論重大突發(fā)事件應急決策氣象服務

張永恒，張建忠，薛建軍，王維國

(國家氣象中心，北京 100081)

論重大突發(fā)事件應急決策氣象服務

張永恒，張建忠，薛建軍，王維國

(國家氣象中心，北京 100081)

隨著經(jīng)濟的快速增長和改革的逐漸深入，我國重大突發(fā)事件屢見不鮮，事件突發(fā)性強、社會關注度高，且部分事件受天氣制約因素大，因此做好決策氣象保障工作對重大突發(fā)事件管理起著非常關鍵的作用；同時，其服務產(chǎn)品領導閱讀率較高，關注度和重要性不可小覷。因此立足于業(yè)務實踐，對國家級氣象部門的重大突發(fā)事件應急決策氣象服務進行總結、分析和探討，旨在不斷提升決策氣象服務產(chǎn)品的質量，展現(xiàn)氣象行業(yè)的重要性，更好地服務政府和人民。

突發(fā)事件；應急；氣象服務

0 引言

我國是自然災害多發(fā)的國家，近年來，隨著改革的逐漸深入，工業(yè)化、現(xiàn)代化和城市化得到了深入發(fā)展，但同時重大突發(fā)事件也呈現(xiàn)出了日益增長的趨勢[1－3]。重大突發(fā)事件作為公眾事件，也是社會事件，其社會關注度高、領導重視，部分事件受天氣制約因素大。因此，決策氣象保障工作已經(jīng)成為了科學有效應對重大突發(fā)事件的重要環(huán)節(jié)。另外，從行業(yè)本身出發(fā)，諸如此類的氣象保障工作一是為氣象預報綜合服務能力的不斷提高注入了強行針，二是有利于促進氣象服務適應經(jīng)濟社會發(fā)展、融入經(jīng)濟社會大局，使得氣象在建設服務型政府中的地位和影響得以進一步提高。

目前，國內很多學者對此做了相關研究，姜卉[4]等對罕見重大突發(fā)事件應急決策范式進行了總結和分析。何林生[5]就我國政府面對重大突發(fā)事件時的應急決策能力建設進行了思考。呂浩[6]等對重大突發(fā)事件的擴散機理進行了淺探。陳志宗[7]等對重大突發(fā)事件的應急救援決策模型進行了研究。不同學科背景的專家、學者，從不同視角對重大突發(fā)事件展開了系列研究，這些研究為增進我們對重大突發(fā)事件的理解提供了有益幫助。在此，本文立足于業(yè)務實踐，對國家級氣象部門的重大突發(fā)事件決策氣象服務進行總結和分析，旨在不斷提升決策氣象服務產(chǎn)品質量，為政府部門決策的提供重要情報信息。

1 概況

重大突發(fā)事件也稱突發(fā)公共事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、重大財產(chǎn)損失、重大生態(tài)環(huán)境破壞，影響和威脅本地區(qū)甚至全國經(jīng)濟社會穩(wěn)定和政治安定局面的，有重大社會影響的涉及公共安全的緊急事件[8－10]。重大突發(fā)事件因其突發(fā)性、緊迫性和危害性等特征，一直都是政府管理和社會建設無法忽視的一個重要問題。

重大突發(fā)事件應急決策氣象服務是指為黨中央、國務院、各級政府及有關部門管理和處理重大突發(fā)事件時提供氣象信息情報和對策建議，是一項涉及社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展和人民生命財產(chǎn)安全的全局性、綜合性、前瞻性和高層次的氣象服務[11－14]。本文針對2008年至2014年國家級氣象部門在19種重大突發(fā)事件的決策氣象服務情況進行分析，對服務的特點進行了歸納，提煉出決策產(chǎn)品的簡要流程，以期在今后的重大突發(fā)事件決策氣象服務中提供經(jīng)驗積累。

