城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地財政的空間傳導(dǎo)及其實(shí)證檢驗(yàn)

徐志耀　柳思維

摘 要：城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地財政的空間傳導(dǎo)機(jī)制是：某地方政府出于“標(biāo)尺競爭”需要選擇一定規(guī)模的土地財政，作為競爭對手的相關(guān)地方政府將以最快速度、最大力度去跟進(jìn)，使土地財政規(guī)模擴(kuò)張在區(qū)域間不斷蔓延，最終從個別現(xiàn)象演變成“集體闖紅燈”的群體行為。本文運(yùn)用地方政府競爭理論，對中國土地財政規(guī)模擴(kuò)張的空間傳導(dǎo)機(jī)制進(jìn)行理論與實(shí)證分析?；?003—2012年省際空間面板數(shù)據(jù)的計量結(jié)果顯示：（1）各地方政府土地財政與其競爭對手土地財政之間存在顯著的空間傳導(dǎo)效應(yīng)。（2）土地財政的空間傳導(dǎo)主要通過邊界空間和經(jīng)濟(jì)空間兩個維度得以實(shí)現(xiàn)。因此，筆者認(rèn)為，改革政績考核制度，使地方政府競爭從“短期導(dǎo)向”向“長期導(dǎo)向”轉(zhuǎn)換，是阻斷土地財政空間傳導(dǎo)、調(diào)控土地財政規(guī)模的根本途徑，并據(jù)此提出土地財政的調(diào)控策略。

關(guān)鍵詞：土地財政；地方政府；空間傳導(dǎo)效應(yīng)；空間面板計量

中圖分類號：F061.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1000-176X（2015）06-0065-06

作為融資策略，土地財政在很大程度上緩解了地方政府城鎮(zhèn)化進(jìn)程中“錢從哪里來”的難題。同時地方政府逐步對土地財政形成了依賴，并在全國范圍內(nèi)迅速蔓延開來，最終演變成一種“集體闖紅燈”的群體行為；這使地方財政安全、城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略以及國家宏觀經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展均受到嚴(yán)重威脅，特別是在將來房價一旦出現(xiàn)大幅下滑的情況時，地方政府將因此面臨巨大的債務(wù)壓力。那么，該如何對土地財政進(jìn)行有效的調(diào)控和治理？

一、相關(guān)文獻(xiàn)回顧

土地財政并不是中國地方政府的獨(dú)家發(fā)明。在美國建國初期，聯(lián)邦政府就曾使用過類似的方法增加政府財政收入和籌集國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，但中國土地財政問題與西方資本主義國家的情況有所不同。總的來看，已有文獻(xiàn)主要從以下三個方面對中國土地財政問題進(jìn)行了較為深入地探討。一是實(shí)證了土地財政與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)關(guān)系。如辛波和于淑俐[1]建立了地方政府各種收入來源對地方GDP的經(jīng)典計量經(jīng)濟(jì)模型，結(jié)果表明土地出讓收入對GDP的影響程度最大，從而證實(shí)了地方經(jīng)濟(jì)增長過度依賴土地財政的事實(shí)。薛白和赤旭[2]構(gòu)建了兩要素、三部門尋租模型，進(jìn)一步分析認(rèn)為土地財政規(guī)模與地區(qū)GDP增長具有雙向互動關(guān)系，發(fā)現(xiàn)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力的提升并沒有像美國經(jīng)驗(yàn)?zāi)菢哟偈雇恋刎斦饾u轉(zhuǎn)換角色，而是更加助長了土地財政規(guī)模的擴(kuò)張。二是分析了土地財政對房價的影響以及本身的可持續(xù)性問題。如仇保興[3]研究認(rèn)為，土地財政規(guī)模的盲目擴(kuò)張容易導(dǎo)致非理性的“地王”現(xiàn)象，進(jìn)而成為房價上漲的信號燈和助推器，這種示范效應(yīng)是土地財政推高房價的作用機(jī)制。周彬和杜兩省[4]構(gòu)造了一般均衡模型，發(fā)現(xiàn)土地財政必然推動房價持續(xù)上漲，從而降低居民個人的效用并引起社會公眾的不滿；房價越高，地方政府的效用就越大，因而地方政府具有推動房價上升的內(nèi)在激勵；中央政府通過商業(yè)銀行來控制房價過快上漲存在極大的困難。三是著重對土地財政的形成機(jī)理進(jìn)行深入地研究。如Cao等[5]認(rèn)為，過低的土地征收成本是引發(fā)土地財政規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張的主要原因。陳國富和卿志瓊[6]從法經(jīng)濟(jì)學(xué)視角對土地財政進(jìn)行了研究，認(rèn)為在居民財產(chǎn)權(quán)利與政府征收權(quán)之間失去平衡的條件下，地方政府在土地征收中存在的“財政幻覺”引起了土地財政規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)張。吳群和李永樂[7]從地方政府競爭的視角解釋了土地財政的形成機(jī)理，認(rèn)為財政分權(quán)導(dǎo)致的中央政府與地方政府縱向競爭和地方政府間的橫向競爭共同激勵了地方政府實(shí)施土地財政策略。王克強(qiáng)等[8]對美國自獨(dú)立戰(zhàn)爭起的土地財政收入發(fā)展進(jìn)行了研究，分析認(rèn)為土地的資產(chǎn)性收益是歷史的必然產(chǎn)物，應(yīng)該客觀看待土地財政這一“過渡性”和“階段性”現(xiàn)象。呂丹和王鈺[9]認(rèn)為，土地財政在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展特定制度背景下的一種行為模式，其選擇有其現(xiàn)實(shí)的合理性，并以大連市為例分析了地方政府土地財政的綜合經(jīng)濟(jì)影響及改革路徑分析。李郇等[10]實(shí)證檢驗(yàn)了中國地方政府土地財政增長確實(shí)是一種策略性行為，其增長存在橫向競爭模仿的策略互動和時間的慣性依賴特征。

