”，這個表述就比較籠統(tǒng)。比如是臨時限行還是常態(tài)化限行，排放控制是否區(qū)分高排放、低排放的排污水平，這兩類標(biāo)準(zhǔn)，交叉排列組合，就可以劃分出不同類型的限行措施、每種類型的適用條件，以及限行以后相應(yīng)的補(bǔ)償措施，都需要有明確的規(guī)則。

不但要有前置條件，還要有相應(yīng)的細(xì)化補(bǔ)償措施。竺效說，因?yàn)椤皢坞p號限行常態(tài)化”是對公民合法財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)進(jìn)行了限制，就需要合理的補(bǔ)償措施。補(bǔ)償可以包括多種方式，比如車船使用稅等稅收的減免，保險費(fèi)用的調(diào)整等?？傊?，配套措施需要精細(xì)化。

“每一種限行的類型、限制條件、如何補(bǔ)償?shù)榷紤?yīng)當(dāng)在法律條文中予以明確。做出不同的限行規(guī)定和相應(yīng)的補(bǔ)償規(guī)定，才能夠讓現(xiàn)在各個地方的各種限行方案有一個更好的法律依據(jù)，更加公平合理?！斌眯дf。

過半市民支持單雙號限行

2014年11月14日，一份“是否支持單雙號限行”的調(diào)查問卷成了焦點(diǎn)。

在這份調(diào)查問卷里，共有4個問題，按照順序分別為：“對APEC期間空氣質(zhì)量的滿意度”、“有人建議將單雙號限行政策長期推行下去，你的態(tài)度是”、“如何讓北京出現(xiàn)更多的藍(lán)天”、“成為北京空氣質(zhì)量常態(tài)大概需要多少時間的努力”。

根據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示，有84%的受訪者對APEC的空氣質(zhì)量表示滿意，過半受訪北京人（56.9%）支持長期單雙號限行。

多數(shù)網(wǎng)民都將焦點(diǎn)放在了“是否長期支持單雙號限行”的調(diào)查數(shù)據(jù)上。根據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示，50歲以上年齡組受訪者“強(qiáng)烈支持”或“支持”長期實(shí)行單雙號限行的比例最高，女性受訪者比男性更支持該政策。而不支持該政策的受訪者比例僅為22.2%。

在這4個問題中，有3個問題直接或間接涉及“APEC藍(lán)”，而關(guān)于單雙號限行的調(diào)查問題，則穿插在了有關(guān)APEC藍(lán)的問題中。有網(wǎng)民認(rèn)為，這會誤導(dǎo)受訪者，讓他們誤以為“APEC藍(lán)”即單雙號限行的結(jié)果，“使得調(diào)查結(jié)果不科學(xué)?！?/p>

該調(diào)查問卷負(fù)責(zé)人解釋稱，問卷采取隨機(jī)抽樣的方法，通過給北京市民撥打電話，共收回1008份有效問卷，所有的數(shù)據(jù)都基于這些問卷。調(diào)查范圍為北京14個市轄區(qū)和延慶、密云2個縣，調(diào)查對象為18歲以上普通民眾。

關(guān)于網(wǎng)絡(luò)上對調(diào)查問題具有誤導(dǎo)性的質(zhì)疑，該調(diào)查中心主任戴先生表示，在初期的問題設(shè)置上，他們沒有任何的傾向性。

有權(quán)買車但無權(quán)污染空氣

中央人民廣播電臺編輯時晨明確表示“支持單雙號限行”。她認(rèn)為，霧霾，每個人都是受害者，每個人也都是制造者，只不過制造的程度影響不同。而目前身體力行最有可能改觀的，就是減少汽車尾氣排放，那么有車族必須承擔(dān)這個責(zé)任，減少自己的汽車尾氣排放量。當(dāng)然，從國家政策上也應(yīng)該靈活調(diào)整，對汽車各種稅費(fèi)進(jìn)行調(diào)整。另外，大力倡導(dǎo)公共交通?！肮坏罔F就不該漲價。如果乘坐地鐵成本一下增長了幾倍，比開車或者打車成本也低不了多少，誰還愿意做地鐵？有點(diǎn)經(jīng)濟(jì)能力的還是愿意打車開車?！?/p>

北京大華國際傳媒張山蛟是堅(jiān)定的支持者。他認(rèn)為，單雙號限行是值得提倡并繼續(xù)堅(jiān)持的，原因是：1、城市交通代表著一個地區(qū)的先進(jìn)性和文明程度；2、流暢的交通有利于提高工作效率，并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平；3、減少汽車尾氣排放對類似于北京這樣的大都市，更有利于環(huán)境保護(hù)，如此，APEC藍(lán)將不再是一種現(xiàn)象，而是常態(tài)；4、直接有利于提高人民居住環(huán)境的幸福程度，對提高城市服務(wù)業(yè)而言，有百益而無一害；5、當(dāng)然，最重要的一 點(diǎn)，良好的生存環(huán)境將直接影響到人均壽命程度，避免不必要的災(zāi)難和疾病發(fā)生。

