公共交通城鄉(xiāng)一體化研究——以安陽市為例

馮湘軍 侯典鑫

（安陽市公共交通總公司，河南 安陽 455000）

公共交通城鄉(xiāng)一體化，是打破城鄉(xiāng)客運“二元化”管理體制和運行機制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)交通資源，實現(xiàn)城市與縣、鄉(xiāng)、村客運線路公交化運作，最大限度滿足群眾出行需求，適應新時期經(jīng)濟社會城鄉(xiāng)均等化發(fā)展的新型交通模式。實現(xiàn)公共交通城鄉(xiāng)一體化，是事關民生的公益事業(yè)，是踐行群眾路線、促進社會和諧的具體行動。

一直以來，安陽市城鄉(xiāng)客運市場是城鄉(xiāng)分割的“二元化”經(jīng)營局面，城鄉(xiāng)客運由城市公交、農(nóng)村客運和“城鄉(xiāng)公交”三種形式。城市公交實行國有企業(yè)管理，運營規(guī)范；現(xiàn)有農(nóng)村客運班線基本上是個體經(jīng)營和個體掛靠經(jīng)營，放任無管理，政府監(jiān)管難度大；“城鄉(xiāng)公交”具有統(tǒng)一組織形式，但管理較為松散，文明服務意識差。

1 現(xiàn)有體制下城鄉(xiāng)客運存在的突出問題

1.1 現(xiàn)行城鄉(xiāng)客運體制導致公益性與逐利性矛盾難以協(xié)調(diào)

目前，安陽市農(nóng)村客運車輛基本上是個體私營車輛和掛靠車輛，由于個體經(jīng)營者往往追求利潤最大化，從而忽視社會公益性，致使政府公益政策落實不到位，如：車輛班次延誤、不準點，青少年學生、70 歲以上的老年人乘車得不到優(yōu)惠、邊遠農(nóng)村群眾乘車難等問題。

1.2 現(xiàn)行城鄉(xiāng)客運體制引發(fā)的社會矛盾和不穩(wěn)定因素增多

一是采用承包經(jīng)營、農(nóng)村客運股份制公司經(jīng)營模式，公司與承包經(jīng)營者在利益格局上形成兩張皮，承包經(jīng)營者各自為政，公司和政府職能部門疏于管理，也管不了。二是由于安陽市城鄉(xiāng)一體化建設不斷深入，城市范圍的不斷擴大，原有的城市、農(nóng)村區(qū)域格局發(fā)生改變，致使城區(qū)公交與農(nóng)村客運線路重疊交叉，共營路段增加，兩者利益矛盾增多。三是農(nóng)村客運公司雖有機構設置、崗位設置，但管理松散，存在嚴重的安全事故隱患。

1.3 現(xiàn)行城鄉(xiāng)客運體制滿足不了群眾的出行需求

隨著城鎮(zhèn)化進程加快，農(nóng)村客運班線“散、小、弱、差”、經(jīng)營行為不規(guī)范、服務質(zhì)量差等問題日益突現(xiàn)，已不能適應城鄉(xiāng)居民需求和城市化進程需要。農(nóng)村客運票價監(jiān)管難，隨意漲票價現(xiàn)象比較普遍；其司乘人員文明服務意識淡漠，抽煙、聊天、說話粗俗等不文明現(xiàn)象嚴重。由于現(xiàn)行體制的束縛，農(nóng)村客運班線的首末站、節(jié)點中轉(zhuǎn)站、港灣式?？空镜慕ㄔO滯后，同時，車輛更新難，由于個體車主看重眼前利益，忽視長遠效益，如果沒有政府的扶持，營運車輛的檔次難以提高，滿足不了群眾出行需求。

2 實施公共交通城鄉(xiāng)一體化的必要性

2.1 實現(xiàn)公共服務均等化的需要

公共服務是現(xiàn)代政府的主要職能之一，如何加快公共服務均等化，實現(xiàn)區(qū)域統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，讓人民共享改革發(fā)展成果，是各級政府所面臨的重大課題。城鄉(xiāng)公交恰恰屬于實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的基本公共服務領域，需要在公共財政支持下逐步實現(xiàn)均等化目標[1]。

2.2 理順產(chǎn)權和完善管理體制的需要

我們現(xiàn)行的產(chǎn)權模式和管理體制已經(jīng)與經(jīng)濟社會的發(fā)展不相適應，體制、機制需要創(chuàng)新。實施公共交通城鄉(xiāng)一體化，有利于打破城市公交和農(nóng)村客運、公車公營和個體私營的多元分割格局，整合和優(yōu)化城鄉(xiāng)公共交通資源，促進城鄉(xiāng)公共交通事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.3 引導消費促進經(jīng)濟健康發(fā)展的需要