從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，學(xué)術(shù)界對土地財政與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系、外部不良影響及其不可持續(xù)性等已經(jīng)有較清晰的認(rèn)識，不過對其形成機(jī)理及其實(shí)證檢驗(yàn)的研究則尚待深入。本文基于地方政府競爭與空間相互作用理論，用地方政府的“標(biāo)尺競爭”及其空間“傳導(dǎo)效應(yīng)”來解釋土地財政的規(guī)模擴(kuò)張，進(jìn)而得出治理和調(diào)控土地財政規(guī)模非正常擴(kuò)張的策略。

二、土地財政空間傳導(dǎo)的理論模型

自1994年中國實(shí)施分稅制改革以來，地方利益的合法化引致了地方政府之間的激烈競爭。適當(dāng)?shù)恼偁幙梢蕴岣吖参锲返目傮w供給水平和改善資源的配置效率，但其前提條件是要有一套科學(xué)的政績考核制度。當(dāng)前中國地方政府官員晉升基本由相應(yīng)上級部門任命，作為“理性人”的地方政府存在利用上下級之間信息不對稱，在短期內(nèi)虛造經(jīng)濟(jì)繁榮從而獲得更大晉升機(jī)會的“道德風(fēng)險”，學(xué)界將其稱為“標(biāo)尺競爭”[11]。這種競爭往往需要投入巨額成本，而不斷增長的地方財政赤字則正好證明了這種策略選擇的“合理性”。并且，“標(biāo)尺競爭”在區(qū)域間具有強(qiáng)烈的可傳導(dǎo)性，這最終使土地財政規(guī)模擴(kuò)張成為地方政府的必然選擇。

參考Stackelberg的雙寡頭競爭模型，我們假設(shè)有a、b兩個同質(zhì)的地方政府競爭固定數(shù)量的晉升機(jī)會，在初始階段（t=0）他們的晉升機(jī)會均等，即Pa0=Pb0=1/2；假設(shè)a率先選擇規(guī)模為L的土地財政策略，若b完全不跟進(jìn)，而是選擇常規(guī)的發(fā)展策略，則其晉升機(jī)會在下一階段將被蠶食μ（0<μ<1）；因此，當(dāng)a始終保持土地規(guī)模L不變且b完全不跟進(jìn)時，b在第k期（k≥1）的收益函數(shù)為Pbk=Pb0·（1-μ）k。對收益函數(shù)求極限，則有：