2 氣象服務主要方式

目前，決策氣象服務的方式較為多樣化，但均遵循“統(tǒng)一出口、分工合作、協(xié)調配合”的原則[15－16]。因重大突發(fā)事件有突發(fā)性、緊迫性和危害性，從而決定了其應急決策氣象服務工作的特殊性。鑒于此，我們將重大突發(fā)事件應急決策氣象服務工作分為兩個部分:一是常規(guī)產(chǎn)品，用于事件發(fā)生時或后，第一時間作出反應，迅速為決策層處理事件提供情報，產(chǎn)品主要包括《兩辦刊物信息》、《氣象災害預警服務快報》、《重大氣象信息專報》；二是專項產(chǎn)品，實時監(jiān)視事件的發(fā)展態(tài)勢，視情況和需求制作重大突發(fā)事件應急氣象服務專報呈報政府和相關部門領導(表1)。

表1 重大突發(fā)事件應急決策氣象服務產(chǎn)品呈報方式Tab.1 Sendingmodeofdecision-makingmeteorological serviceproductsofsignificantemergentevents

表2 2008—2014年重大突發(fā)事件應急決策氣象服務產(chǎn)品一覽Tab.2 Theproductsofdecision-makingmeteorologicalserviceofsignificantemergenteventsfrom2008to2014

當專項應急服務啟動后，專項產(chǎn)品即替代了常規(guī)產(chǎn)品，成為服務高層的主要渠道和方式，這也代表著此類重大突發(fā)事件應急氣象服務進入了一種定常狀態(tài)，側面上也反映出此事件在影響時間尺度上要長，事件后果可能比較嚴重，表2中凡是啟動專項應急服務的，專項產(chǎn)品呈報數(shù)占總期數(shù)的比例基本都超過了50%。需要注明的是，2008年的汶川大地震和南方雨雪冰凍災害因事態(tài)和災害太過嚴重，單獨的、規(guī)律的專項產(chǎn)品不能全方位的服務決策層時，常規(guī)產(chǎn)品的并行發(fā)布也是不可或缺的。

3 氣象服務的統(tǒng)計特征

本文針對2008年以來國家級氣象部門在重大突發(fā)事件應急決策氣象服務中的工作情況進行分析，并對服務特點進行了總結歸納，以期更好地開展服務工作打下堅實基礎。

3.1 任務臨時但需快速及時

突發(fā)事件事發(fā)突然，特別是重大型及以上的突發(fā)事件往往危害性相當高，且緊迫性非常強，間接或直接地影響著人民群眾的生死存亡。由此決定了決策服務產(chǎn)品目的性要非常明確，重要性更是不言而喻。重大突發(fā)事件發(fā)生的同時也代表著應急決策氣象服務任務的同步啟動，雖然任務臨時性比較強，產(chǎn)品的制作時間也較短，但快速反應對于決策層管理事件起著決定性作用，可謂短時但至關重要。因此，迅速制作并呈報成為了第一時間的最首要任務，而在事件應急服務的后半程，可適當根據(jù)事件發(fā)生、發(fā)展的態(tài)勢，調整服務產(chǎn)品的重點關注，做到與時俱進，與事俱進。

3.2 產(chǎn)品期數(shù)不均勻

通過統(tǒng)計2008年以來各重大突發(fā)事件應急決策氣象服務產(chǎn)品的最終呈報期數(shù)，并進行比較分析，結果如圖1所示，各類型的重大突發(fā)事件決策服務產(chǎn)品期數(shù)呈現(xiàn)不均勻態(tài)勢，其中《四川汶川地震災區(qū)氣象服務專報》期數(shù)最多，達到了301期，《青海玉樹抗震救災氣象服務專報》和《日本福島核電站事故氣象服務專報》較多，分別達到了115期、84期，而香港“占中”事件和云南景谷地震僅為4期，凸顯了應急決策氣象服務與重大突發(fā)事件嚴重程度和影響時間尺度的緊密相關。