中國節(jié)能環(huán)保集團(tuán)辦公廳張哲的態(tài)度很明確，他建議實(shí)行單雙號限行，并把目前的搖號改成拍賣指標(biāo)。

長期實(shí)施單雙號能解決擁堵問題嗎？對此，中國社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所工業(yè)發(fā)展室主任趙英持樂觀看法，他認(rèn)為，相比搖號，單雙號限行更有助于改善道路和交通問題。單雙號之后，北京政府應(yīng)大力發(fā)展公交和地鐵作為替代，增加頻率和運(yùn)力，提高接駁的便利性。

國家環(huán)境保護(hù)總局機(jī)動車排污監(jiān)控中心研究員韓應(yīng)健說：“汽車尾氣排放是不是霧霾產(chǎn)生的元兇，一直存有爭議，但我們應(yīng)該將這一問題一分為二。我認(rèn)為如果從大范圍去看，比如說華北地區(qū)、京津冀等，工業(yè)煤炭燃燒是霧霾最重要的來源，但如果著眼于一個城市，機(jī)動車才是最重要的來源。長期實(shí)施單雙號限行能在多大程度上改善空氣質(zhì)量？我想說APEC期間已經(jīng)向我們證明了這一點(diǎn)。”在韓應(yīng)健看來，這已有實(shí)例證明了單雙號限行的意義。

中國人民大學(xué)社會學(xué)教授周孝正認(rèn)為，有一些人反對單雙號限行，這種觀點(diǎn)并沒有考慮廣大老百姓最切身最根本的利益?！拔沂冀K認(rèn)為，老百姓有購買汽車的權(quán)利，但是絕對沒有污染空氣的權(quán)利。在空氣污染引發(fā)的疾病日益增多的當(dāng)下，呼吸新鮮空氣已成為人們最迫切的需求。當(dāng)空氣污染嚴(yán)重對廣大老百姓的生命健康造成威脅時，對汽車實(shí)行單雙號限行是政府應(yīng)當(dāng)采取的限制污染源的有效手段，是必須要做的工作。由此引發(fā)的出行不便、影響其他行業(yè)發(fā)展等問題也是人們應(yīng)該承擔(dān)的后果。”

不支持也不反對，無所謂

一位網(wǎng)友表示：“對于通過限行來治理霧霾，會有效果，但應(yīng)該不會很明顯。我對于單雙號限行這件事也是抱著一個無所謂的態(tài)度，但絕不是因?yàn)槲颐刻於甲罔F上班。APEC期間的地鐵確實(shí)有些人滿為患，如果說公交車還可以通過提升運(yùn)力來應(yīng)對乘車人數(shù)的猛增，那地鐵就只能越來越擠，早晚高峰時段的地鐵列車間隔已經(jīng)很小，總不能一輛后面緊跟著一輛吧？地鐵追尾可不是鬧著玩的?？傊瑔坞p號限行，牽扯到了各方的利益，如果真的要執(zhí)行，那就應(yīng)該制定出一個切實(shí)可行的方案，讓各方收到損害的利益得到補(bǔ)償?！?/p>

中國技術(shù)交易所辦公室鄭繹則持中立觀點(diǎn)，他表示，單雙號的推出，或許會增加某一類用戶的車輛持有量。在資金充足的情況下，每戶如果購置單號尾牌和雙號尾牌各一輛，那么此戶就可以天天用車了。不知道這種情況會占多少比例，但或許這也是值得被考慮進(jìn)去的因素。

王府井管委會武曼也是有保留的支持者，她認(rèn)為，從可持續(xù)發(fā)展來看，一定要實(shí)行單雙號限行，甚至提高行車成本，鼓勵公共交通成為市區(qū)主流，否則就目前而言，空氣污染已經(jīng)成為很多人離開北京的主要原因，阻礙城市發(fā)展，破壞歷史人文情懷。然而眼前，從城市發(fā)展及效率來看，如果單雙號限制，必然降低居民生產(chǎn)效率，影響居民生活便利，致使幸福指數(shù)下降，所以在實(shí)施單雙號限行前，要做好社會交通能力測算，對交通承載人力進(jìn)行詳盡劃分，做出分類解決方案，拓展公共交通層面及執(zhí)行力、利用互聯(lián)網(wǎng)等，廣泛開發(fā)新型公共交通方式。

中國聯(lián)通公司工會、攝影家李志松考慮的更多的是解決方案，他認(rèn)為：“油價下降、公交漲價，微微拼車、正當(dāng)其時?！?/p>