即如果b以同樣規(guī)模的力度對a土地財政策略進(jìn)行反擊，則經(jīng)過長期爭奪后，b地官員將能夠奪回部分晉升機(jī)會。由式（5）有：limk→+∞Pbk（t=1）=0.5，limk→+∞Pbk（t=2）=0.45，…，limk→+∞Pbk（t→+∞）=0.25。其含義是：若b與a不約而同地在第1期就選擇了同規(guī)模的土地財政，則它們的晉升機(jī)會在長期里都將維持均等不變的情況；若b滯后于a選擇同規(guī)模土地財政作為反擊，則隨著滯后時間的增加，在長期里可奪回的晉升機(jī)會越來越小。由式（5）可知，在晉升博弈中作為反擊手段的土地財政同規(guī)?！案M(jìn)”策略雖然不能達(dá)到反超競爭對手的效果，但能夠?qū)x升機(jī)會損失最小化，且越早實(shí)施效果越好。

若b從第t期起以規(guī)模nL（n>1）對a土地財政策略進(jìn)行反擊，且a的晉升機(jī)會反被蠶食μ1n-1，則有：

Pak=1-Pbk=1-12（1-μ） k（k

[1-12（1-μ）t]·（1-μ1n-1）k-t （k≥t）（6）

在k≥t的情況下，由[1-12（1-μ）t]·（1-μ1n-1）k-t=0.5解得a、b兩地晉升博弈的轉(zhuǎn)折期發(fā)生在第k*=log（1-μ1n-1）[2-（1-μ）t]+t期，即在第k*期以后，b地官員晉升機(jī)會反超a地，使用的反擊時間為：

k*-t=log（1-μ1n-1）[2-（1-μ）t]（7）

即如果b以nL（n>1）規(guī)模的力度對a土地財政策略進(jìn)行反擊，則經(jīng)過（k*-t）期的爭奪后，b地官員不但奪回了所有失去的晉升機(jī)會，并且從（k*+1）期起反超a。由式（7）可知，b的反擊規(guī)模越大、反擊時間越早，則奪回并反超所用的時間越短。

以上理論分析表明，一旦某地方政府采用了土地財政策略，其競爭對手將會以最快的速度和最大的力度去跟進(jìn)這種策略，以免在地方政府“標(biāo)尺競爭”中處于被動局面。因此，我們認(rèn)為土地財政的學(xué)習(xí)、模仿和空間傳導(dǎo)是地方政府的一種無奈選擇或者說是地方政府作為“理性人”的合理選擇，這與我們在考察走訪過程中發(fā)現(xiàn)的實(shí)際情況是相符的。土地財政正是在這種地方政府“標(biāo)尺競爭”和空間“傳導(dǎo)效應(yīng)”的交互影響下得以不斷蔓延與擴(kuò)張的。至此，我們提出如下假設(shè)。

假設(shè)1：地方政府在土地財政規(guī)模決策中除了考慮“能不能”與“需不需要”等本地因素以外，還會重點(diǎn)考慮競爭對手的土地財政規(guī)模，以保證在“標(biāo)尺競爭”中不會處于劣勢。

假設(shè)2：地理空間距離越鄰近、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越接近，地方政府“標(biāo)尺競爭”越激烈，區(qū)域間的傳導(dǎo)效應(yīng)就越明顯，地方政府?dāng)U張土地財政規(guī)模的沖動也就越強(qiáng)烈。

三、土地財政空間傳導(dǎo)效應(yīng)的實(shí)證檢驗(yàn)

Anselin[12]指出，當(dāng)空間樣本之間存在相互作用時，由經(jīng)典計量經(jīng)濟(jì)學(xué)模型得到的估計結(jié)果有可能是不恰當(dāng)?shù)模驗(yàn)樗`反了經(jīng)典計量模型中“樣本獨(dú)立分布”的前提假設(shè)。為了考察這種空間相互作用，空間計量經(jīng)濟(jì)學(xué)將空間相互作用抽離為一個顯性變量納入到經(jīng)典計量經(jīng)濟(jì)模型中來，以判斷空間相互作用的類型、來源并解決其量化問題?？臻g計量模型可分為空間滯后模型（SAR）和空間誤差模型（SEM）兩類。式（8）為SAR模型，它描述了地方政府之間通過一種學(xué)習(xí)和模仿等空間依賴性決策行為相互影響從而產(chǎn)生空間關(guān)聯(lián)效應(yīng)的過程。式（9）為SEM模型，它描述了由于存在差異化決策行為，或者由于存在系統(tǒng)外隨機(jī)干擾導(dǎo)致產(chǎn)生空間關(guān)聯(lián)效應(yīng)的過程。

