鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并動力機制研究

岳 亮，孫 明，宋海宏 (東北林業(yè)大學(xué)土木工程學(xué)院，黑龍江哈爾濱 150000)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并最早發(fā)生于20世紀80年代中后期，而作為一個普遍現(xiàn)象的鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并則是隨著90年代末期農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展新階段的到來而出現(xiàn)的。隨著我國農(nóng)村市場化和產(chǎn)業(yè)化的形成和發(fā)展，原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能設(shè)置及規(guī)模對經(jīng)濟發(fā)展都顯現(xiàn)出很大的不適應(yīng)性，于是一些省份開始進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并的局部試點。尤其是從2000年開始逐步推行的農(nóng)村稅費改革等一系列新政策的出臺，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展存在的很多問題都凸顯出來，為了改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀存在的問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并已經(jīng)成為農(nóng)村改革中的熱點問題。

1 概念解析

1．1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并 進入新世紀以后，隨著農(nóng)村稅費改革、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、建設(shè)社會主義新農(nóng)村等一系列措施的施行，對農(nóng)村進行規(guī)劃重整也提上日程，于是各地紛紛出現(xiàn)各具特色的新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃方案、村級管理機構(gòu)改革等，在全國許多省份都出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并現(xiàn)象。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并的實質(zhì)為合并一些地理位置差、經(jīng)濟發(fā)展弱、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，將其在空間或產(chǎn)業(yè)方面合并到一個各方面資源都發(fā)展較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。整合優(yōu)勢資源，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)互補，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟文化產(chǎn)業(yè)等多方面都得到大幅度的提升。

1．2 動力機制內(nèi)涵 動力機制概念最早源于物理學(xué)的系統(tǒng)動力原理，后被移用至社會科學(xué)中進行主體行為動力分析，是對系統(tǒng)協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)的構(gòu)造及構(gòu)造之間的相互作用關(guān)系的一種隱喻。動力機制的含義的可從以下三個方面來理解。第一，動力機制具有整體性。動力機制是一個合力系統(tǒng)，它是由許多個相互影響、相互作用、相互制約并不斷進行物質(zhì)流、信息流的動力因子組成的一個整體。第二，動力機制具有“權(quán)變”性。任何一個系統(tǒng)，都有自己獨特的適應(yīng)環(huán)境的方式即環(huán)境變化的隨機性，這是系統(tǒng)理論的最為重要的一個原理［1］。第三，動力機制具有動態(tài)性。各動力子系統(tǒng)構(gòu)的動力機制具有動態(tài)性，在一定條件下，較低層次、中間層次、較高層次之間可以進行相互轉(zhuǎn)化。

2 “鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并”動力機制構(gòu)建

動力機制是一個復(fù)雜系統(tǒng)的工程，其分析過程必然會涉及制度經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)等多學(xué)科的理論。動力機制研究是對促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并各方面影響因素的分析，而且每一方面發(fā)揮作用的機理各不相同。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并的研究機理來看，本文主要從資源整合、產(chǎn)業(yè)升級、政府導(dǎo)向、公共服務(wù)設(shè)施普及四個方面對其進行分析總結(jié)。

根據(jù)影響因素分析，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并的主要影響因素包括資源環(huán)境的整合、產(chǎn)業(yè)升級與轉(zhuǎn)型、政府的宏觀調(diào)控、公共設(shè)施的服務(wù)范圍。第一，資源條件是鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并的基礎(chǔ)因素，資源條件中的區(qū)位與交通首先影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并的用地條件，繼而影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并的可行性。第二，產(chǎn)業(yè)升級與轉(zhuǎn)型是鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并的動力因素，在資源環(huán)境的基礎(chǔ)上，決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并的內(nèi)源動力。第三，政府的宏觀調(diào)控是實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并的根本保障，政策導(dǎo)向和相關(guān)規(guī)定的出臺為鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并穩(wěn)步發(fā)展提供了依據(jù)。第四，公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施的普及與維護進一步促使了鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并的實現(xiàn)。