如何進一步拉動農(nóng)村消費，是培育新的消費增長點的關鍵[2]。完善、便捷、低成本、全天候的公共交通可以合理引導和激發(fā)農(nóng)村居民的消費欲望，逐漸改變其生活消費觀念，為農(nóng)民進城消費提供交通便利。公共財政多投入一分，農(nóng)民消費出行成本就減少一分，而帶來的消費拉動對經(jīng)濟發(fā)展的好處卻會倍增[3]。

2.4 提高城市品位，塑造城市良好形象的需要

實施公共交通城鄉(xiāng)一體化，城市公交布局將會更加合理，基礎設施將會得到整體提升，服務質(zhì)量也將不斷得到優(yōu)化。如此一來，有利于消除一些不和諧音符，提升安陽整體品位，美化安陽對外形象，改善安陽投資環(huán)境，增強安陽區(qū)位競爭優(yōu)勢。

3 周邊城市和先進城市的成功做法

3.1 邯鄲

邯鄲公交總公司運營范圍為中心城區(qū)和邯鄲縣縣域，由中心城區(qū)向外呈放射狀，由15 條線路通向邯鄲縣各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，最長的線路單程22 公里。2010年，采取邯鄲公交總公司控股51%、邯鄲萬合集團（由邯運公司改制成立）持股49%，兩家合作改造、開通了邯鄲至永年縣城、邯鄲至成安縣城2條線路。

3.2 長治

2005年采取財政補貼、企業(yè)自籌相結合的方式，由公交總公司收購了長治至路城縣的70臺個體車，并新購車輛100臺，對此條線路進行了公交化改造。2012年，長治市政府出臺文件，長治通向各縣城的客運線路，個體車輛8年經(jīng)營期滿后，市公交總公司優(yōu)先收購進行改造。長治市下轄的長治縣、長子縣將縣城區(qū)的公交線路委托長治市公交總公司管理，由縣財政負擔運行費用，實行“免費公交”。

3.3 新鄉(xiāng)

2012年，新鄉(xiāng)市政府辦公室出臺了《關于加快推進全市城鄉(xiāng)道路客運一體化發(fā)展意見》，提出用3年時間，全面完成城鄉(xiāng)道路客運一體化任務。其中，新鄉(xiāng)縣由公交總公司實施，封丘縣、原陽縣、獲嘉縣、輝縣、衛(wèi)輝由新運公司實施。新鄉(xiāng)縣政府委托新鄉(xiāng)公交總公司經(jīng)營新鄉(xiāng)縣內(nèi)客運線路，新鄉(xiāng)市公交總公司投資2 000 萬，收購新鄉(xiāng)縣12 條線路，最高單車補償22 萬。又投入3 000 萬新購100臺車輛，線路公交化改造后，票價下降30%，刷卡更優(yōu)惠，讓群眾享受了公交服務。

3.4 邢臺

2001年，邢臺公交公司在南和縣委、縣政府的大力支持和幫助下，在南和縣成立了南和公交分公司，在縣域內(nèi)實現(xiàn)公交化運營，各大鄉(xiāng)鎮(zhèn)、較大自然村全部通行公交車，解決了南和農(nóng)民群眾出行難的問題。2010年5月，又開通了市區(qū)至南和縣城的111 路公交車。從而，在市區(qū)和南和縣實現(xiàn)了中心城區(qū)與衛(wèi)星城之間點對點連接、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村樞紐輻射，公交線路聯(lián)網(wǎng)成片的城鄉(xiāng)公交一體化運營，形成了倍受河北省交通運輸廳認可的“南和模式”。

3.5 嘉興

浙江嘉興市早在2004年的時候就出臺了《嘉興市城鄉(xiāng)公交一體化規(guī)劃》，之后，連續(xù)五年將“公交優(yōu)先”列為民生工程。在具體改造過程中，對民營化的城鄉(xiāng)公交線路經(jīng)營到期后，由國有公交企業(yè)經(jīng)營，并鼓勵未到期線路經(jīng)營者提前終止經(jīng)營，接受國有公交企業(yè)整車收購。改革涉及的民營公交從業(yè)人員根據(jù)自愿選擇原則，由國有公交企業(yè)安置或自謀職業(yè)。到2011年，以承包掛靠經(jīng)營方式為主的202輛民營城鄉(xiāng)公交車，全部掛上了“國字號”。