LINCi=β0+∑mj=1βjXij+ρW·LINCLi+εi（8）

LINCi=β0+∑mj=1βjXij+μiμi=ρW·LINCLi+εi（9）

其中，LINCi為區(qū)域i的土地財政規(guī)模，LINCLi是i的所有“鄰居”土地財政規(guī)模的均值，W是空間權(quán)重矩陣，Xij是關(guān)于i地區(qū)政府競爭的一組控制變量，εi和μi是服從正態(tài)分布的隨機(jī)變量，β0、βj和ρ是待估計參數(shù)。

空間權(quán)重矩陣W定義了各地方政府在“標(biāo)尺競爭”中的競爭范圍，其具體定義與使用方法是：將競爭范圍內(nèi)所有地區(qū)的土地財政規(guī)模進(jìn)行算術(shù)加權(quán)平均后納入計量模型，估計其對本地土地財政規(guī)模的影響。本文設(shè)計了基于地理距離和經(jīng)濟(jì)距離兩種類型的空間權(quán)重矩陣。其中，地理空間權(quán)重矩陣按空間計量經(jīng)濟(jì)學(xué)的經(jīng)典定義“rook”準(zhǔn)則進(jìn)行設(shè)計，即有共同邊界的區(qū)域?yàn)椤班従印眳^(qū)域，其它區(qū)域?yàn)榉青従訁^(qū)域。經(jīng)濟(jì)空間權(quán)重則按各地人均GDP水平排序和分組，在同一組的地區(qū)可定義為“鄰居”和競爭對手，相應(yīng)空間權(quán)重值wij=1，否則wij=0。此外，為了消除各區(qū)域“鄰居”數(shù)量多寡對模型估計結(jié)果的影響，這里還需要對以上兩個空間權(quán)重矩陣進(jìn)行按行歸一化的處理。在模型的實(shí)證過程中，我們使用的是經(jīng)過按行歸一化后所得的空間權(quán)重矩陣。

土地財政規(guī)模LINCi有多種不同的測度方法。一是用土地出讓金收入作為代理變量來直接測度土地財政規(guī)模。二是用土地出讓金收入占當(dāng)期政府預(yù)算內(nèi)財政收入的比重來測度對土地財政的依賴程度。三是用土地出讓金收入和土地相關(guān)稅收收入之和來全面測度土地財政規(guī)模。學(xué)界較為關(guān)注的是其中不可持續(xù)的土地出讓金部分的變化情況，又考慮到該數(shù)據(jù)具有一致性較好的特點(diǎn)，因此，本文將國有土地出讓金收入作為土地財政規(guī)模的代理變量。

為考察地方政府選擇土地財政策略的真實(shí)目的，本文從財政資金短缺程度和土地財政擴(kuò)張能力兩個方面共選取了四項(xiàng)相關(guān)指標(biāo)：（1）地方財政赤字是較多研究將其作為本地經(jīng)濟(jì)建設(shè)資金缺乏程度的重要指標(biāo)，該指標(biāo)能考察本地經(jīng)濟(jì)建設(shè)對土地財政的實(shí)際需求，赤字越大表明資金缺口越大，土地財政規(guī)模也應(yīng)該越大；②部分研究選取了地方政府支出中的基本建設(shè)比重來衡量地方在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的實(shí)際需求，但考慮地方政府支出的統(tǒng)計口徑在2007年發(fā)生很大的變化，前后數(shù)據(jù)不具備可比性，因此本文轉(zhuǎn)而選擇。（2）各地固定資產(chǎn)投資實(shí)際支出中除“國家預(yù)算內(nèi)資金”、“國內(nèi)貸款”和“利用外資”以外的“自籌和其它資金”。（3）作為地方基本建設(shè)常規(guī)資金的缺口，該缺口越大則地方對基本建設(shè)的資金需要越大；此外，本文還選擇了③人均GDP。（4）城市化水平兩個變量作為地方政府進(jìn)行土地財政規(guī)模擴(kuò)張的能力。