3 資源整合促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并

3．1 自然環(huán)境的影響效應(yīng) 自然環(huán)境條件是自然界的一部分，是人們生產(chǎn)和生活所依賴的自然部分。因此，城市的發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間的整合都受到自然環(huán)境條件的影響。自然環(huán)境為空間構(gòu)成要素的形成和變化提供了背景條件，從總體上影響區(qū)域空間的結(jié)構(gòu)和外在形態(tài)。自然環(huán)境條件是區(qū)域空間形成與演化的基礎(chǔ)影響因素。

地形地貌是影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局的首要因素。地形地貌條件直接決定了用地面積、用地完整性和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，同時還決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局的安全性。平原地區(qū)用地較完整，適合農(nóng)業(yè)發(fā)展，且不存在安全隱患，耕地生產(chǎn)力較高，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局較密集，多呈聚集型或沿主要交通路線呈帶狀分布;山地區(qū)地形變化較大，不適宜農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，且存在滑坡危險，耕地生產(chǎn)力相對較低，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模小、密度小，大多結(jié)合地形條件不規(guī)則分散分布或沿河流、主要道路分布。

3．2 區(qū)位條件發(fā)展變化的促動 區(qū)位是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的地理位置，區(qū)位條件指其所處環(huán)境可為周邊帶來的優(yōu)勢與劣勢。鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的可能性很大程度上取決于其與外部空間交往聯(lián)系的便利程度［2］。區(qū)位理論的研究有利于尋求最佳場所以降低成本的方式來促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展，即產(chǎn)業(yè)的“合理布局”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并的合理與否很大程度上取決于合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)與被合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)固有的區(qū)位條件，這些條件主要包括居住的密集程度、平均人口規(guī)模和主要分布形態(tài)［3］。

主要分布形態(tài)包括聚集型鄉(xiāng)鎮(zhèn)、松散團聚型鄉(xiāng)鎮(zhèn)和散居型鄉(xiāng)鎮(zhèn)。聚集型鄉(xiāng)鎮(zhèn)用地布局較為緊湊，服務(wù)設(shè)施也比較集中，不適合作為撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn);散居型則往往布局松散且規(guī)模不大，不利于基礎(chǔ)設(shè)施的集中配建;松散團聚型恰好介于這兩者之間。陜西不同地形鄉(xiāng)村分布的分析結(jié)果見表1。

表1 陜西三大地形區(qū)村鎮(zhèn)分布狀況

3．3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并的交通條件因素 隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，傳統(tǒng)自給自足的農(nóng)業(yè)社會勢必會被現(xiàn)代社會開放交流的生活方式取代，交通條件逐漸成為影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局的重要因素。在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟社會，交通對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的布局影響較小。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟社會是自給自足的封閉社會，費孝通將其稱為“熟人社會”，當(dāng)時鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展落后，農(nóng)民需求相對單一，人口流動少，且頻率低，農(nóng)民的主要活動范圍為耕作半徑范圍內(nèi)部，其次是與集鎮(zhèn)的聯(lián)系，但除“逢集”時間，其余時間聯(lián)系較少，很多集鎮(zhèn)的“逢集”時間每月僅幾次，同時，交通工具較為落后，以馬車和步行為主，因此，對交通的依賴性不強;在當(dāng)前社會環(huán)境下，交通的便利已經(jīng)成為農(nóng)村居民生產(chǎn)生活必不可少的因素，因此，交通條件特別是與城鎮(zhèn)聯(lián)系的主要交通線路布局便成為影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局的重要條件。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)位置的選擇與交通條件的優(yōu)劣有著至關(guān)重要的關(guān)系。

4 產(chǎn)業(yè)升級促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并

4．1 經(jīng)濟環(huán)境 改革開放以來，國民經(jīng)濟飛速發(fā)展，人均收入翻了好幾倍的同時生活水平也有了大幅度的提升，尤其是農(nóng)村居民教育醫(yī)療等社會保障體系也得到了大力改善［4］。然而在經(jīng)濟總體增長的同時，區(qū)域、城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的差距也日益拉大，城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡日益顯著［5］。農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的緩慢制約了整體經(jīng)濟的發(fā)展，影響了我國和諧社會的構(gòu)建［6］。