與省級農科院所及高校建立合作關系，提供優(yōu)良的蔬菜種子和種苗，建立幫扶與互動的“科研高校+合作社或企業(yè)+種植戶”的生產(chǎn)經(jīng)營模式。依靠州縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農技人員，成立指導小組，培養(yǎng)和吸收優(yōu)秀大學生，及時對農技人員進行更新知識培訓，先進的技術、思想融入到當?shù)剞r業(yè)農村中去，積極爭取和申報相關項目，增加蔬菜產(chǎn)業(yè)的投入力度，指導當?shù)剞r民增產(chǎn)增收。

圖1 2008—2014年重大突發(fā)事件應急決策氣象服務產(chǎn)品期數(shù)分布圖Fig.1 Distributionofdecision-makingmeteorologicalserviceproductsofsignificantemergenteventsfrom2008to2014

3.3 產(chǎn)品內容豐富有效

內容是決策服務產(chǎn)品的精髓所在，因重大突發(fā)事件應急氣象服務重在突出事件本身，所以不同的事件，制作內容應該不同，比如地震、核應急、泥石流、洪水災害等，專項產(chǎn)品的服務針對性就不同，但是基本要求就是決策產(chǎn)品要涵蓋面廣，針對性強、目的明確。本文對2008年以來的專項產(chǎn)品材料進行總結分析，大概包括以下內容:面上力圖多方位預報，包含短期預報、中長期預報、區(qū)域預報、海洋天氣預報、交通預報、地質災害預報、森林火險預報等；點上追求精細化預報，包含天空狀況、總云量、雷電活動、能見度、氣溫、地面風向、風力、100m風向、相對濕度預報、白天夜間、最低氣溫、最高氣溫等；產(chǎn)品主要內容豐富，信息量較大，選擇性較多。同時，若遇轉折性天氣或強對流天氣，視天氣影響事件發(fā)展態(tài)勢的可能性和嚴重性，酌情增加產(chǎn)品的背景內容和變化趨勢，旨在更全面地做好服務。

3.4 預報起于單點并逐漸輻散

應急決策氣象服務主要是針對具體的災害或者事件發(fā)生地而言，區(qū)域性和全國性的服務較少，專報的內容也多數(shù)圍繞著單點的實況和預報及服務提示來展開，這就對精細化預報質量提出了更高的要求，不僅是預報的著眼點落在了具體的單站上，而且還需要提供豐富化的單站多項要素的預報內容，方能滿足保障的需求。

另外，由于突發(fā)事件是發(fā)展和變化的，甚至有可能造成衍生事件的發(fā)生，其對周邊環(huán)境的影響或者需求都有著不同的要求，所以氣象預報在基于單點的基礎上，也逐漸向外擴散，呈多個城市、多個地點并行的狀態(tài)。這樣才能不斷滿足氣象保障服務的需求，豐富提供給決策層的情報信息。

4 氣象服務的技術規(guī)律

決策氣象服務主要是通過及時、全面地向政府和相關部門決策層提供具有全局性、戰(zhàn)略性的服務產(chǎn)品來實現(xiàn)的，是高層決策時的重要依據(jù)。作為高層決策參考信息，其必定在構建上有著一定的規(guī)律，對其進行發(fā)掘和總結，對于進一步做好決策氣象服務工作發(fā)揮指導意義。

4.1 內容

重大突發(fā)事件氣象服務產(chǎn)品覆蓋面不僅僅是事件發(fā)生地點，其會隨著事態(tài)的發(fā)展波及附近區(qū)域，在內容上力求擴大化，涵蓋附近城市的預報，能精確表達意圖且思路清晰，并具針對性。大體上可將內容分為三個部分:(1)實況信息:主要是事件發(fā)生地點及可能影響到區(qū)域的天氣實況，視事件本身需求提供詳細的氣象要素實況；(2)預報預警信息:臨近預報和趨勢預報，內容上可提供交通天氣預報、地質災害預報、空氣質量預報、附近城市的天氣預報、各氣象要素的精細化預報等等；(3)關注與建議:針對事件和天氣形勢作出未來的發(fā)展評估或影響評估，包括重點提示、天氣影響分析、綜合評估等等(表3)。