對于地方政府競爭激烈程度的衡量，現(xiàn)有文獻(xiàn)主要傾向于使用FDI總量（或人均量）等代理變量進(jìn)行測度。事實(shí)上，使用FDI作為衡量地方政府在橫向競爭是不夠適當(dāng)?shù)?，因?yàn)镕DI的多少與區(qū)位條件有更加密切的聯(lián)系。本文使用“土地價格剪刀差”指標(biāo)來衡量地方政府的短期競爭程度，使用“非農(nóng)產(chǎn)業(yè)水平”來衡量長期競爭水平。地方政府通常采取向第二產(chǎn)業(yè)提供低價土地和向第三產(chǎn)業(yè)提供高價土地的短期競爭策略來同時獲取“直接土地收益”和“間接土地收益”。因此，我們把這兩種類型土地的平均價格絕對差命名為“土地價格剪刀差”，該指標(biāo)能真實(shí)地衡量地方政府在土地出讓過程中的短期競爭激烈程度。價格剪刀差越大，其土地財政規(guī)模也越大。此外，我們使用“非農(nóng)產(chǎn)業(yè)水平”反映的區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級狀況來表征，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)水平越高則地方長期競爭越激烈，土地財政規(guī)模越大。需要說明的是，考慮到GDP容易受到人口規(guī)模的影響，因此，使用人均GDP數(shù)據(jù)替代，而財政赤字和固定資產(chǎn)投資資金缺口卻相對較少受到人口規(guī)模的影響，因此，后兩項(xiàng)指標(biāo)仍然使用總體規(guī)模而不使用人均量來測度，這一處理方法與部分研究有所不同。

樣本數(shù)據(jù)主要來源于《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》和《中國統(tǒng)計年鑒》。其中，土地出讓金收入LINC可以直接從歷年《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》中獲??；人均GDP、城市化水平URB可從歷年《中國統(tǒng)計年鑒》中獲取；非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平NAR使用第二、第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP比重來表示；財政赤字FIN用預(yù)算支出減去預(yù)算收入得到；固定資產(chǎn)投資常規(guī)資金缺口ISHO用自籌資金和其它來源資金之和占總資金的比重來表示；價格剪刀差PRIX用歷年“招拍掛”出讓的平均地價減去“協(xié)議”出讓的平均地價來表示。需要說明的是，土地出讓金收入統(tǒng)計始于1999年，但我們的樣本數(shù)據(jù)只選擇了2003—2012年，原因是：（1）“招拍掛”的土地出讓方式自2003年開始使用，之前的數(shù)據(jù)無法反映土地價格剪刀差。（2）城市化水平的統(tǒng)計口徑發(fā)生變化，自2003年始用“城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口”替代“非農(nóng)人口和農(nóng)業(yè)人口”，數(shù)據(jù)不具備可比性。為防止出現(xiàn)數(shù)量級別差異過大帶來的問題，我們對所有變量取自然對數(shù)。各主要變量在基期和末期樣本數(shù)據(jù)的統(tǒng)計性描述，如表1所示。

在地理空間權(quán)重矩陣下，分別使用空間滯后模型SAR和空間誤差模型SEM兩種設(shè)定對模型進(jìn)行空間面板計量分析，結(jié)果如表2所示。

Anselin[12]指出，可決系數(shù)法在空間計量模型檢驗(yàn)中的可靠性相比時間序列模型有所降低，因此，建議使用較為穩(wěn)定的對數(shù)似然等指標(biāo)進(jìn)行檢驗(yàn)。綜合各自變量顯著程度、可決系數(shù)與對數(shù)似然三個方面來看，隨機(jī)效應(yīng)的SAR模型（d）是其中較好的回歸結(jié)果。進(jìn)一步地，模型（d）及其它模型的空間效應(yīng)的系數(shù)均為正數(shù)，表明地方政府在地理空間上確實(shí)存在空間互動效應(yīng)，這與我們在前文所建理論模型是基本一致的，因此，模型（d）是能通過統(tǒng)計檢驗(yàn)和經(jīng)濟(jì)意義檢驗(yàn)的較好模型。