在現(xiàn)實中，小規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力過弱，組織服務(wù)能力都很有限。據(jù)調(diào)查，隨著農(nóng)村經(jīng)濟增長方式的變化和農(nóng)民的分化，農(nóng)民的主收入渠道呈現(xiàn)多元化現(xiàn)象，而目前的村委會在農(nóng)民生產(chǎn)生活中發(fā)揮的作用卻很小。所以出于擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟實力的動因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并的制度變遷便順應(yīng)了新形勢下的發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的需求。

4．2 產(chǎn)業(yè)升級與鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并 改革開放初期，農(nóng)業(yè)的發(fā)展以及農(nóng)副產(chǎn)品商品供應(yīng)量的提高是鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的基本動力。農(nóng)業(yè)的發(fā)展既增加了農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的商品化率，也使農(nóng)村的剩余勞動力數(shù)量進一步增加。為解決農(nóng)村大量的剩余勞動力，需要進行產(chǎn)業(yè)空間調(diào)整。隨著城市化率的不斷提高，城市的不斷發(fā)展，中心城區(qū)的地價逐漸升高，空間發(fā)展也受到限制，產(chǎn)業(yè)空間被迫向城市以外遷移。位于城市邊緣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間得以利用，部分區(qū)位、交通條件好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)會被選為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的最佳場所。

在當(dāng)前新的政治經(jīng)濟環(huán)境下，新農(nóng)村建設(shè)越來越受到重視，探索新的農(nóng)業(yè)發(fā)展道路，形成新的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)空間迫在敏捷。開發(fā)建設(shè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)示范基地;還有各種主題的工業(yè)園區(qū)。產(chǎn)業(yè)組織向模塊化、集群化發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)組織方式也由原來的傳統(tǒng)方式向集群化產(chǎn)業(yè)組織方式轉(zhuǎn)變。產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；?、集群化發(fā)展已經(jīng)成為企業(yè)之間競爭的必要手段，這種手段主要通過集中發(fā)展的模式來達到降低成本的目的，已成為當(dāng)今經(jīng)濟發(fā)展的主流趨勢，也是產(chǎn)業(yè)在空間上形成的一種組織模式。

5 政府的宏觀調(diào)控促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并

5．1 政府調(diào)控與政策影響 黨的十八屆三中全會明確提出，建設(shè)社會主義新農(nóng)村是當(dāng)前發(fā)展的主要任務(wù)，以推進農(nóng)村改革發(fā)展、走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路作為基本方向［7］。鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并是在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展背景下進行的一次農(nóng)村體制改革，是社會發(fā)展到特定階段的內(nèi)在要求。政府的宏觀調(diào)控則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并能夠順利進行的重要外推力，政府通過制定相關(guān)規(guī)劃，進行制度的創(chuàng)新或者推行某些重大發(fā)展戰(zhàn)略，都可以對鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并提供引導(dǎo)，加速鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并的過程。

政府的規(guī)劃調(diào)控是干預(yù)城市建設(shè)的主要方法，城市規(guī)劃的目的就是有效的引導(dǎo)空間產(chǎn)業(yè)資源的合理配置，促使區(qū)域結(jié)構(gòu)優(yōu)化。因此城市規(guī)劃須制定相應(yīng)的法規(guī)、對策以抵消鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并過程中可能產(chǎn)生的諸多問題，從而引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間向有序、優(yōu)化方向發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展很大程度上受到政策的影響，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制提高了農(nóng)業(yè)的勞動生產(chǎn)率，使更多農(nóng)民進城務(wù)工，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展促進了各生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間的相互流通，戶籍制度改革使得人口在城鄉(xiāng)之間自由流動［8］。

5．2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并的行政管理成本因素 鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級政府管理機構(gòu)龐雜，虛設(shè)了很多并不十分需要的行政管理崗位，為縮減政府開支，進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并可減少政府從事管理的工作人員，進而減少運行成本。政府部門運行成本主要由基礎(chǔ)成本、公務(wù)成本、運行成本與裝備成本等構(gòu)成。為解決農(nóng)村在政府開支管理與運營的成本，合并一些面積較小、資源較少、發(fā)展?jié)摿^差、經(jīng)濟實力不強的鄉(xiāng)鎮(zhèn)是有必要的。通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量的調(diào)整達到人員與資源的合理配比，既減輕了鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的納稅壓力，也提高了政府人員的管理效率。建立起高效、協(xié)調(diào)的適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展需要的管理體制，能節(jié)約財政開支，降低行政管理成本，減輕財政壓力和農(nóng)民負擔(dān)。