表3 重大突發(fā)事件氣象服務文字產(chǎn)品內容構成Tab.3 Thecontentofdecision-makingmeteorologicalservicewordproductsofsignificantemergentevents

另外，為了便于領導決策，在專項服務產(chǎn)品中時常附以圖表，其意圖在于輔助顯示，提供全方位的信息，避免決策領導手持服務產(chǎn)品而感到枯燥乏味?？偟膩碚f，產(chǎn)品內容清晰、明確是基本的要求，準確才是重中之重。

4.2 流程

重大突發(fā)事件應急氣象服務屬于主動性兼指令性的工作，主動性代表事件發(fā)生第一刻就應該迅速制作并呈報，主動性多體現(xiàn)在常規(guī)產(chǎn)品中；而指令性表示來源于決策層，專項服務產(chǎn)品多采納上級領導的指示意見，包括格式、頻率和編發(fā)對象等?？傮w而言，重大突發(fā)事件應急決策氣象服務產(chǎn)品從編制到呈報有一個較為復雜和龐大的體系，大致歸納如圖2所示，可以分為實時監(jiān)測、任務計劃、信息來源、編制、呈報五個部分。

(一)實時監(jiān)測:實時監(jiān)測和跟蹤重大突發(fā)事件的發(fā)生和發(fā)展，第一時間作出反應，迅速制作決策服務材料，為決策層提供決策關鍵依據(jù)。

圖2 重大突發(fā)事件應急決策氣象服務流程Fig.2 Processofdecision-makingmeteorologicalserviceofsignificantemergentevents

(二)任務計劃:事件發(fā)生后，根據(jù)事件性質，政府、相關部委、中國氣象局、辦公室、應急辦等會制作相關編發(fā)計劃，這是指令性部分，為重大突發(fā)事件氣象保障服務提出需求。

(三)信息來源:決策服務信息來源廣泛，分布于各種信息傳送系統(tǒng)、NOTES信箱、Email郵箱、傳真、網(wǎng)絡等，還有實時觀測數(shù)據(jù)監(jiān)測平臺，這就對于業(yè)務人員的資料分析和程度把握有了高的要求，從海量的信息里提煉重點，融匯到?jīng)Q策材料里，增加決策服務產(chǎn)品的深度。

(四)編制:選擇性的采用不同的信息制作保障服務產(chǎn)品，因為不同的產(chǎn)品從制作周期、編發(fā)目的等都是不一樣的。

(五)呈報:目前，報送的渠道多樣，有NOTES、電子郵件、信函等。當然，呈報對象也是由制作的不同服務產(chǎn)品而決定的。

大體的流程也是可以理解為按時間順序來完成的，從實時監(jiān)測到重大突發(fā)事件的發(fā)生到最終呈報需經(jīng)過多個步驟，查詢多個信息。同時，在制作服務產(chǎn)品的過程中，還需要進行各業(yè)務崗位的反復修改和檢查，做到層層把關，爭取最后呈報的是完美的服務產(chǎn)品。

5 思考與討論

隨著我國經(jīng)濟的持續(xù)增長、社會的深度發(fā)展，政府部門對重大突發(fā)事件應急決策氣象服務有了更高要求，如何進一步提高決策氣象服務能力，是一項重要的課題。通過對目前產(chǎn)品制作現(xiàn)狀及技術規(guī)律進行歸納分析，筆者認為，應著實從以下幾方面予以加強:

(1)加強與外部門及跨學科領域的合作與對話。一方面，重大突發(fā)事件的應急管理，涉及多學科領域知識，如公共管理、社會學、心理學、醫(yī)學等。另一方面，高效運作是防止重大突發(fā)事件擴大、升級的基本要求，各部門各學科雖對重大突發(fā)事件都有研究，但缺乏統(tǒng)一協(xié)調。為此，氣象部門需加強與外部門及不同學科領域的專家、學者的合作與對話，在重大突發(fā)事件應急管理的統(tǒng)一框架下，豐富自己的決策氣象方案，有效互補和完善信息，協(xié)同呈報重大情報，以便政府和重大突發(fā)事件管理機構盡快做出決策，防止事態(tài)的惡化。