4 推進安陽市公共交通城鄉(xiāng)一體化的基本原則

結合安陽實際，推進安陽市公共交通城鄉(xiāng)一體化應注意把握以下原則：

4.1 統(tǒng)一協(xié)調(diào)原則

各級政府、市直相關部門要樹立“大交通、大公交”的理念，打破行政區(qū)劃界限，充分發(fā)揮公交資源網(wǎng)絡化優(yōu)勢，實行資源共享，確立城市公共交通在城市交通中的主導地位。

4.2 公交優(yōu)先原則

各級政府、市直相關部門要從城市發(fā)展的長遠角度出發(fā)，把公共交通的建設、管理放在優(yōu)先位置，在資金、用地、稅收等方面給予政策扶持，使城鄉(xiāng)公共交通能以暢通的道路、良好的車況、布局合理的線網(wǎng)站點，為廣大群眾出行提供更多、更快、更好地服務。

4.3 有序推進原則

對現(xiàn)有農(nóng)村客運個體車輛和掛靠車輛，應根據(jù)線路經(jīng)營年限和自愿原則，通過對經(jīng)營線路收購、股份制改造等形式進行整合，成立權責明確、產(chǎn)權明晰、管理科學的緊密型經(jīng)濟實體，有序推進公共交通城鄉(xiāng)一體化工作。

4.4 便民利民原則

以“群眾滿意”為根本出發(fā)點，合理開設公交線路，始發(fā)站、線路走向、?？空军c的設置，要盡量方便群眾，努力做到“零距離”換乘。新投入的公交車要全部采用智能IC卡付費，讓群眾享受各種優(yōu)惠。

4.5 劃區(qū)經(jīng)營原則

根據(jù)規(guī)模經(jīng)營的要求，綜合考慮道路走向、熱線和冷線合理搭配等因素，將經(jīng)營企業(yè)的經(jīng)營范圍由原先按線路劃定改為按區(qū)域劃定，實行熱線補冷線的合理搭配，以解決支線乘客出行難問題。

5 推進安陽市公共交通城鄉(xiāng)一體化的基礎工作

5.1 科學編制公共交通城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃

要遵循以人為本、科學高效、互惠互利、合理布局、網(wǎng)絡優(yōu)化的發(fā)展原則，制定出《安陽市公共交通城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃》，明確安陽市公共交通城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的方向和思路。結合安陽市的路網(wǎng)實際、線路分布以及群眾需求，統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)公交線路和站點，堅持“三同步”原則，即公交線網(wǎng)同步規(guī)劃、公交場站同步建設、公交企業(yè)同步發(fā)展的原則。從方便群眾的角度考慮，建設、完善交通換乘樞紐及配置，形成相互銜接、資源共享、布局合理、方便快捷、服務優(yōu)質(zhì)、暢通有序的公共交通網(wǎng)絡運行機制，為城鄉(xiāng)居民提供安全、經(jīng)濟、舒適、便捷的客運服務，為加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，全面建設小康社會提供良好的交通保障。

5.2 統(tǒng)一城鄉(xiāng)公共交通運行標準

統(tǒng)一營運車型，投入營運的車型要求與路況配套，同線路車輛原則上要求同等檔次。統(tǒng)一運價標準，本著“公共服務、讓利于民、低票價”的原則，合理確定票價。統(tǒng)一標識編號，實行統(tǒng)一的標識編號，在車輛前后和車身標明線路標志。統(tǒng)一稅費政策，統(tǒng)一運價標準，統(tǒng)一服務標準。按“五定、四統(tǒng)一、兩保”（定線路、定班次、定時間、定票價、定站點，統(tǒng)一排班、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一結算、統(tǒng)一票價，保零距離換乘、保安全有序運行）的要求規(guī)范運行。

5.3 完善城鄉(xiāng)公共交通配套設施建設

要加快中轉(zhuǎn)換乘站、港灣式停靠站、首末站回車場等站場建設。對鄉(xiāng)村道路的站、牌等交通設施的維修、更新和養(yǎng)護，統(tǒng)一納入農(nóng)村公路養(yǎng)護管理體系。加快推進公交智能化建設，構建以GPS定位系統(tǒng)、視頻監(jiān)控等高新技術為基礎的公交智能化平臺，積極推廣IC卡，方便市民乘車結算，同時，為行業(yè)管理部門提供基礎數(shù)據(jù)，不斷提升智能化公交綜合服務能力。