在經(jīng)濟(jì)空間權(quán)重下，分別對空間滯后與空間誤差兩種模型設(shè)定進(jìn)行回歸與比較，具體結(jié)果如表3所示。

結(jié)合變量顯著程度、可決系數(shù)與對數(shù)似然三方面輸出結(jié)果看，較優(yōu)的回歸結(jié)果是隨機(jī)效應(yīng)SAR模型（h）。在經(jīng)濟(jì)空間上地方政府土地財政規(guī)模同樣存在穩(wěn)定和顯著的空間“傳導(dǎo)效應(yīng)”。

模型（d）和模型（h）結(jié)果顯示，在地理空間與經(jīng)濟(jì)空間均存在省際土地財政的“傳導(dǎo)效應(yīng)”，該效應(yīng)與土地財政規(guī)模有顯著的正向相關(guān)關(guān)系，系數(shù)穩(wěn)定在0.300左右。此外，人均GDP水平、城市化水平URB和土地價格剪刀差PRIX與地方政府土地財政規(guī)模呈顯著正相關(guān)關(guān)系，固定資產(chǎn)投資資金缺口ISHO與土地財政規(guī)模之間存在顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)水平NAR、地方政府財政赤字FIN與土地財政規(guī)模之間的相關(guān)關(guān)系不顯著。對以上結(jié)果，我們做如下理論解釋：

第一，地方政府采取土地財政策略的出發(fā)點(diǎn)正逐漸從最初的緩解地方建設(shè)資金短缺的長期性發(fā)展需要演變成為對“標(biāo)尺競爭”利益最大化的一種短期競爭策略需求，影響土地財政規(guī)模的是各地方政府?dāng)U張土地財政規(guī)模的具體能力，（如人均GDP、城鎮(zhèn)化率URB和土地價格剪刀差PRIX）而不是實(shí)際需要（非農(nóng)業(yè)水平NAR、財政赤字FIN和資金缺口ISHO）。從美國經(jīng)驗(yàn)來看，土地財政的最根本作用是緩解地方建設(shè)資金不足的壓力，屬于一種過渡性的發(fā)展策略。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城市化水平的提升，土地財政應(yīng)該逐步退出歷史舞臺。然而本文的實(shí)證表明中國的情況與此恰恰相反，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，地方土地財政規(guī)模擴(kuò)張就越嚴(yán)重。其內(nèi)在的原因是，土地財政策略在現(xiàn)行政績考核制度下所帶來的晉升收益結(jié)構(gòu)的變遷，激勵了地方政府陷入一種惡性競爭的漩渦，土地財政已經(jīng)從“為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺乏而融資”的基本功能徹底轉(zhuǎn)變成為一種惡性競爭策略，因此，即使是完全不需要土地財政的發(fā)達(dá)地區(qū)，仍然不會放棄這一策略。

第二，地方政府競爭對土地財政規(guī)模擴(kuò)張具有正向影響，其中“標(biāo)尺競爭”中的短期競爭行為（空間傳導(dǎo)效應(yīng)W·LINC、土地價格剪刀差PRIX）對土地規(guī)模擴(kuò)張的影響比常規(guī)的長期競爭行為（非農(nóng)業(yè)水平NAR）的影響更為顯著和穩(wěn)定。地方政府競爭對土地財政的正向影響作用已被學(xué)界所共認(rèn)，但其中短期競爭行為的突出作用還未被充分認(rèn)識。短期競爭行為之所以對土地財政擴(kuò)張具有顯著的相關(guān)關(guān)系和影響作用，主要原因是土地財政規(guī)模的非常規(guī)擴(kuò)張本身就是一種地方政府短期競爭行為，如許多學(xué)者直接用土地財政規(guī)模來測度地方政府的競爭激烈程度?，F(xiàn)有研究表明，地方政府實(shí)現(xiàn)土地財政競爭收益的具體手段是將土地分別以高價和低價兩種不同方式進(jìn)行出讓，用“以地生財”和“以地引資生財”的方式同時獲取了“直接土地收益”和“間接土地收益”，以達(dá)到官員晉升機(jī)會的最大化。而事實(shí)上，這種競爭策略受到土地稀缺性的嚴(yán)重限制而不具備可持續(xù)性，因此，土地財政在本質(zhì)上就是一種短期競爭策略。