6 基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)化促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并

6．1 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效率的提高 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量的資金投入，這不僅和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟水平有關(guān)，也很大程度上取決于一定人口規(guī)模的支持［9］。當(dāng)前，中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)分布的比較分散，并且單個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口規(guī)模較小，如果國家關(guān)于農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金被平均分配到各個鄉(xiāng)，基本上各個鄉(xiāng)得到的建設(shè)資金所剩無幾，這些資金不足以支持成本較高的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并后，鄉(xiāng)由原來分散分布變?yōu)榧蟹植?，集中的人口?guī)模隨之增加，諸如對人口規(guī)模有嚴格要求的供水、排水、供電、交通、教育等基礎(chǔ)設(shè)施更容易得到建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)效率會大幅度提高。以幼兒園建設(shè)為例，鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并前，在任何一個鄉(xiāng)建設(shè)幼兒園，其輻射范圍都不大，輻射范圍內(nèi)的適齡兒童數(shù)量都很有限，其人數(shù)不足以支持幼兒園的正常運轉(zhuǎn)。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并后，一家幼兒園的輻射范圍不變，但人口密度增加了很多，適齡兒童的數(shù)量足夠支持一家幼兒園的正常運轉(zhuǎn)?？梢?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并可以提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效率。

6．2 公共設(shè)施的服務(wù)范圍 公共設(shè)施的服務(wù)范圍即人口愿意前往此中心地使用設(shè)施的最遠距離，決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的等級數(shù)和各等級中心地個數(shù)。按照中心地理論，中心商品的服務(wù)范圍由分散的人口距離提供中心商品的中心地的經(jīng)濟距離決定，即時間成本距離［10］。經(jīng)濟距離與客、貨運費，交通聯(lián)系的速度和頻率和中心商品的類型有關(guān)。當(dāng)人口居住地超過中心商品的服務(wù)范圍，則會選擇另一中心地代替或無法得到中心商品。事實上，對于剛性需求的設(shè)施，如醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施，當(dāng)人口居住地超出該設(shè)施的服務(wù)范圍時，居民會選擇在其他中心地使用該設(shè)施，或為了使用該設(shè)施不得不承擔(dān)較大的經(jīng)濟距離。而對于不是剛性需求的設(shè)施，如文體設(shè)施，當(dāng)人口居住地超過該設(shè)施的服務(wù)范圍時，居民會選擇在其他中心地使用該設(shè)施或放棄使用該設(shè)施。為了實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施均等化目標(biāo)，當(dāng)人口居住地超出公共服務(wù)設(shè)施服務(wù)范圍時，需增加設(shè)置可以提供所需公共服務(wù)設(shè)施的中心地［11］。

［1］王旭科．城市旅游發(fā)展動力機制的理論與實證研究［D］．天津:天津大學(xué)，2008．

［2］王振國．基于績效棱柱理論的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效評價研究［D］．石家莊:河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)，2011．

［3］郭?。袊姓搴喜⒛Ｊ窖芯浚跠］．長沙:中南大學(xué)，2008．

［4］王丹．近十年城鄉(xiāng)居民生活水平及城鄉(xiāng)居民收入分析［J］．現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2013(8):25 －26．

［5］胡雨嘉．基于民生視角的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展模式研究綜述［J］．商情，2012(7):53．

［6］桂海平．關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會問題的思考——以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為視角［J］．西江月，2013(29):377．

［7］馬新苗，曹國濤．論政策導(dǎo)向與新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)系［J］．農(nóng)民致富之友，2013(8):10．

［8］馬福云．中國戶籍制度改革的困境及其求解——以成都戶籍制度改革為例［J］．北京科技大學(xué)學(xué)報:社會科學(xué)版，2011(3):129 －133．

［9］許洪智．天津濱海新區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場化投融資機制研究［D］．天津:南開大學(xué)，2010．

［10］張有門．淺談數(shù)學(xué)概念的教學(xué)［J］．魅力中國，2009(5):59 －60．

［11］羅震東，韋江綠，張京祥．城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)設(shè)施均等化發(fā)展的界定、特征與途徑［J］．現(xiàn)代城市研究，2011(7):6－13．