5.4 加大城鄉(xiāng)公共交通統(tǒng)籌發(fā)展政策扶持力度

公共交通是社會公益性事業(yè)，要堅持政府投入為主導，制定有利于公交可持續(xù)發(fā)展的扶持政策，建立科學合理的財政補助機制。市財政要設立市城鄉(xiāng)公共交通統(tǒng)籌發(fā)展專項補助資金和減免相關企業(yè)稅費，主要用于實行公交化運營企業(yè)的營業(yè)性虧損補助、政策性虧損補助及車輛技改、購車貼息補助。加大公交場站建設政策扶持力度。優(yōu)先安排公交發(fā)展所需的公共交通設施建設用地，對公共交通用地按劃撥方式供給。對公共交通中轉(zhuǎn)換乘站、港灣式?？空?、首末站回車場等公交基礎配套設施建設，市財政應給予適當補助。交通主管部門要積極向上級主管部門爭取政策和資金補助。

5.5 加強運輸市場監(jiān)管，維護運輸市場秩序

交通、公安、城管執(zhí)法局等部門要加強合作，探索創(chuàng)新執(zhí)法模式，加大對全市“非法營運”車輛的打擊力度，努力凈化市場經(jīng)營環(huán)境，積極培育和發(fā)展公交客運市場，促進安陽公交客運行業(yè)的健康、平穩(wěn)、有序發(fā)展。

6 推進安陽市公共交通城鄉(xiāng)一體化的實施步驟

6.1 構建“1+3”公共交通一體化格局

“1”即一個中心，以市區(qū)為中心，向外輻射，由安陽公交總公司為主體，向外延伸公交線路，覆蓋安陽縣各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)?！?”即以林州、內(nèi)黃、湯陰為三個副中心，將公交線路開通到各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，覆蓋到各個行政村。

6.2 構建三級公交網(wǎng)

一級城鄉(xiāng)公交網(wǎng)，是指安陽市建成區(qū)內(nèi)公交線路、通往各縣（市）的公交線路。二級城鄉(xiāng)公交網(wǎng)，是指安陽市通往四區(qū)所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的公交線路；各縣（市）城市通往所轄各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）、村的公交線路。三級城鄉(xiāng)公交網(wǎng)，是指縣（市）內(nèi)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）之間的公交線路，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）到所轄村的公交線路。近期目標：3至5年內(nèi)，加快形成一級、二級的城鄉(xiāng)公交網(wǎng)。遠期目標：構建三級城鄉(xiāng)公交網(wǎng)。

6.3 按照“三步走”進行改造

第一步：按照安陽市構建“1+4”都市圈的發(fā)展戰(zhàn)略，目前，安陽至白璧、安陽至柏莊已開通公交線路，安陽至湯陰、安陽至水冶還沒有開通公交線路。因此，推進公共交通城鄉(xiāng)一體化要以開通安湯、安水公交線路為突破口。沿中華路延伸50 路公交線到湯陰縣城，恢復沿107國道的安陽至湯陰縣城的10路公交線，恢復安陽到水冶的6路公交線。以這3條線路公交化改造為突破口，逐步推進安陽市公共交通一體化進程。

模式一：國有收購?？梢圆扇∝斦a貼，公交總公司統(tǒng)一收購個體車輛和掛靠車輛。收購價格由車輛現(xiàn)值、剩余經(jīng)營期預期收益、獎勵組成，委托專業(yè)機構進行公平公正作價評估，制定收購方案。對“提前終止經(jīng)營”的個體車輛和持靠車輛，在收購日期截止前簽訂收購協(xié)議并按時完成交車手續(xù)的，除獲取車輛現(xiàn)值和剩余經(jīng)營期預期收益外，可以進行合理收益補償。模式二：股份制改造。可以采取市公交總公司控股的形式，個體車輛和掛靠車輛評估作價后入股分紅，發(fā)起成立新的公司，實行公司化運營。

第二步：安陽縣域客運線路公交化改造。安陽縣政府委托市公交總公司經(jīng)營縣域內(nèi)所有客運線路，可以成立市公交總公司安陽縣分公司或者安陽縣公交公司?？筛鶕?jù)線路情況，選擇具體的改造模式，可以是一次性收購安陽縣域內(nèi)所有車輛，也可以采取股份制改造的形式。