(2)強化預報技術，提高預報能力。重大突發(fā)事件應急管理的最高境界就是將風險消餌于無形之中，我們提倡應急管理要以“預防為主、應急與預防并重”。因此，本著“預防為主”的原則，應該重視對潛在重大突發(fā)事件的研究與預警。具體到氣象自身，極端天氣氣候事件作為突發(fā)事件的一部分，近些年來頻繁發(fā)生且影響重大，持續(xù)發(fā)展預報技術和強化預報能力已至關重要，特別是要加強局地強對流天氣的預報預警能力建設，實現(xiàn)預報準確率不斷提升，從而有針對性地做好可能發(fā)生的突發(fā)事件防范工作。

(3)細化和完善重大突發(fā)事件應急決策氣象服務工作的實施方案。精細化、完善化的工作實施方案是重大突發(fā)事件應急氣象服務工作順利進行的必要保障，這就需要基于上級的指導文件，建立健全組織機構，盡量組成專題小組，逐步細化分解任務，制訂保障方案，并根據(jù)實際情況進行修改、細化和完善，為做好重大突發(fā)事件應急工作奠定基礎。

(4)重視服務的多面性，以需求定內容。應根據(jù)重大突發(fā)事件發(fā)生發(fā)展的特殊性，把氣象服務工作融入到管理事件每個節(jié)點之中，認真分析每個過程、每個關鍵節(jié)點對氣象服務的需求以及各種氣象條件對事件發(fā)展態(tài)勢的影響因素，逐步提供并完善更為細致化的因素預報。

(5)增強分析能力，提供針對性強的綜合建議。在決策業(yè)務材料編寫過程中，科學有效地提示建議是決策服務效益的最好體現(xiàn)，也是給決策者提供應急措施的重要基礎，這就要求工作人員要不斷增強自我素質，提高氣象對事件可能影響的綜合分析能力，并擬練出有效性、高度性、科學的提示建議，確保向決策部門提供準確、及時、權威的決策建議信息，協(xié)助相關部門處理重大突發(fā)事件。

6 結語

全球化時代來臨之際，許多意想不到的重大突發(fā)事件不期而至，由其造成的人員傷亡、經(jīng)濟損失和社會影響呈現(xiàn)日益加重的趨勢，有時甚至會導致社會偏離正常軌道。此種復雜嚴峻的形勢對氣象服務工作提出了更高的要求，因此強化氣象預報服務能力已刻不容緩。本文通過對2008年以來的重大突發(fā)事件應急決策氣象服務進行總結分析，歸納潛在規(guī)律，并繪出大體流程；同時結合實際的決策氣象服務經(jīng)歷，分析現(xiàn)實服務中客觀存在的一些問題，思考改進方案，旨在增強決策服務產(chǎn)品的有效性，提高決策氣象服務能力，更好地服務政府，為國家穩(wěn)定發(fā)展作出新貢獻。

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Discussion on Decision-M aking M eteorological Service of the Significant Emergent Events

Zhang Yongheng，Zhang Jianzhong，Xue Jianjun，Wang Weiguo
(National Meteorological Center，Beijing 100081，China)

Based on the rapid economic growth and the gradual deepening of reform，more and more significant emergent events happened in China.The events are unexpected and are widely concerned by the public and easily affected by weather.It has played a very key role to do the decision-makingmeteorological support onmanagement of the significant emergent events.The service products are highly read，concerned and significant.Based on the operation of the decision-makingmeteorological service，the paper summarized and discussed the national decisionmaking service for the significant emergent events.On this basis，it ismore important to improve scheme for raising the quality of decision-making service，completing the decision-making needs and even exhibiting essentiality of the meteorology，so as to better serve the government the people.

emergent events；emergency response；meteorological service

P

:A

:1673－8047(2015)02－0082－07

2014－11－05

張永恒(1982－)，男，碩士，工程師，主要從事決策氣象服務工作。