第三，地理空間距離越鄰近、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越接近，地方政府競爭越激烈，“相鄰”區(qū)域之間的“傳導(dǎo)效應(yīng)”也就越明顯。從理論上看，地方政府“標(biāo)尺競爭”應(yīng)該主要發(fā)生在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相當(dāng)?shù)牡貐^(qū)之間，但是實(shí)證結(jié)果表明，即使在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大的相鄰地區(qū)之間也存在很強(qiáng)的學(xué)習(xí)、模仿和傳導(dǎo)效應(yīng)。這是因?yàn)椋S著中部崛起、西部大開發(fā)戰(zhàn)略的提出和實(shí)施，欠發(fā)達(dá)地區(qū)在后發(fā)優(yōu)勢理論的支撐下普遍采取了“跨越式”發(fā)展的思路，跳過部分中間發(fā)展階段而直接向發(fā)達(dá)地區(qū)看齊和學(xué)習(xí)。例如在國家級北部灣經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的政策支撐下，廣西直接將競爭對手界定為沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的廣東，而不是云南、四川等西部地區(qū)，在土地財政策略制度上也直接跟進(jìn)廣東模式。這充分表明了地方“標(biāo)尺競爭”競爭的激烈性。在以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為核心的政績考核制度下，地方政府同時在經(jīng)濟(jì)空間和地理空間兩個維度上展開了激烈的土地財政競爭。

四、土地財政規(guī)模擴(kuò)張的調(diào)控策略

長期以來，房地產(chǎn)行業(yè)被地方政府奉為城鎮(zhèn)化的支撐產(chǎn)業(yè)。房地產(chǎn)行業(yè)除了能增加消費(fèi)者和相關(guān)企業(yè)的效用以外，還可以使地方政府從土地出讓活動中獲取大量的預(yù)算外收入，大大地緩解建設(shè)資金緊缺的瓶頸。這似乎是皆大歡喜的事情，但真實(shí)的情況是地方政府和相關(guān)企業(yè)從中獲取了大部分的利益，人民群眾卻只能承受越來越高的房價。

研究表明，地方政府土地財政規(guī)模擴(kuò)張的形成機(jī)理是：在自上而下的政績考核制度下，地方政府越來越把土地財政當(dāng)成一種短期競爭策略而不是彌補(bǔ)資金短期的發(fā)展需要；為了獲取有限的晉升機(jī)會，地方政府同時在地理空間和經(jīng)濟(jì)空間兩個維度進(jìn)行了激烈的土地財政競爭，地理空間越接近、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越接近的地區(qū)，土地財政規(guī)模擴(kuò)張的“傳導(dǎo)效應(yīng)”越明顯，競爭程度越激烈；在地方政府“標(biāo)尺競爭”行為和空間“傳導(dǎo)效應(yīng)”的共同作用下，土地財政在全國范圍內(nèi)不斷蔓延和擴(kuò)張。因此，改革當(dāng)前具有短期偏向的政績考核制度，使區(qū)際政府競爭從“短期導(dǎo)向”向“長期導(dǎo)向”轉(zhuǎn)換，形成基于長期競爭的良性“傳導(dǎo)效應(yīng)”，是緩解中國土地財政問題的根本出路。具體的做法是，改革當(dāng)前以GDP為核心的政績考核標(biāo)準(zhǔn)，用一個包含經(jīng)濟(jì)、社會與生態(tài)等各方面綜合因素的指標(biāo)進(jìn)行替代，強(qiáng)化人民群眾滿意度、生態(tài)環(huán)境優(yōu)化度等重要內(nèi)容在政績考核中的體現(xiàn)，從而促使地方政府競爭長期化、有序化和良性化。

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（責(zé)任編輯：于振榮）