第三步：安陽至林州、安陽至內(nèi)黃和林州、內(nèi)黃、湯陰縣域內(nèi)的客運線路公交化改造。

各縣市按照“政府主導、國有主體、公車公營”的原則，根據(jù)實情確定運營主體和改造模式，可以成立國有獨資公司或者國有控股公司，對個體車輛和掛靠車輛進行收購改造，實現(xiàn)公司化運營。也可以待個體車輛和掛靠車輛經(jīng)營期滿后退市，不再審批新的個體車輛和掛靠車輛，統(tǒng)一開通公交車，期滿一條，開通一條，逐步實現(xiàn)公共交通城鄉(xiāng)一體化。

7 推進安陽市公共交通城鄉(xiāng)一體化的保障機制

7.1 形成一個多部門協(xié)調(diào)配合的工作機制

為確保公共交通城鄉(xiāng)一體化順利實施，要成立由政府主要領導、分管領導和縣市區(qū)、市直相關部門主要負責人共同參加的領導小組。領導小組下設辦公室，負責研究制定實施方案、政策措施，做好政策協(xié)調(diào)、宣傳，社會穩(wěn)定、信訪接待和日常事務等工作。

7.2 建立一個支持公交優(yōu)先發(fā)展的長效政策

結合安陽市實際，根據(jù)交通運輸部、省交通運輸廳積極推進農(nóng)村客運公交化改造、加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)客運一體化的戰(zhàn)略部署，借鑒先進城市經(jīng)驗和做法，廣泛征求社會各界的意見建議，由市委市政府研究出臺《關于全市公共交通城鄉(xiāng)一體化的實施意見》和工作方案，明確工作重點、推進模式和實施步驟。市政府要不斷加大財政對公交發(fā)展的支持力度，按照市、縣兩級政府分級分擔原則，建立完善對公交的專項補償補貼機制，包括刷卡優(yōu)惠政策補償、指令性任務補貼、新增或更新車輛補貼、車輛環(huán)?；脑煅a貼、燃油上漲補貼等。

7.3 制定一個公開公正公平的評估機制

農(nóng)村客運班線公交化改革涉及運輸企業(yè)、個體經(jīng)營戶的切身利益，改革中如何平衡運輸企業(yè)、個體經(jīng)營戶、基層群眾等多方利益，如何籌措改革資金，在不影響正常運營的情況下使原有的農(nóng)村客車順利退市，完成新老車輛和運營體制無縫隙交接，是改革中的重點和難點。要委托中介評估機構對每一條線路、每輛車的殘值進行評估，廣泛征求客運業(yè)戶意見，科學制定車輛置換和貨幣補償方案，由個體經(jīng)營戶自主選擇，原個體經(jīng)營戶簽訂收購合同并收到經(jīng)濟補償后，退出經(jīng)營市場。

7.4 構建一個推進公共交通一體化的工作督查機制

市公共交通城鄉(xiāng)一體化小組辦公室要建立健全工作進度督查通報制度，加強督查考核。要列入縣市區(qū)和各職能部門年度目標責任制考核內(nèi)容，研究制定切實可行的考核辦法?？h市區(qū)、各職能部門要強化領導責任，嚴格責任追究，切實把責任和措施落實到位。對工作不到位，組織不得力的單位和個人要追究責任；對違法、違紀行為，要從嚴查處，確保公共交通城鄉(xiāng)一體化各項工作的順利完成。

7.5 建立一個對城市公共交通企業(yè)綜合考核監(jiān)管的長效機制

加強對企業(yè)經(jīng)營成本考核。明確公交企業(yè)的成本標準，測算、審核和評價公交企業(yè)經(jīng)營狀況，以促進公交企業(yè)控制成本、規(guī)范營收。加強服務質(zhì)量考核，采用行業(yè)管理部門抽查、社會各界監(jiān)督檢查、企業(yè)內(nèi)部組織自查相結合的方式，定期和不定期對企業(yè)的經(jīng)營行為、服務質(zhì)量、管理水平、安全生產(chǎn)、社會責任等進行綜合評價，促進公交行業(yè)健康發(fā)展。運用現(xiàn)代科技手段，積極推進智能公交系統(tǒng)建設，建設市區(qū)智能公交系統(tǒng)行業(yè)管理平臺，加強行業(yè)管理，提高營運效率，徹底改變分散的個體經(jīng)營模式，盡快形成高效、暢達、舒適、安全、便捷的公共交通城鄉(xiāng)一體化服務體系。

［1］ 新鄉(xiāng)市政府辦公室.關于加快推進全市城鄉(xiāng)道路客運一體化發(fā)展意見［C］.2013.

［2］ 濮陽市人民政府.常務會議紀要（第4號）［C］.2013.

［3］ 濮陽市城市公交體制改革工作領導小組.城市公交車輛運營體制改革實施方案［C］.2013.